（行政管理专业论文）西方政府人力资源运行机制比较.pdf

摘要 人力资源管理是组织管理的一项重要内容，其成功与否直接影响或决定组 织目标的达成、组织效率的高低和组织的发展。在当代西方国家，随着组织内 外环境的变迁、公共服务民营化改革的兴起和信息技术的运用，西方各国为了 适应迅猛发展的时代潮流，提升政府的执政效能，开始愈来愈重视人力资源的 管理和开发，伴随着各项改革措施的不断推进，政府人力资源管理的理念、模 式和技术也发生了许多深刻的变化。本文拟通过对西方各国政府人力资源管理 运行机制的比较分析，探究当代西方政府人力资源管理的新趋势。 本文主要包括如下五部分内容： 第一部分：西方政府人力资源运行机制理论概述。该部分主要通过对西方 政府人事管理由人事行政发展到人力资源管理的分析，探寻西方政府人力资源 管理的新特点。 第二部分：西方政府人力资源更新机制比较。本部分从人力资源管理的更 新机制的维度上，对西方政府的人力资源管理进行比较，通过对异同点的分析， 探寻当代西方政府人力资源更新机制的新特点。 第三部分：西方政府人力资源开发机制比较。本部分从人力资源管理的开 发机制的维度上，对西方政府的人力资源管理进行比较，通过对异同点的分析， 探寻当代西方政府人力资源开发机制的新特点。 第四部分：西方政府人力资源激励机制比较。本部分从人力资源管理的激 励机制的维度上，对西方政府的人力资源管理进行比较，通过对异同点的分析， 探寻当代西方政府人力资源激励机制的新特点。 第五部分：西方政府人力资源保障机制比较。本部分从人力资源管理的保 障机制的维度上，对西方政府的人力资源运行机制进行比较，通过对异同点的 分析，探寻当代西方政府人力资源保障机制的新特点。 关键词：政府；人力资源管理；运行机制 a b s t r a c t h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tc o n t e n t ，w h i c ht h eo r g a n i z a t i o n m a n a g e s ，i t ss u c c e s so rn o td i r e c t l ya f f e c tt h ea c h i e v e m e n to fo r g a n i z a t i o n a lg o a l s ， t h el e v e lo f o r g a n i z a t i o n a le f f i c i e n c ya n do r g a n i z a t i o n a ld e v e l o p m e n t i n c o n t e m p o r a r yw e s t e r nc o u n t r i e s ，w i t l lac h a n g ei nt h ee n v i r o n m e n tb o t hi n s i d ea n d o u t s i d eo r g a n i z a t i o n s ，p u b l i cs e r v i c er e f o r ma n dt h er i s eo fp f i v a t i z a t i o na n dt h eu s e o fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , t h ew e s t e r nc o u n t r i e sa d a p tt ot h er a p i dd e v e l o p m e n t t r e n do ft h et i m e s ，a n di m p r o v e g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e ，b e g a nt oa t t e n t i o nh u m a n r e s o u r c e sm a n a g e m e n ta n dd e v e l o p m e n t a l o n gw i t ht h ec o n t i n u o u sa d v a n c eo f r e f o r mm e a s u r e s ，t h eg o v e r n m e n th u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n tc o n c e p t s ，m o d e l s a n dt e c h n o l o g yh a su n d e r g o n em a n y p r o f o u n dc h a n g e s i nt h i sp a p e r , w ew i l le x p l o r e t h en e wt r e n do fh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n tb yt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i