（行政管理专业论文）我国扶贫资金效益审计研究.pdf

西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 页 摘要 本文认为，随着我国不断加大对扶贫工作的投入，加强财政扶贫资金效益审计日益 紧迫。财政扶贫资金效益审计，就是对财政扶贫资金使用的效益、效率和效果进行评价。 通过扶贫资金效益审计，可以充分掌握扶贫活动的规律，发现问题，分析原因，正确评 价，提出建议，促进管理部门提高工作效率，改进工作作风；提高扶贫资金使用效益， 及时有效地帮助群众脱离贫困，从而最大限度地提高扶贫工作的社会效益和经济效益， 为实现人本价值，发展和谐社会作出贡献。 本文运用实证研究和定性分析以及实地调研等方法，以相关理论为指导，系统研究 了我国财政扶贫资金效益审计的新情况、新问题；在对制约我国扶贫资金效益审计因素 进行系统分析后发现，推动优化审计生态环境、深化审计体制改革，完善效益评价体系 有助于提高财政扶贫资金的运用效率，提高财政资金的扶贫效果；保障财政扶贫资金运 用的安全性、公平性和透明性，充分发挥效益审计对于扶贫资金运用的免疫作用。以此 为基础，本文提出，应从推动我国扶贫资金效益审计体制机制改革、重构我国扶贫资金 效益审计指标体系、创新扶贫资金效益审计方法等方面推动扶贫资金效益审计工作。 关键词贫困地区；扶贫资金；经济效益；效益审计 西南交通大学硕士研究生毕业论文第页 a b s tr a c t a st h ei n v e s t m e n ti np o v e r t ya l l e v i a t i o ni ss t e a d i l yi n c r e a s e d ，s t r e n g t h e n i n ga u d i t o fp e r f o r m a n c eo fp o v e r t ya l l e v i a t i o nf u n d si s b e c o m i n gm o r eu r g e n t t oa u d i tt h e p e r f o r m a n c eo fp o v e r t ya l l e v i a t i o nf u n d si st oe v a l u a t ee f f e c t i v e n e s sa n de f f i c i e n c yo f i t t h r o u g ha u d i t i n gt h ep e r f o r m a n c eo ft h ep o v e r t y - r e l i e ff u n d s ，w ec a nf u l l yg r a s pt h e r e g u l a t i o n so ft h ep o v e r t yr e d u c t i o na c t i v i t i e s ，i d e n t i f yp r o b l e m s ，a n a l y z et h er e a s o n s ， d oc o r r e c te v a l u a t i o n ，a n dm a k er e c o m m e n d a t i o n si no r d e rt o p r o m o t et h e m a n a g e m e n tw o r ke f f i c i e n c y , t oi m p r o v et h ew o r k i n ga t m o s p h e r e ；t op r o m o t et h e b e n e f i t so fp o v e r t y r e l i e ff u n d st ot i m e l yh e l pt h em a s s e so u to fp o v e r t y , w h e r e a st o e n h a n c es o c i a l e f f e c ta n de c o n o m i ce f f i c i e n c yt ot h ee x t r e m ea n dt om a k eg r e a t c o n t r i b u t i o n st or e a l i z eh u m a n i s t i cv a l u ea n dh a r m o n i o u ss o c i e t yd e v e l o p m e n t i nt h i sp a p e r , w i t hr e l a t e dt h e o r e t i c a ls u p p o r t ，t h ea u t h o ru s e de m p i r i c a lr e s e a r c h , q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n de m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ，s y s t e m a t i c a l l ys t u d i e dt h en e w s i t u a t i o n sa n dn e wp r o b