so f w e s t e r ng o v e r n m e n t sh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n tm e c h a n i s m t h i sa r t i c l em a i n l yi n c l u d e sf o l l o w i n gf i v ep a r t s ： p a r to n ei st h eo v e r v i e wo ft h e d e v e l o p m e n to fo p e r a t i n gm e c h a n i s mi n w e s t e r ng o v e r n m e n t sh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t i nt h i sp a r t ，i tw i l le x p l o r et h e n e wf e a t u r e so fh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n tp r i m a r i l yt h r o u g hs t u d y i n gt h e c h a n g e so fe m p l o y i n gi nw e s t e r ng o v e r n m e n t s p a r tt w oi sa b o u tt h ec o m p a r i s o no fm e c h a n i s mt ou p d a t e i nt h i ss e c t i o n ，i tw i l l c o m p a r et h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e so ft h em e c h a n i s mt ou p d a t ei nd i f f e r e n t w e s t e mc o u n t r i e s ，b yw h i c hw ew i l lu n d e r s t a n dt h en e wt r e n d si nu p d a t em e c h a n i s m p a r ti i ii sa b o u tt h ec o m p a r i s o no fd e v e l o p m e n tm e c h a n i s m i nt h i ss e c t i o n , i t w i l lc o m p a r et h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e so ft h ed e v e l o p m e n tm e c h a n i s mi n d i f f e r e n tw e s t e r nc o u n t r i e s ，b yw h i c hw ew i l lu n d e r s t a n dt h en e wt r e n d si n d e v e l o p m e n tm e c h a n i s m p a r ti vi sa b o u tt h ec o m p a r i s o no fi n c e n t i v em e c h a n i s m i nt h i ss e c t i o n ，i tw i l l c o m p a r et h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e so ft h ei n c e n t i v em e c h a n i s mi nd i f f e r e n t w e s t e r nc o u n t r i e s ，b yw h i c hw ew i l lu n d e r s t a n dt h en e wt r e n d so fi n c e n t i v e p a r tvi sa b o u tt h ec o m p a r i s o no fp r o t e c t i v em e c h a n i s m i nt h i ss e c t i o n , i tw i l l c o m p a r et h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e so ft h ep r o t e c t i v em e c h a n i s mi nd i f f e r e n t w e s t e r nc o u n t r i e s ，b yw h i c hw ew i l lu n d e r s t a n dt h en e wb e n d so fp r o t e c t i v e m e c h a n i s m k e yw o r d s ：g o v e m m e n t ；h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ；o p e r a t i o n a lm e c h a n i s m 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ： 书略 年于月0 岁日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年 月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 朗嚣耋缘 a ，p 7 年h 蜘 一、西方政府人力资源运行机制概述 一、西方政府人力资源运行机制概述 政府人力资源管理的前身是政府人事行政管理，伴随着管理学理论的发展， 以及政府改革、制度变迁和政府内外环境的变化，作为公共行政重要组成部分 的政府人事行政在不断的价值冲突和制度的碰撞中发展和演变，从最初的人事 行政到现在的人力资源管理，西方政府的用人制度经历了一个不断变迁的过程。 人力资源管理的整个运行机制也已经截然不同于传统人事行政的“进管一 一出 机制，它具有自身的特点与优势。本部分主要对当代西方政府用人制度 由人事行政到人力资源管理的演变进行剖析，了解其表现，分析其原因，探寻 其特点。 ( 一) “开放式管理力：西方政府人力资源管理的变革 新的时代来临之际，以科层制和规章制度为基础的传统人事行政管理制度 在西方国家发展延续了几百年后，面临到前所未有的压力，其中最突出的一点 就是“以官僚制为特征的科层结构底层所蕴含的巨大能源和才能被压抑”面对 一日千里的社会经济发展状况，庞大的政府官僚系统越发显得笨重，缺乏对社 会现实需求的有效回应，社会发展对传统的政府人事行政管理制度提出了新的 要求和挑战。 从2 0 世纪8 0 年代开始，一场肇始于英、美两国，波及西方各发达国家的 行政改革随着世界政治、经济和社会的发展而不断扩展和深化，在全球形成了 一股政府改革浪潮，这场改革的重心就是政府人事行政管理制度的改革。在许 多已经建立公务员制度的西方国家中，除了进一步制定各种有关法律、法规， 不断巩固和完善公务员制度外，几乎不同程度地提出了从根本上改革传统人事 行政管理制度的要求和措施，其中最主要的改革取向就是在人事制度上引入开 放式的人力资源管理，在人事行政观念、职能、工作方式等方面做出了一系列 的调整。 。李和中，西方国家行政机构与人事制度改革综述【m 】，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年版 1 西方政府人力资源运行机制比较 西方各国的政府人事管理由人事行政走向人力资源管理，这种变迁不是偶 然发生的，而是与传统人事管理所面临的外部环境压力以及制度本身的困境密 切相关的。变革的主要原因，大致有以下几个方面： 1 外部环境的挑战 ( 1 ) 经济全球化的压力。在经济全球化时代，直接面临竞争的是企业，但 承受最大挑战的却是政府。行政体制的优劣，政府效率的高低成为决定竞争成 败的关键因素。因此，当前各国为了适应全球经济一体化带来的新的竞争规律 和形式，获得竞争优势，都相应地改革原有的政府管理模式，提升政府的管理 效能。而政府的效能归根结底取决于每个公务人员的素质以及相应的科学管理 机制。经济全球化的压力要求对传统政府人事制度进行改革，增强制度的有效 性、回应性，培养熟悉世界经济通行规则，高素质的公务员队伍。 ( 2 ) 网络电子信息技术等技术革命的冲击。新的世纪是一个以信息化为代 表的新时代，信息技术的发展缩小了时空距离，处于官僚体系顶端的高层官员 可以迅速的获取基层信息，而基层普通公务员也可以通过计算机网络与其领导 一样迅速地获得各种信息。在信息瞬间即逝的今日，政府的回应能力便成为有 效治理的关键。作为新技术革命的主要产物，信息化的社会对公务员素质提出 了更高要求，技术变革使政府的运作对以“人为载体的各种技术的依赖日益 加重，这使“人”成为组织最宝贵的资源。政府的有效运作不仅依赖于公务员 对新技术的掌握和运用，而且依赖于对掌握技术公务员的有效激励。因此，重 视对公务员的培训开发和有效激励，加强对公务员的能力建设，提高其素质， 建立健全科学的激励机制，便成为政府人事管理改革的趋向。 ( 3 ) 民主化潮流的推动。伴随着全球化浪潮的发展，政治领域的民主化也 形成一股强大的潮流，席卷世界各国。这股潮流深刻影响了各国政治、经济和 社会发展，也推动了公务员制度的变革。民主化强调公务员的个人权利和创造 力，认为以科层制为基础强调控制的传统公务员制度在今日己基本失效，必须 授予基层管理者参与权、决策权。把一定的权力交给低层公务员和公众，合理 地增强他们的灵活性，使其对瞬息万变的环境有较强的应变力，传统的金字塔 型人事管理制度显然不适应时代的发展的潮流，这就促使以往等级森严的官僚 制治理结构向吸引社会各阶层参与社会事务管理的扁平治理结构转变。 2 、西方政府人力资源运行机制概述 ( 4 ) 私营部门革新成就的压力。上个世纪8 0 年代以来，为了应对激烈的 竞争，私营部门打破人事管理的官僚制组织结构，建立了新的灵活的人力资源 管理模式，运用先进的管理方法和技术，为本部门带来了高效率、高效益，取 得了为公众和学者所广泛认可成绩。