l e m si np o v e r t y r e l i e ff u n d si no h rp e r f o r m a n c ea u d i t a f t e r a n a l y z i n gf a c t o r so ft h ec o n s t r a i n t so fc h i n a sp o v e r t y r e l i e fa u d i t ，t h ea u t h o rf o u n d t h a tp r o m o t i n go p t i m i z a t i o no ft h ea u d i te n v i r o n m e n t ，d e e p e n i n gt h er e f o r mo fa u d i t a n di m p r o v i n gt h ee v a l u a t i o ns y s t e mw o u l dh e l pi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h eu s eo f p o v e r t y r e l i e ff u n d s ，e n s u r et h es a f e t y , f a i r n e s sa n dt r a n s p a r e n c e o ft h eu s eo f p o v e r t y r e l i e ff u n d s ，a sw e l la sg i v ef u l lp l a yo ft h ei m m u n ef u n c t i o nt oa u d i ti nt h e e c o n o m i co p e r a t i o n o nt h i sb a s i s ，t h ea u t h o rp o i n t e dt h a ti ti sn e c e s s a r yt op r o m o t e t h ea u d i to ft h ep o v e r t y - r e l i e ff u n di nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t op r o m o t ec h i n e s er e f o r m o ft h ea u d i ts y s t e mo fe f f e c t i v e n e s so fp o v e r t y r e l i e f , t or e c o n s t r u c tt h ei n d e xs y s t e m o fc h i n e s ep o v e r t y r e l i e ff u n da u d i t ；t oi n n o v a t em e a s u r e so fp o v e r t y r e l i e fa u d i t ，e t c k e yw o r d ：d e p r e s s e da r e a f u n d so f h e l p i n gt h ep o o r e c o n o m i cb e n e f i tv a l u ef o rm o n e ya u d i t 西南交通大学四南父逋大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密彰使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学砬论文作者虢样起 日期：州 指导老师签名： 吼彳讯 日期：3 ， i f 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作 了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 、本文对关于国内外管理模式差异的具体分析及据此对国内做出的启示建 议是此文的最大创新点。 2 、由于西方国家和我国在经济上和政治环境上的差异，分析阐述了我国国 家实验室的发展前景及现存问题。 3 、本文研究符合我国国情，具备实践条件与实践意义。不仅提出了我国国 家实验室管理机制，也研究了我国政府现行的一些政策，论证了其可行性。 学位论文作者繇柳起 日期：叶瞎i l 西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究意义 扶贫资金是国家为了扶持老少边穷地区，改善人民的生产、生活条件，完善 基础建设，以达到基本解决贫困地区人民温饱问题的资金。目的是为了实现改革 成果共享，缩小东西部地区差距，加强民族团结，促进社会稳定，解决贫富悬殊 过大，实现共同富裕，为改革和发展创造更有利的条件。党的十六大提出，到2 0 2 0 年要建设一个惠及十几亿人口的小康社会，重点在农村，难点在贫困地区。国务 院颁布的中国农村扶贫开展纲要( 2 0 0 1 - 2 0 1 0 年) ，全面部署了本世纪前十年 我国农村扶贫开发工作。近几年来，我国特地加大了对农业的投入，扶持贫困落 后地区，改善生产生活条件和基础设施建设。