与此相反，继续保持僵化和低效的政府遭 到了公众和学者的猛烈抨击，私营企业的革新成就对政府产生了巨大的压力和 示范效应。对于政府人事管理体制公务员制度而言，私营部门革新也产生 了巨大影响。私营企业所采用的管理经验、理论、方法和技术，如业绩评估、 顾客至上、结果控制、灵活的合同雇佣制、绩效工资制等都被广泛引入到对公 务员的管理当中，对传统公务员制度的原则和特征产生冲击，驱动了传统人事 管理制度的变革。 2 制度自身的困境 随着人类社会由工业社会向后工业社会和信息社会的转变以及全球化时代 的来临，传统的政府人事管理制度的局限性日益暴露出来，越来越不适应于新 时代的需要。传统公务员制度业己成为一种过时的政府人事管理体制，它的基 本原则和特征在今日受到了严峻的挑战，面临着重重现实困境。 ( 1 ) 职务常任制引发机制僵化与惰性。公务员制度创立的主旨之一，就是 为了保障政府日常运作的连续性和稳定性，以避免执政党更替对政府日常运作 所带来的冲击。为此，形成了事务官的职务常任制度，事实上形成了公务员的 终身雇佣制。但是时至今日，这样的制度安排，己成为一种弊端。公务员在常 任职位上，不免产生惰性，丧失开拓能力和进取精神。同时常任制重视年功而 非实际贡献，公务员待遇、晋升讲究论资排辈，压抑了公务员的工作积极性和 创造性。在迅猛变化的现实环境中，政府必须对环境的瞬息万变和公民的多样 “诉求及时作出有效的回应。这意味着政府人事制度要增加弹性，灵活性， 改革常任制。 ( 2 ) 功绩制原则被淹没在复杂繁多的规则之中。功绩制本是体现公务员制 度蕴含价值的最标志性的特征，强调以功绩标准选拔、任用、考核、奖惩和晋 升公务员，意在保证公务员具有相应的管理复杂的政府事务的技巧和能力。可 在今日，这一良好的制度设计，被繁杂的规则所淹没，形式代替了本质，手段 代替了目的，导致工作的部门化，削弱了机构利用综合性人才的能力。从而功 3 西方政府人力资源运行秽l n l i ：；较 绩制更多地成为一种象征性价值，而非实质性措施。 ( 3 ) 绝对的政治中立原则被广泛质疑。政治中立原意是政策制定与执行相 分离，公务员不受党派政治影响，中立的执行行政公务。事务官也因此形成了 一个封闭性架构。而现今随着环境的迅猛变化和社会事务的复杂化，公务员日 益卷入政策制定事务之中，在政策制定过程中发挥着重要作用；而政治家也日 益意识到公务员日益增长的政策功能，高层文官的政治任命也司空见惯。此外 为了加强灵活性，很多政府往往下放权力给低层公务员，让他们参与决策或从 企业引进管理人员，打破政治中立带来的封闭性架构。当代公务员的政治化进 程使其己不可能完全保持政治中立。 ( 4 ) 严密的规则窒息了公务员系统的活力。传统的公务员制度是建立在重 视规则和等级制的官僚制基础上的，它根据所蕴含的核心价值的内容，制订了 一整套复杂细致而又整齐划一的法规制度，以控制政府公务员的行为。现在， 规则由手段变成了目的，而原本制定规则的目的，却早己被繁杂的规则异化。 繁杂的规则压抑了人的积极性和创造精神，导致公务员墨守成规，逃避风险， 不求有功，但求无过；在防止权力的滥用的同时，也陷入僵化，阻碍了组织绩 效的提高，增加了运作成本，遏制了公务员系统的灵活性和创造性。 总之，政府面临的困境、公众对政府期望的增高、大众传播媒介的普及和 日益增长的监督作用、私营部门的管理革新对公共部门的压力和示范作用等， 无疑成为公共部f - 2 f 专统人事改革的主要动力。而且私营部门的革新措施在一定 程度上也指明了公共部门改革的方向。同时二者共同的价值基础，使得公共部 门实行人力资源管理必然而又必要。 ( 二) 从人事行政到人力资源管理：两种截然不同的用人理念 相对于以往政府人事管理通常使用“人事行政 这一概念，政府“人力资 源管理 已成为当今公共管理的流行术语。应该看到，从人事行政到人力资源 管理的变化，并不只是名称的改变，它们实质上是两个不同的概念，代表了对 人的管理的不同发展阶段，这两个概念之间存在着由时代条件所决定的管理理 念、管理法则、管理制度等方面的区别。 4 一、西方政府人力资源运行机制概述 西方政府传统的人事行政管理模式中，管理者和政府雇员之间的关系是“范 围狭小的和技术性的，是发号施令者和执行命令者之间的关系 而在人力资源 管理视角下，二者之间的关系更为灵活和密切，政府公务员与政治官员共存于 管理的互动过程之中。 人事行政与人力资源管理之间的区别主要表现在： 其一，从以“事为中心转变为以“人”为中心。传统的人事行政管理， 由于强调效率至上的科学管理传统，实行的是一种工作本位、职位本位、管理 本位的制度安排，恪守“进、管、出”的管理模式，反映的是一种“物本主义 的管理理念，人在组织中处于受支配地位，关注事多于关注人；人力资源管理 尽管也强调对组织绩效的追求，但它提出了“人本主义”的新理念，在强调对 组织绩效追求的同时重视关注人的问题，重视采取各种激励手段调动人的积极 性，组织成员在组织工作中处于被关怀的地位，也“具有一些在工作中决定包 己行为的自主权” 。 其二，从视人为“成本 转变为视人为“资源”。