但是，由于扶贫资金扶持的贫困人 口点多面广，资金分散，现行体制、机制还不够健全和完善，扶贫资金管理中有 法不依、有章不循、违纪违规、经济犯罪的问题还比较严重，并且一些地方政府 脱离地方实际，扶贫机构过多，扶贫行政成本巨大，政出多门，人浮于事，资金 挪用，使用效率低下，片面追求短期效应，盲目扶贫，大搞“形象工程”和“政 绩工程”，造成的重复建设、浪费资源和治标不治本的现象随处可见，严重影响 扶贫资金投入效益和经济行为效果。因此扶贫资金审计监督是扶贫开发工作的一 个重要环节，是促进国家扶贫开发政策更好地贯彻落实，不断加强和规范扶贫资 金管理，提高扶贫资金使用效益的一个重要手段。扶贫资金管理和使用的好坏， 关系着我党怎样“践行科学发展观”和扶贫政策是否得到真正贯彻落实，加强对 地方政府扶贫部门的监督、扶贫资金流向的监控、扶贫项目科学性的验证已成为 当务之急。加强对财政扶贫资金的审计监督显得尤为重要。对此，开展扶贫资金 效益审计不仅有利于扶贫资金的管理，使财政扶贫资金真正落实到扶贫项目上； 也有利于促进各级政府对扶贫工作的重视和支持，不断提高财政扶贫资金的使用 效果和扶贫成效。 基于以上分析，本文认为，虽然目前在我国已有扶贫资金审计，但在扶贫资 西南交通大学硕士研究生毕业论文第2 页 金效益审计实践方面还是个较为新的领域，包括审计署在内的各级政府审计机关 都没有现成的经验可以借鉴。扶贫资金效益审计仍是一个值得深入探讨的审计领 域，因此，开展对扶贫资金的效益审计，已经迫在眉睫，刻不容缓。所以，本课 题的研究具有很强的理论和现实意义。 1 2 国内外研究现状分析 自2 0 世纪4 0 年代以来，西方审计学界逐渐将目光转向了效益审计理论与实 务，研究效益审计的概念、性质、过程及方法等问题，对各国政府和各行业的效益 审计开展情况进行了比较研究。从2 0 世纪8 0 年代初开始，我国审计学者以“引 进 为主，并初步结合我国国情和效益审计实践，在效益审计的产生背景、理论依 据、目标、内容、方法及实施程序的研究上，取得了可喜的研究成果1 。从扶贫资 金研究来看，关于扶贫资金使用效果的研究数量不多，刚属于起步阶段。 1 。2 1 西方主要发达国家的效益审计研究状况 效益审计在西方国家产生较早，但真正兴起是在第二次世界大战后。2 0 世纪 4 0 年代以后，随着国家公共开支的大幅度增长，经济资源与需要矛盾的日益尖锐， 人们对提高公营部门支出的效益和明确支出的呼声越来越高，政府审计的范围发 生了很大变化，国家审计开始进入效益审计为中心、效益审计与财务审计并存的 现代化审计发展。在美国甚至达到了政府审计工作的9 0 以上( 美国政府2 0 0 2 年 统计数字) 2 。美国审计总署通过效益审计创造的可计量财务收益达3 5 4 亿美元， 相当于美国纳税人在审计总署投入1 美元就能产生7 到8 美元的效益。为了支撑 审计实践，国外关于政府效益审计的理论研究相对较为成熟，形成了一套较为完 善的效益审计理论体系。自从1 9 4 8 年3 月，内部审计发展史上杰出领导人之一 阿瑟肯特，在美国内部审计师杂志上发表了“经营审计” ( a u d s t i o f o p e r a t i n o ) s 一文，明确提出了“经营审计”的概念。在这之前，也有 些作者研讨过这一论题，但常常称之为“非会计事项”( n o n 一 1 引自作者：苗金旭关于绩效审计研究的文献综述山西财经大学学报2 0 0 7 年第2 期 2 引自作者：邢俊芳国外绩效审计的走向【j 】中国 审i ：j - 2 0 0 1 ，( 4 ) 西南交通大学硕士研究生毕业论文第3 页 a e o c u n t i n g m a t t e r s ) 而不是“业务事项”( o p e a r t i o n s s u b j e e t s ) 。从这之后与效 益审计的名称不断变化，例如，英国的“货币价值审计”、加拿大的“综合审计 、 澳大利亚的“效率审计”、瑞典的“效益审计”、香港的“衡工量值审计。直到 1 9 7 7 年，国际审计组织在利马宣言中建议以“绩效审计”( p e r f o r m a n c ea u d i t ) 统一所有名称，但有关的分歧仍然存在。据相关文献记载，现代有关效益审计的 论著有代表性的有美国管理咨询师威廉伦纳德( w i1i i a m p 玩n o a r d ) 于1 9 6 2 年 撰写的管理审计。随后也有些述及该方面的文章和专著，如1 9 6 6 年美国 n e i l c c h u r h c i l l 及r i e h a r d m e y b e r 发表的“一项管理审计的实践 ( a n e x p e r i m e n t m a n a g e m e n t a u d i t i n g ，t h e j o u 珂a l o f a c e o u n t a n e y ，f e b u r a r 又1 9 6 6 ) 及1 9 7 2 年美国管理协会出版的经营审计、1 9 8 8 年美国利奥赫伯特所著的管 理绩效审计学、( 译：张国祥、李虹、章其坤) ：1 9 9 0 年3 月出版的英国约翰格 林所著的绩效审计( 译：徐瑞康、文硕) ：美国r e 布朗，t 加勒，c 威廉 斯合著的政府绩效审计，该著作介绍了美国政府效益审计理论，并用很大篇 幅探讨了各种政府部门和公共项目的实际审计案例，教会读者怎么做。