人事行政管理往往把组织 中的人仅仅看作是一种成本，因为招聘、薪酬、福利、培训等需要成本支出， 因此，在管理过程中专注于控制人力成本；人力资源管理则更注重把组织中的 人看作是一种可以开发、能够带来收益的资源，着眼于通过招募、职业生涯规 划、培训等人力资源投资和激励，使人力资源产生更大的收益。 其三，从服务于“组织”目标转变为同时兼顾“个人 发展。在人事行政 管理时代，组织招聘成员的目的只是为了实现组织的目标，如维系组织的正常 运作、达到组织的事业发展目标等，并不考虑或很少考虑组织成员个人的发展， 认为组织成员个人发展是其本人的事情；而人力资源管理在招聘和使用组织成 员时，强调组织与成员的“双赢 ，即在满足组织需要、实现组织目标的同时， 满足组织成员需求、实现其个人的发展目标。 其四，从“控制人到“服务人。在人事行政管理过程中，组织比较强 调管制、监控等方面的功能，注重对组织成员的控制、监督；而人力资源管理 则将成员视为组织发展的主体，注重的是塑造组织人才成长的环境，尊重组织 李和中，西方国家行政机构与人事制度改革综述p 川，北京：社会科学文献i 叶 版杜，2 0 0 5 年版 。吴志华，刘晓苏：公共部门人力资源管理【m 】，上海：复旦大学出版社，2 0 0 7 年版。 同上 西方政府人力资源运行机制比较 成员的主体地位，重视发展激励、保障、服务、培训等引导性、开发性的管理 功能。 其五，从控制式、程式化、统一管理转变为开发式、人性化、个性化管理。 人事行政管理奉行管理主义本位，而管理主义本位意味着控制，这种控制的方 式通过设计出统一的制度范式，按照千篇一律的规则和程序进行管理；人力资 源管理强调管理是一种资源和能力的开发，对人的开发式管理应该体现人本主 义精神，并且应该是根据不同部门、不同层级的情况进行差异化管理，针对不 同成员的情况进行个性化管理。 以上几点是对人事行政管理与人力资源管理之间区别的简要概括，不可能 全面分辨出二者的区别，人们还可以从不同角度比较出二者的种种不同之处。 另外，人事行政管理与人力资源管理之间也不是截然分开的，而是一定程度上 存在一些你中有我，我中有你的现象，这也充分说明人力资源管理是在人事行 政管理基础上发展、衍化而来的，其发展是一个传承与创新的渐进过程。 作为一种“开放式管理模式对传统人事行政制度的改革，政府“人力资 源管理”的特点主要集中表现在以下诸方面。 第一，传统的公务员制度的永业性和稳定性被打破。全新的现代公共服务 提供方式已经从根本上影响了传统的政府人事行政体制，西方各国逐渐认识到， 建立在官僚制基础上的公务员永业制度会造成政府组织的失调，并看到政府组 织内部的不协调已经带来许多社会和经济问题。所以，西方国家政府人事制度 的改革思路之一便是通过向组织外部寻找可选择替代性组织形式，代政府提供 相应的公共服务，以此减少政府雇员的数量，适应公共服务的新方式。对现有 的公共雇员，增加雇佣关系的灵活性，使用临时性、兼职或季节性的雇员，通 过契约合同雇佣一批不受传统公务员制度保护的外聘人员。政府机关的雇佣模 式呈现多样化、非职业化趋势，越来越多的终身职位被取消。 第二，“功绩制工资制度 挑战传统的“资历工资 。西方各国传统的工资 制度是根据人的能力、学历、资历以及工作绩效的考核结果来决定公务员的报 酬。随着政府公务员职位分类制度的变革，公务员的岗位将趋向于灵活性。传 统的工资制度已经不能适应这一变化，而适应新变化的“功绩工资制 和“功 绩奖励制 将公务员工作绩效和工资待遇结合，即对中、下级公务员实行功绩 6 一、西方政府人力资源运行机制概述 工资制，按照其工作绩效来决定其工资水平，打破了过去那种公务员按照服务 年限平均地、自动地增加工资的制度。同时对高级公务员实行功绩奖励制，以 鼓励公务员提高工作效率和质量，吸引并留住优秀人才，带动整个公务员队伍 素质的提高。 第三，简化法规和制度规定，增强公务员管理的灵活性。放松规制的改革 既是信息时代的要求，又是政府规制管理过于泛滥的结果。随着社会的不断发 展，法律和制度规定也在不断增加，在一些领域，过于繁杂的法律和制度规定 反而成了影响这些领域发展的阻碍因素。在旧的体制下，由于繁琐的制度规定 的束缚，一线的管理人员很难在人事管理上有所作为。改革后人力资源管理的 灵活性，使各部门可以自主设计符合部门实际的人事制度，并且采用更多的高 效低耗的人事管理办法。改变了照章办事的传统，去除繁文缛节，清除政府管 理实质以外的其他附着物，让政府最大限度地释放潜在能量和创造力，以新的 创造性工作实现社会的整体利益。同时，人事部门的一些传统职能，通过市场 机制由企业承担，把原先分别由几个机构各自承担的人事管理职能合并到一个 机构，人事管理的自动化和计算机、人工智能、国际互联网络的发展，保障了 这种人事管理的灵活性。 第四，从封闭走向开放的人力资源管理模式。受传统科层制行政思想的髭 响，政府公务员制度通过对人的一定程度的控制，达到官僚体制的正常运转。 因此，公务员的进入、使用、退出这三个机制始终贯穿着一个理念：将公务员 视为一部机器中的零部件，管理的使命即是让这些“零件 循规蹈矩地按照设 定的程序运转。但人力资源管理的观点则是将人看作是组织中的一种资源，一 种保持长久竞争优势和不断发展的资源，它不仅具有组织要求的不同特征、同 时又具有自主创造性。人力资源管理就是要将这种创造性与组织性紧密衔接， 实现真正意义上的组织和个人的结合。 西方政府人力资源运行机制比较 二、开放式的“严进宽出刀：西方政府人力资源更新机制比较 ( 一) 政府人力资源更新机制内涵分析 同其它自然和社会系统一样，政府人力资源系统也是一个不断新陈代谢、 吐故纳新的过程，故公共人事行政的更新机制的功能就在于推动人事行政系统 和知识技能的新陈代谢，以保持自身的稳定和生命力。它包括人员更新和素质 更新两个途径，其中，人员更新途径主要指人员的“进 和“出”。“进”是指 公务人员的选拔和任用，其主要形式有选任制、委任制、聘任制和考任制等四 种方式，它们分别适应不同的对象和范围。；“出 则是指公务人员的退休、辞 职、退职等。 西方政府选拔和任用公务人员的四种方式中，以考任制最为根本，对公务 员的考试任用是现代西方公务员制度建立的一个重要标志，它倡导“公开考试、 择优录用原则，这对于消除个人赡徇和政党分肥的弊端，树立功绩制权威具 有重要意义。尽管各国公职人员考试录用方式都坚持了公开、平等、竞争、择 优的基本精神和原则，考试的内容、程序和方式也大致相同，但由于西方各国 政治、经济、文化背景的不同，因而其考试录用方式又有各自的特点。另外， 在西方国家，除采用公开竞争考试录用公务员外，还有一种非公开竞争考试的 方法，即通过经历评定和面试，有时也辅之以笔试的方法，进行考核，凡考试 合格者一律录取，因此应试者一般不处于相互竞争的地位。这种考试主要是考 虑到某些职务难于通过公开竞争考试了解应试者的真才实学，某些职业无需专 门知识，因此它有明确的资历、学历要求和范围限制。这种考试范围主要限于 高级公务员和特种公务员、专业技术人员、科研人员，以及某些不易招募的工 作重、待遇低的低级公务员( 如清洁工等) 。 作为公务员退出机制中最为主要的形式，辞职，辞退，退休，是实现政府 人力资源实现人才合理流动的重要保证。公务员辞职是指公务员根据本人意愿， 依照法律、法规规定，辞去现任职务，解除或者部分解除其与行政机关职务关 系的法律行为或法律事实。辞职是公务员的权利。西方各国法律一般都规定， 二、开放式的“严进宽出”：西方政府人力资源更新机制比较 公民有劳动的基本权利，这当中就包含了择业的权利。当然，涉及不同国家时， 由于各自的政治体制、国情的不同，政府对公务员的辞职亦有不同的规定。公 务员辞退是指国家行政机关或公务员主管机关根据法律规定的条件，通过一定 的法定程序，在法定管理权限内做出解除公务员全部职务关系的人事行为。辞 退公务员是有关行政机关的一项权利，但公务员依法享有职业保障的权利，任 何主管部门不能随心所欲地行使辞退公务员的权利，辞退必须严格遵循法定的 辞退条件和程序。需要明确的一点是，辞退不属于惩戒性处分范围的停职、撤 职或开除。辞退不属于纪律处分，即不是公务员的过失而决定的，它属于一种 非正常退出公务员系统的情况，也正因为如此，西方各国对公务员的辞退行为 也都在法律和程序上严加限制。辞职、辞退在西方各国政府人力资源管理的退 出机制中并不占很大比例，其中，占最大比例的仍然是政府公务员的退休制度。 公务员的退休是指公务员达到一定得工龄和年龄，或因公致残、丧失工作能力， 符合不再从事必需劳动的条件时，根据法律规定办理相关手续，离开工作岗位 并领取一定数额退休金以安享晚年。西方各国都有自己的公务员退休养老制度， 公务员退休都要具备一定得条件，只是由于国情不同，条件上也有所差异。这 些条件根据公务员的年龄、工龄、身体状况、性别等因素来确定。其中最重要 的是年龄和工龄。综观西方各国公务员退休法规，退休条件大致分为普通退体 条件和特殊退休条件。前者是指对所有公务员或某一系统、某一范围内公务员 普遍适用的退休条件，后者则指适用于少数公务员的延迟退休条件和对极少数 高级人员退休问题的特殊规定。 ( 二) 西方政府人力资源更新机制实例阐释 1 英国政府人力资源更新机制 英国从1 9 1 8 年开始，全面执行公开考试制度，所有新录用的人员，不论职 位高低，必须经过一定得考试程序。这一原贝, u u p 是各国现在所普遍认同的公务 员择优录用机制。 英国公务员考试是由文官委员会负责的，文官委员会之内，设置考选处， 由委员会人主持，文官委员会及有关方面各派一人代表组成。它拥有很大的 9 西方政府人力资源运行机制比较 权力，不仅核准提出申请的应试人员的资格，而且还主持考试，评定成绩并宣 布结果。1 9 6 8 年改革以后，原来一直归属财政部代管的文官委员会并入文官事 务部，受其领导。 英国公务员的考试资格要求因不同级别而异。1 9 6 8 年改革以前的情况是： 行政级，法定报考年龄2 2 至2 4 岁，大学毕业程度：执行级，年龄1 8 至2 0 岁， 中等学校毕业程度；事务级，年龄1 6 至1 8 岁，初级中等学校毕业程度；勤杂 人员级，年龄一般在2 0 岁以下，须为各种职业学校的毕业生。1 9 6 8 年改革后， 根据新的行政人员等级，一般也是根据其所受教育的程度，在公开考试的基础 上，按择优录用原则进行。 在退休方面，英国公职人员若年满6 0 岁，到任何时候都可以退休，没有固 定的年龄限制，退休公务员除可以领取退休金外，还可以领取一笔一次性的退 休补贴，其金额是退休年金的三倍。 