e l l e n ( 1 9 9 3 ) 认为效益审计应该作为法律监督的重要组成部分，并探讨了美国亚利桑 那州的情况；j o h n ( 1 9 9 3 ) 和f u n k h o u s e ( 2 0 0 0 ) 研究了美国城市效益审计开展情 况3 。2 0 世纪7 0 年代，欧美工业化国家各国最高审计机关己对政府效益审计的概 念、内容、目标、标准和方法、程序、审计报告等作了规定，并制定了审计指南， 但各有所不同。美国在1 9 7 2 年制定了政府效益审计准则，并历经1 9 8 1 年、1 9 8 8 年和1 9 9 4 年三次修改得以进一步完善。加拿大不仅制定了审计指南，还制定了 用户指南，并且已开发出一种理想的政府效益审计软件一交互数据提取分析软 件( i d a e ) 。澳大利亚有审计指南、业务指南、经济效益审计的特点等。印度 审计长公署已出版一系列审计标准、指导方针和手册。巴基斯坦审计长公署出版 了一套英文效益审计和审计导论。新加坡己有成文的效益审计方法和英文教材。 最高审计机关国际组织在1 2 届国际会议上发表了对开展政府效益审计有权威性 3 引自作者：孙平我国政府绩效审计问题研究东北林业大学 西南交通大学硕士研究生毕业论文第4 页 指导意义的关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明，其制定的效 益审计标准在1 9 9 2 年华盛顿召开的会议上获得公认。在国际界，效益审计最终 以法律的形式确立了其在国民经济运行中的地位。 通过对国外效益审计的文献综述研究，发现国外政府效益审计的理论体系和 实践体系较为完善，对专项资金使用的效益审计也得到了发展。各国根据自身的 特殊国情，效益审计的具体展开也各不相同，对不同的项目，遵循审计计划和审 计内容，审计的具体程序和方法各有所不同。因此，研究国外比较完善的政府效 益审计的理论体系和实践体系对我国开展效益审计的体系发展具有良好的借鉴 作用。 1 2 2 国内效益审计研究状况 当前，我国扶贫资金效益审计的理论研究还处在初级阶段，研究成果散见于 审计专业刊物上或各级审计学会的交流论文，但专著论述屈指可数。在效益审计 方面的理论研究主要集中于效益审计的实践推进和宏微观环境分析领域，但真正 将效益审计与公共行政管理理论、公共财政建设相结合的系统性、全面性研究很 少见。国内较早的有关效益审计的学术论文是徐日清和肖正乾撰写的“经济效益 审计初探”，收录于上海市会计学会1 9 8 2 年年会论文选：最早出版的译著是 由张国样等翻译的美国学者奥赫伯特等撰写的管理绩效审计学。9 0 年代， 我国学者对效益审计理论又进行了研究。在这期间，效益审计研究主要是从经济 效益审计的角度开展的，一些学者对效益审计进行了积极的探索并取得了一些成 果。我国的审计理论研究，开始侧重于引进和介绍我国效益审计的理论与实务。 此后，逐步转向对效益审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论进行了 研究，并把效益审计理论研究列为重点研究课题，取得了一些初步的成果，发表 和出版了一些有关效益审计的论文与著作4 。罗美富、李季泽、章柯于2 0 0 5 年编 译的英国效益审计( 中国时代经济出版社) ，主要介绍了英国效益手册的内容， 对我们建立适合本国的效益审计模式很有启迪。中国审计学会对2 0 0 4 年厦门效 4 引自作者：孙平我国政府绩效审计问题研究东北林业大学 西南交通大学硕士研究生毕业论文第5 页 益审计理论研讨会理论成果进行了归纳总结，综述了关于效益审计的目标、原则、 环境、评价指标、成果体现等7 个方面的观点。赖火云( 2 0 0 5 年) 主编的走进 深圳效益审计( 中国时代经济出版社) ，对深圳市审计局2 0 0 3 年以来效益审计 的发展历程、取得的经验成果进行了总结回顾，展示了影响深远的1 0 多个效益 审计项目方案和审计报告。邢俊芳( 2 0 0 5 ) 在效益审计中国模式探索( 上、 下) ( 中国财政经济出版社) 著述中，在分析我国审计体制、政治体制和经济发 展等因素基础上，提出了我国效益审计要循序渐进、突出财政资金主线、服务宏 观利益等观点。彭华彰等著的政府效益审计论( 中国时代经济出版社2 0 0 6 年 1 月出版) ，通过对过去几十年来中外效益审计的实践经验和理论研究成果进行系 统和深入的总结、提炼和升华，试图建立一套较为完善的政府效益审计理论和方 法体系。陈骏、刘明辉、徐正刚( 2 0 0 6 年) 将效益审计放到新公共管理的背景下 进行研究。在扶贫资金使用效果方面，杨凡杨越( 2 0 0 3 ) 的研究以新增长理论为 指导，选取了1 9 8 6 - 1 9 9 7 年5 9 2 个国定贫困县中的2 3 5 个县的横截面数据进行回 归分析，通过对回归结果分析发现，政府扶贫资金对促进贫困地区长期经济增长， 进而缓解贫困的作用。人均财政发展资金、人均信贷资金、人均以工代赈资金， 这三项资金的人均占有量对缓解贫困非常重要。朱乾宇( 2 0 0 3 ) 对政府扶贫资金 的绩效进行了研究发现，政府扶贫资金总投入增加可促进农业总产值的增长；可 促进农民人均纯收入的增长；可减少农村贫困人口数；可降低贫困人口在农村人 口中的比例。 综上所述，尽管目前我国出版了一些有关效益审计和扶贫绩效方面的研究专 著和论文，但从总体来看，我国扶贫资金效益审计有其独特的外部环境与内部条 件，效益审计理论和扶贫绩效研究方面还存在很多问题，主要有：效益审计理论 在我国的研究还比较零散，不能形成自己的系统，尤其是结合本国实际情况的深 入研究还不是很多。扶贫资金效益审计中的大部份论文片面性较强，将效益局 限于管理效益方面，更象是工作总结。认识到扶贫资金效益审计的重要性，但 没有论述如何开展扶贫资金的效益审计，对扶贫资金效益审计无统一指标定义。 西南交通大学硕士研究生毕业论文第6 页 未能引入比较科学的扶贫资金审计方法，无可操作、可量化的方式来评价扶贫 资金的使用的经济性、效益性和效果性。 1 3 研究框架 1 3 1 研究内容 本文将首先对国内外关于效益审计的文献综述进行分析回顾；其次从效益审 计和扶贫资金效益审计进行概念界定，并对扶贫资金效益审计相关理论进行研究 和阐述；再次通过对我国审计体制机制、审计生态环境、审计队伍建设的分析， 找出制约我国扶贫资金效益审计发展的原因；最后针对我国扶贫资金效益审计发 现的问题，以实际案例进行配套分析，提出新的具体解决措施。 1 3 2 研究思路和方法 借鉴和引入多学科的综合知识，研究从国外效益审计现状和产生理论基础入 手，对比分析我国政府扶贫资金审计情况，指出我国开展扶贫资金效益审计已成 为必然的趋势，当前迫切需要对我国开展扶贫资金效益审计进行研究。通过界定 我国扶贫资金效益审计的概念、审计指标、审计程序、审计报告等要素构建起我 国扶贫资金效益审计理论体系。最后，通过案例分析，指出实践中我国开展扶贫 资金效益审计急需解决的问题，并提出应采取的相应对策及方法。 本文建立在对我国扶贫资金效益审计现状分析的基础上，通过访问、调研、 以及网上文献检索等多种有效方法，以客观事实为依据，广泛借鉴国外专项资金 效益审计的理论成果和实践经验。本文在研究过程中，在规范研究方法方面，综 合运用归纳法、比较法、系统分析法等技术手段，在实证研究方法上，综合采用 了调查法、档案分析法和案例分析法。笔者在本文中主要利用公开文献和档案资 料，选取其中的数据和信息，对其进行比较、整理，得出结论。由于我国规范的 扶贫资金效益审计实践起步晚，有关案例数据缺乏积累，这给本研究带来许多困 难，因此本研究在坚持规范研究占据主导地位的前提下，注意规范研究与实证研 究的统一和有机结合。采用以规范分析和定性分析为主、辅之以实证分析的方法， 西南交通大学硕士研究生毕业论文第7 页 逐层展开，构建我国扶贫资金效益审计理论体系。 1 4 论文创新与不足 虽然我国审计机关己经开始有计划的逐步开展效益审计，但我国扶贫资金审 计目前仍停留在以财务合规性审计为中心的阶段。面对我国效益审计的初始阶 段，通过本文对扶贫资金效益审计理论和实践问题进行深入系统的研究，以期能 够对我国扶贫资金效益审计的发展起到一定的指导作用。本文的主要研究工作及 创新成果如下： 第一、通过与国际通用做法的比较借鉴，规范了我国扶贫资金效益审计的称 谓，并定义了效益审计的概念，构建了我国扶贫资金效益审计的基本理论框架。 对扶贫资金效益审计要素进行了系统的阐述，通过对扶贫资金效益审计目标、范 围、对象、职能、程序、技术方法的详细阐述，初步建立了我国扶贫资金效益审 计的基本理论框架。 第二、提出效益审计指标体系建立问题，在扶贫资金预算源头就运用效益预 算理念和效益审计指标相结合的方式，构建扶贫资金审计质量监控体系，形成“三 维立体 控制系统。促进我国扶贫资金规范使用，从而促进扶贫资金效益审计规 范化发展。 第三、提出生态审计概念。生态环境是人们赖以生存的条件，也是社会发展 的基础。生态审计是指审计工作的基本状态、职能、目标、任务、方位、以及审 计工作的“人、技、法”和社会环境、政治环境、经济环境、人文环境等因素形 成系统性的、具有密切关联的程度关系。从理论的角度来看，生态审计是一个理 念、是一个目标、是一个项目工程、是一个系统环境工程。同时，生态审计还将 是一个长期的、不断完善的工作运行过程。理念是导向，是认识的提升，生态审 计就是对审计工作从理论上进行新的倡导，是科学审计理念的重要组成内容，是 运用科学的世界观、方法论来研究现阶段审计运行态势提出的生态审计理念。 不可否认，扶贫资金效益审计的重要性已为大家所认识，但如何构建扶贫资 金效益审计的基本理论框架，法规体系，优化外部审计生态环境，怎样建立扶贫 西南交通大学硕士研究生毕业论文第8 页 资金使用效益的评价标准和怎样建立科学的审计技术与方法，仍有待于进行不懈 的长期努力，本文只起_ 个抛专引玉作用。 西南交通大学硕士研究生毕业论文第9 页 第2 章我国扶贫资金效益审计理论研究 2 1 我国扶贫资金效益审计概念界定 2 1 1 关于效益审计的概念及特点 审计体系分为财务审计和效益审计。由于资源禀赋差异的有限性和人类需求 的无限性决定了人类在做任何事情时都得考虑提高其效益，因此效益审计代表着 现代新型审计，效益审计概念一词的历史并不长，1 9 7 2 年美国会计总署首次提出 了“效益审计 。关于效益审计的概念，国际上比较认同的是“3 e 审计，是经 济审计、效率审计和效果审计的合称，即对一个组织利用资源的经济性、效率性 和效果性所进行的审计5 。经济性、效率性和效果性是效益审计的三卜基本特称， 要理解效益审计的含义必须对三特称的性质予以明确界定。