另外，英国文官年老退休后允许到社会企业与事业单位任职。 2 美国政府人力资源更新机制 美国行政学家怀特认为，选拔贤能与功绩制是美国公务员制度运行的两大 特色。其中，选拔贤能使美国在政府人力资源管理的入口上保证了公务员队伍 的素质。 美国联邦政府于1 8 8 3 年通过文官法，设置了文官委员会，其主要目的是推 行考试用人的功绩制。“目前联邦政府考试任用的公务人员己增至8 5 一般 来说，美国文官的考试与任用要经过招聘、考试推荐和选用四个程序。 招聘时，用人单位把招收人员的职务、资格和考试日期等事项向公众公布， 公开面向全社会征求报考者，凡合乎条件的人都可以报考。招聘已经是美国公 务员录用的主要途径，目前，绝大多数公务员都是通过招聘录用的。对具备考 试资格的公民，由文官委员会对其进行考试，考试内容也与职务密切联系。最 常用的考试是笔试，笔试通常是对各种基础知识的测验，同时也出论文题。对 考试及格人员按成绩登入合格人员名册，以备推荐。考试并非一种任职资格。 美国考试合格者进入备用名单人数要比实际录用人数多二倍，以便挑选。用人 机构先要求文官委员会推荐考试合格者的名单，经过调查和约见候选人后，从 李和中比较公务员制度 【m 】，北京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 。 l o 二、开放式的“严进宽出”：西方政府人力资源更新机制比较 三个人中选用个，其余二人仍退回文官委员会。如果认为推荐的三人都不满 意，可以全部退回，请求另行推荐。美国政府考试录用的有关法规规定，候选 者一经录用，都要经过一段时间试用，用人单位要对试用人员进行定期考核， 考核成绩不好的，或辞职或免职，但免职须依一定程序办理。 作为公务员退出机制重要组成部分的退休制度，在美国政府人力资源更新 中也起着重要作用。截至目前，美国政府总共有1 0 个退休系统，其中文官退休 系统是最大的。美国文官的退休制度是以1 9 2 0 年国会通过的文官退休法和年金 法开始的，这两个法律经过多次修改，扩大了适用范围，文官的退休待遇也逐 步提高。 3 法国政府人力资源更新机制 在公务员招录方面，法国公务员也采取考试录用制。这种制度强调两个基 本原则：一是平等原则。即对报考者“一视同仁”，不论性别、家庭出身、住所 远近、政治面貌倾向，也不论其信仰和哲学观点，主要以品行和文化作为衡量 标准。年龄一般限制在2 5 至3 5 岁之间。二是考试择优录取原则。考试公开进 行。考前，由有关部门发布招收简章，规定招收名额和条件、报名手续、考试 日期和考试科目。报考者要求呈递大学、中学或小学毕业证书。报名截止后， 由有关部门进行严格审查。经审查合格后编出考生名单。再由有关部门成立的 考试委员会按考试大纲出题，制订考试规则。考试分两轮进行，第一轮是笔试， 选中的对象叫“可接受候选人 ，然后进行第二轮多科目的口试。即使两轮考试 都通过的应试者，仍然要进行一段时间的见习或业务训练，方能被正式录用。 在公务员退休制度上，法国起步较早，在2 0 世纪初，就已经建立了政府公 务员退休制度。第五共和国成立后，法国政府公布新的法律，对退休制度做了 新的规定。这个规定适用于除了法国政府成员和由政府任命的高级官员以外的 所有公务员。法国政府规定坐办公室的人员到六十岁退休，经常外出办事的人 员5 5 岁退休，军官服役满2 5 年、士官服役满1 5 年可以退休。如果本人有继续 服役的要求，可延长在职年龄，但最高年限为6 8 岁。 4 德国政府人力资源更新机制 德国公务员按照教育程度与考试成绩分为普通级、中级、上级及高级官员。 对每级公务员的资历都有明确规定，强调实践经验和服务阅历。 西方政府人力资源运行机制比较 德国的官员不论是普通的、初级的或高级的官员都必须经过严格的考试、 公平竞争，“有才之士 才能被录用。在联邦一级工作的公务员的考录由联邦内 政部负责，在州一级工作的公务员的考录由各州政府自行负责，各机关招考公 务员的考试由各机关人事部门负责。 被录用的公务员首先要渡过一段试用期，试用期是对官员能力的一种考察， 也是为了积累经验。如果经过试用期的考察，证明他是有能力的，就被任命为 终身官员。级别越高，试用期越长。公务员的试用期时间是：普通官员为一年， 中级官员为两年，上级官员为两年半，高级官员则需要三年。试用期视情况也 可以缩短或延长。 对于公务员的退休，联邦公务员法规定，一般情况下，公务员们必须 6 5 岁退休，有的工作不适合干到6 5 岁，这样的官员可以再年满6 2 岁时退休。 不能胜任工作的官员，如生病半年，或半年内有3 个月以上不能工作，且今后 半年内也无望好转，无法完成工作任务的人，可令其提前退休。 1 9 9 5 年1 2 月1 3 日，联邦政府通过了官员法改革草案，决定对该法作 进一步改革。内容是：改革官员的工资，即工资的高低更多取决于一个官员的 政绩、功绩，而不单单是工作年限；提前退休时间由6 2 岁升到6 3 岁；谁由于 年龄或健康原因不能再继续在本单位工作，可以调动工作；对提前退休的人给 更多的退休金。 