亚审组织效益审计 指南对效益审计的解释，经济性是指“从事一项经济活动并使其完成质量的条 件下耗费资源的最小化”。经济性主要关注的是政府在经济活动中投入的各类资 源是否得到有效的使用，简单地说就是支出是否节约。效率性主要反映在使用人、 财、物和信息资源时，当一定量的投入取得产出最大化，或者取得一定量的产出 时实现投入最小化都可以称之为效率性，简单地说就是支出是否讲究效率。效果 性反映“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果与实际取得的成果之 间的关系”。效果性主要关注的是一个项目是否实现了目标，简单地说就是是否 达到目标。从上述三个特称的定义可以看出，经济性、效率性和效果性之间，既 有区别又相互联系。经济性审计主要是对资源投入的审查，要求在保证一定质量 的前提下投入最少；效率性审计主要是对资源使用情况的审查，考核投入与产出 之间的关系，要求以较少的投入取得一定数量的产出，或以一定数量的投入获得 更多的产出；效果性审计则是对产出情况的审查，要求获得的产出能够达到预期 的效果。可以说，经济是前提，效率是过程，效果是目的。 5 彭华彰：政府效益审计论中国时代经济出版社。2 0 0 6 西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 0 页 由我国基本国情和审计工作的实际决定，在我国效益审计的概念既与国际定 义有相似之处，但也有独特之方，效益审计概念的提出来源于西方，但在中国应 称为“绩效审计 还是“效益审计”，哪一个更能够涵盖p e r f o r m a n c ea u d i t i n g 的全部内涵? 西方的这个概念，为我们判断和分析“非传统审计”类型提供了一 个可靠的坐标。对此，中国审计界并没有定论。 关于p e r f o r m a n c e 的含义6 ( 彭华彰，2 0 0 6 ) ：在韦氏词典中解释为：1 a 执行；b 履行2 要求，承诺或请求的完成情况3 a 戏剧中某一性格的表现b 公开 展示或展览4 a 执行的能力，如效率b 某一机制执行的方式5 对刺激的反映方式 6 英雄模范人的语言行为。1 履行，实行，执行，完成，实现；2 行为，行动， 工作；3 演出，演奏，表演；牛津现代高级双解词典中解释为：1 执行；履 行2 成绩；表现3 戏剧的演出；展览；音乐演奏会。4 功绩，成绩；5 性能， 特性。总之，p e r f o r m a n c e 主要是指对某一任务、事项等的完成、执行和成绩等 结果的东西。 绩效和效益7 绩：在现代汉语词典中解释为：“功业；成果：成绩，功绩，劳绩，战 绩。：但值得注意的是，正式词库中并没有：绩效 一词。 效：在现代汉语词典中解释为：“效果；功用：功效，有效，无效。相 关词有：效果：由某种力量、做法或因素产生的结果( 多指好的) 。指演出 时人工制造的风雨声、枪炮声( 称音响效果) 和日出、下雪( 称光影效果) 等。 效率：机械、电器等工作时，有用功在总功中所占的百分比。单位时间内完 成的工作量：工作效率等。效益：效果和利益：例如，充分发挥水库的效益。 因此，“绩效! 与“效益 之间，并无本质区别，表述的是同一个概念，在 本文中，认为p e r f o r m a n c ea u d i t i n g 应翻译为效益审计。在新修定的审计法 中第一条增加了“提高财政p e r f o r m a n c e 资金使用效益的内容。这意味着，效 6 关于p e r f o r o r m a n c e 的含义这一段论述引用于彭华彰所著政府效益审计论一书 笫二页 7 关于绩效和效益的概念论述同上引用于彭华彰所著政府效益审计论一书第二页 西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 1 页 益审计作为一个概念被放到了相当重要的位置，也体现了新审计法在定位上 具有“更高层次的审计立法目标 ，也体现了审计职责的变化所在不仅与当 前国内政治经济形势密切相关，也符合国际“效益审计”的潮流。对于地方审计 机关来说，审计工作的目标和方向更加明确，审计工作服务大局的作用通过“效 益审计也将更加彰显。 综上所述，笔者认为我国效益审计的概念应定义为：由独立的审计机构或人 员，依据我国有关法律法规标准，运用审计程序和方法，对被审计单位或项目的 经济活动的合理性、经济性、有效性及环境性取证进行审查、分析、评价经济效 益的优劣，作出审计结论和决定，寻求改进途径，促进其管理、提高效益的一种 独立性的监督活动。效益审计对象包括政府部门、事业单位、占用国有资产的企 业单位以及有政府部门和公共资金直接或间接参与的各种公共活动。与传统财务 审计比较，其主要特点为：一是审计的目的不同。财产权和经营管理权分离后， 产生了受托经济责任，这种责任包括受托管理责任和受托财务责任。效益审计目 的主要是审查受托管理责任，确定被审计组织是否进行有效的管理( 经营) ，着 眼点于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来经济活动的改进，把重点放在 经济性、效率性、效果性、公平性、环境性方面。而传统的财务收支审计主要是 审查受托财务责任，重点审查财务收支的准确性、合规性、合法性。二是审计的 标准不同。当前，效益审计还没有一个公认的适用于各种情况的审计标准，因而 效益审计标准具有相对性和灵活性。制定效益审计标准的资料主要来源于有关法 律法规和规章制度、方针性文件、行业标准、i s o 标准和国际公约等。传统财务 审计的标准是会计准则和国家的法律法规，这些标准具有固定性、约束性、强制 性。三是审计的作用不同。效益审计关注的是未来经济活动的改进，是面向未来 的审计。在评价效益的同时，更侧重于提出提高效益的建议，使审计更具有建设 性。传统的财务审计则主要是对己成的事实财务收支的审计，更大程度上体现了 查错纠弊及证明作用。四是审计报告形式不同。由于效益审计涉及的对象比较复 杂，审计报告的形式很难用一种统一的形式固定下来。而传统的财务审计报告形 西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 2 页 式目前已由审计准则将其固定下来，可变性较小。 2 1 。2 扶贫资金效益审计的界定 扶贫资金是国家为了扶持老少边穷地区，改善人民的生产、生活条件，完 善基础建设，以达到提高贫困农民收入水平，基本解决贫困地区人民的温饱 问题，促进经济和社会全面发展的专项资金8 。在中央预算科目中扶贫资金种 类较多，总的来说扶贫资金包括财政无偿扶贫资金和信用扶贫资金两个部 分，其资金来源包括中央和地方各级财政分别安排的资金，其具体投向大致 可分为五大类9 ，一是生产支出中的科技推广的农田基本建设，包括坡改梯工 程及与之配套的农田水利建设、农业新产品新技术推广、农村产业化建设等； 二是以乡村公路建设、地方电网建设等公共产品为代表的农村基础设施支 出；三是以消“茅”( 茅草房) 工程和“一建三改”( 建沼气、改水、改厕、 改圈) 为主要内容的生态家园建设项目；四是人畜饮水脱困工程；五是社会 发展支出的教育文化卫生旅游等社会发展项目；六是以解决贫困人口就业而 扶助的企业生产项目等支出。 本文扶贫资金效益审计是审计工作的重要内容之一，其概念是指国家机关对 财政资金在扶贫管理过程中使用的真实性、合法性、合规性、经济性、建设性1 0 ， 以及项目实施后所产生的经济效益、社会效益和生态效益进行审查，评价效益优 劣和相关部门的效益责任，提出改进建议，促进改善管理，提高效益的一种审计。 通过对扶贫资金效益情况进行审计，查明扶贫项目的经济性、效率性和效果性的 实现程度，堵塞管理漏洞、防止损失浪费、完善规章制度，从而提高扶贫资金的 使用效益，有力保障各级政府扶贫政策在新农村建设中全面惠农目标的实现。( 见 案例1 ) 8 财政部、国务院扶贫开发小组、国家发改委，财农字( 2 0 0 0 ) 1 8 号财政扶贫管理办法( 试行) 2 0 0 0 年 5 月3 0 日 9 扶贫资金分类来自于国务院扶贫办 1 0 所谓建设性，是指审计不仅要揭露问题，而且要促进其整改。 西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 3 页 案例1 ：审计( 调查) 结果表明：通过扶贫项目实施，项目区农民生产生活 环境得到了改善，以土地治理、产业化经营为重点，以改善农业生产条件、提高 耕地综合生产能力为目标，实行“山、水、田、林、路、园”综合治理，“沟、 池、路、凼、塘、渠”综合配套，科学规划，精心设计，认真实施，较好地完成 了项目设计，并逐步章显出良好的生态、经济和社会效益。 l 、生态效益。通过实施项目，对项目区山水田林路的综合规划、综合开发、 综合治理，切实改善了项目区农业生产生活条件，增强了农业基础设施，增厚活 土层，改良土壤结构，增强土壤再生能力；普及推广农业新技术、新品种、新材 料、新工艺，改变农药、化肥的不科学、不合理施用习惯，有效降低和减少农药、 肥料对地壤及农产品污染，为农业生态环境建设创造了良好条件。同时，通过工 程措施建设，提高了土壤的抗旱能力，减少了水土流失，促进了水资源的合理利 用，为农业的可持续发展提供保障。2 、经济效益。调查的3 个土地治理项目， 实现新增和改善灌溉面积2 3 1 7 0 亩，新增和改善除涝面积1 4 1 0 0 亩，新增节水灌 溉面积8 8 0 0 亩，年节水量4 3 9 5 0 0 立方米，新增旱作农业面积5 1 0 0 亩，增加农 田林网防护面积2 5 0 0 亩，增加机耕面积3 0 0 0 亩，新增农机总动力7 0 0 千瓦，扩 大良种种植面积8 9 0 0 亩，控制水土流失面积2 8 0 9 平方公里，扩大优质农产品 种植面积2 4 4 4 0 亩，新增粮食2 6 9 6 万公斤，新增油料5 2 0 5 万公斤，新增种植 业产值9 4 3 1 万元，项目区农民收入增加总额4 5 5 0 4 万元；调查的3 个产业化 经营项目，实现新增总产值2 1 1 7 万元，新增税利1 7 3 6 8 万元，新增固定资产7 1 0 万元。取得了良好的经济效益。3 、社会效益。项目实施以改善农业生产条件与 普及农业科技并重，采取科技培训会，印发农业科技资料、技术指导服务等方式， 引导项目区农民学习、运用现代农业科技成果，加速科技成果转化，增强农民科 技意识，整体推进项目区农业生产发展。