5 日本政府人力资源更新机制 在人员录用方面，现行日本公务员制度十分突出“功绩主义 原则，即无 论是公务员的任用还是升级，都必须以是否具有职务上的知识和技能为标准， 而这些标准的测定必须经过客观的考试，“考试的目的在于判断是否具有执行职 务的能力”，国家公务员法第3 3 条也明确规定“所有公务员的任用基本法 及人事院规定，以其考试成绩、工作成绩，或者其他能力的实际考核来决定。 日本公务员录用的根本原则是奉行以“成绩主义为主旨的公开、竞争、择优” 的原则，通过公开竞争的方式，任何人都不因种族、信仰、性别、社会身份或 政治派别的差异而受到歧视。为广泛录用人才，人事院要公告通知，新闻界也 。刘文英，日本官吏与公务员制度史【m 】，北京：北京图书馆出版社，2 0 0 8 年版 。同上 圆同上 1 2 二、开放式的“严进宽出”：西方政府人力资源更新机制比较 要进行广泛报道，人事院还要在各地举办考试说明会，努力使有报考资格的人 都能报考。在公务员的录用资格上，人事院根据用人单位的需要，对报考者的 经历、学历和技能进行限定。考试方法为三轮制考试，即全部考试由三部分组 成，第一轮笔试，包括一般教育程度考试和专门性考试，第二轮为集体口试， 第三轮为身份审查，鉴别报考人的各种资格( 如资历、体格等) 。考试科目内容 按照政府各部门的工作特点和要求由人事院统一规定，与学校教育制度相协调， 试题由各部门拟出，其中年龄因素是最基本的条件，此外，对学历资格也有明 确限制。而公务员的录用标准充分体现了人才主义思想，突出全面理解能力、 适应能力和他人合作工作的能力和人品。 日本公务员的退休制度原名为“恩给制度 ，创始于明治初年，1 9 2 3 年， 制定了恩给法，第二次世界大战后，建立了现代公务员退休制度。1 9 8 1 年 以前，日本公务员都习惯于5 5 岁退休，但随着人口平均寿命延长，老年人工作 数量的增多，1 9 8 1 年6 月国会通过了政府提出的“定命制 提案，规定至1 9 8 5 年3 月3 1 日起全国普遍实行6 0 岁退休制，个别技术岗位除外，并将每年的3 月3 1 日定为“定年退休日，全国各单位都在这一天办理退休手续，更换已到 退休年龄的官员职员的职位品牌。此外，日本政府还奉行鼓励退休的政策，凡 提前退休的公务员都可得到一定的奖励，以鼓励他们让位于年轻人。 ( 三) 西方政府人力资源更新机制比较分析 1 西方政府公务人员录用制度比较 从公务员考录的适应范围来看，凡实行公务员制度的国家，对考试录用的 使用范围都有所限定。但由于各国规定的文官概念不一样，故考试录用适应的 范围也各不相同，有的宽一些，有的窄一些( 见表1 ) 。但有两点是相同的，即 各国的政务官员、专业技术人员和工勤人员一般都不经过考试，前者由政府任 命或选举产生，后者由聘任或任命方式产生。 西方政府人力资源运行机制比较 表1 ：各国考试录用适应范围比较 英国美国 法国德国日本 考试录政府行除政务官、民选官、专除政务官、由政除以选 用方式的适政部门中除家、技术人员、一般行政类府任命的行政部门任、聘任、委 般职公 应范围政务官外的1 6 至1 8 级的高级行政官、 和公用事业单位的 任形式录用务员 工作人员( 常具有博士学位的人员、“例高级职务、“保留职的公务员以 任文官)外人员”以外的文官务”以外的公务员外的公务员 报考公务员的资格条件，各国对文官报考人员都有一定的资格限制，包括 国籍、公民权、学历、资历( 工作年限) 、经历( 曾任职情况) 、年龄、健康、 道德等方面。各国都规定报考者必须具有本国国籍，享有公民权，具有良好品 质和健康体魄，并规定年龄范围。对于资历和经历条件，各国公务员制度对低 级职位通常不作限制，对中高级职位通常作适当程度的限制。竞争上一级职务 者，一般要求其在下一级职位有2 或3 年的任职资历。但法国有些例外，那些 缺乏任职资历和经历的优秀大学毕业生，通过公开考试选拔合格者，进入行政 学院接受为期2 年的培养，合格者可以直接就任中高级职务。对于学历条件， 各国有所不同。英国、法国和德国注重学历资格，对常任职位的各个职类都规 定了相应的学历要求，且与职级高低成正比( 见表2 ) 。美国和日本从形式上来 看并不重视学历资格，即不要求申请者必须具备某种学历，但考试内容的要求 并不降低。 表2 ：英、法、德三国学历与职级对比表 英国职级行政执行事务勤杂 学历大学毕业中等学校毕业初级中学毕业职业学校毕业 法国职级 a 类 b 类 c 类 d 类 学历 大学毕业高中毕业初中毕业中、小学程度 德国 职级 高级上级中级简易 学历大学毕业 高中毕业初中毕业 相当于初中 。卓越，比较政府与政治【m 】，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版 杨百揆等，西方文官系统【m 】，成都：四川人民出版社，1 9 8 5 年版 1 4 二、开放式的“严进宽出”：西方政府人力资源更新机制比较 在负责考试的机关上，各国一般都设有主持考试录用的机构，但由于各国 政治制度不同，公务员考试录用机构的设置、权限、地位和体制会有所不同。 根据主考机构与行政系统的关系，大体可分为两种类型。一种为部外制，即主 考机构设置在行政系统之外，独立行使职权，在执行考试职能时不受内阁和各 部的控制。如美国的原文官委员会、日