通过项目的实施，提高了农民粮、油、 肉的增产增收，极大的改善了农村基础设施建设和生产、生活条件，提高了农业 1 1 案例来自巴中市2 0 0 6 、2 0 0 7 年度扶贫专项资金审计情况的综合报告 西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 4 页 产业化经营和农村产业化结构调整，推动了农村农业机械化生产，提高了科学种 田、科学养殖业的科技含量，降低了农民生产劳动强度和生产成本，减少了农民 纠纷，从而加快了项目区“两个文明”建设进程和社会主义新农村建设。 2 1 3 扶贫资金效益审计的意义 向贫困宣战，为争取人类社会的繁荣、富强、文明而奋斗，已经成为2 1 世纪国际社会的主题。消灭贫穷实现共同富裕也是我国社会主义的本质要 求。我国自实施国家“八七扶贫攻坚计划以来，贫困人口大幅度减少， 充分体现了有中国特色社会主义制度的优越性。但由于我国国情的特殊性， 社会主义将长期处于初级阶段，因此在较长时期内存在贫困地区、贫困人口 和贫困现象是不可避免的，我国的扶贫攻坚工作将是一个长期的历史性任 务。近年来，国家加大了扶贫攻坚的力度，对贫困地区投入了大量资金和物 资。为了使国家投入的这些资金和物资充分发挥其效益，保障这些资金和物 资充分发挥其效益，保障这些资金和物资的安全和有效作用，必须对扶贫资 金来源、分配、使用、管理、效益和影响效益因素的环节实行审计监督。由 于扶贫资金有着一般性和特殊性的特点，其特殊性在于直接关系到弱势群体 生产和生活状况的改善，资金来源用途的多样性、资金管理链条长和分散性、 资金使用效果的差异性。扶贫资金的这些特殊性决定了扶贫资金管理和使用 中存在的问题不再仅仅是挤占、挪用、虚报、冒领等般性的事项，而是更 深层次的资金使用缺乏规划、项目决策缺乏论证，项目管理中资金投入分散、 使用效率低下，扶贫资金使用达不到预期目标等问题。在相当长时间内，扶 贫资金审计主要针对资金的管理使用情况，检查其是否真实、合法，对于体 制、机制和管理层面问题关注不够，主要是未充分研究一些重要问题形成的 深层原因，如体制制度、政策法规、社会环境、内部控制、监督体系等，未 能充分发挥审计推动制度建设的作用；而同时，随着扶贫资金的管理使用逐 步规范，如何促进提高扶贫资金使用效益、解决扶贫体制中的深层次矛盾， 对审计工作的宏观性、建设性也提出了新的要求。因此，积极开展效益审计 西南交通大学硕士研究生毕业论文第1 5 页 成为推动扶贫资金审计深入发展的必然选择，要对资金使用效益进行评价、 分析，要关注扶贫目标是否达到，取得了哪些成绩，还存在哪些问题，不仅 要重视如何解决当前的问题，还要考虑长远问题的解决，真正实现对扶贫制 度的前瞻性的思考，使扶贫资金效益审计真正发挥“免疫系统 中的免疫功 能。这样就更加有利于广大人民对扶贫资金使用的经济性、效率性、效果性 进行有效的监督，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体 制的完善和发展，更好的体现社会主义制度的优越性。 2 2 我国扶贫资金效益审计的基础理论分析 我国自2 0 世纪8 0 年代初开始的大规模反贫困工作，通过近3 0 年的扶 贫工作，已经取得了举世瞩目的成就，贫困人口大量减少，贫困发生率急剧 下降。扶贫资金的主要来源渠道是我国公共财政支出结构中的财政转移支 付，即中央财政扶贫资金、地方配套扶贫资金和针对贫困个人的社会保障( 包 括社会福利和社会救济) 支出。在扶贫方式上主要是“救助式扶贫”和“开 发式扶贫”，前者主要是分款入户，补贴到人，后者则主要是通过一定的项 目，利用当地资源自我发展。一般把“救助式扶贫 比喻为“输血 ，“开 发式扶贫”比喻为“造血 。理论界普遍认为“造血胜于输血”，国家扶贫 政策是把开发式扶贫作为我国消除贫困的根本方针。本文所指扶贫资金效益 审计主要是指财政支出的开发式扶贫资金审计。扶贫资金效益审计作为现代 政府审计的一种业务，与其它审计业务一样，其产生和发展受到社会政治环 境的影响。因为财政支出的开发式扶贫资金属于公共财政支出的范畴，因此， 公共财政的公共性、非盈利性、法制性的三个基本特征，以及资金使用上的 经济性、效率性和效果性就决定了扶贫资金效益审计必将涉及到效益审计理 论中的公共受托经济责任理论、新公共管理理论和“免疫系统 理论。 2 2 1 公共受托经济责任关系理论 扶贫资金效益审计产生和发展的理论基础与其它类型审计一样，也是受托经 西南交通大学硕士研究生毕业论文第16 页 济责任关系。这也是政府效益审计产生的直接动因。政府作为受托方对公共资源 进行管理和经营，在资源越来越少的情况下，对公共资源的所有者一公众负有 不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。关于受托经济责任的称为，国内外 理论界对该词的译法很多，如日本、香港将其译为“会计责任 ，我国受托经济 责任理论的倡导者杨时展教授将其译为“受托责任”。阎金愕教授则认为，这种 责任称“受托经济责任 更适宜。目前受托经济责任的译法已得到会计审计界的 普遍认同。目前，理论界对于受托经济责任内涵的认识在不断深入，并且给出了 较为完整的定义，以盖地和蔡春教授为代表指出，受托经济责任就是按照特定要 求或原则经管受托经济资源并报告其经管状况的义务1 2 。从受托经济责任与审计 的关系上看：受托经济责任关系是一种委托代理关系，是委托人与受托人之间的 一种权力义务关系，它是生产力发展到定阶段的必然产物。不论是在财产所有 权与财产使用权相分离的条件下，还是在多层次