（行政管理专业论文）地方政府公共政策执行力实现机制研究.pdf

i 摘 要 在知识化、信息化、全球化的现代社会中，地方政府公共政策执行力问题逐 渐引起了管理理论、政府政策执行和实践研究的关注。地方政府公共政策执行力 研究有助于破解我国当前地方政府公共政策执行难的困境。 完善的地方政府公共 政策执行力实现机制在保障公共政策有效执行上尤为明显和重要。 本文以地方政 府公共政策执行力研究为依托点，使选题具有明显的时代感和现实针对性，拓展 了地方政府公共政策执行力研究的视野和路径。全文共分四章： 第一章首先阐明了选题来源，然后在分析选题背景、选题意义以及综述国内 外研究现状的基础上，提出全文的研究方法与思路，并阐释了本文的创新点。 第二章首先分析了地方政府公共政策执行力与地方政府公共政策执行力实现机 制之间的关系。 然后探讨了地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素和作用 形式。第三章 重点讨论了目前存在的四大主要问题。第四章提出构建有效的地 方政府公共政策执行力实现机制的途径。 通过分析地方政府公共政策执行力实现 机制存在的问题，提出了构建有效的地方政府公共政策执行力的办法。 本文的主要研究成果和可能的创新点主要集中在四个方面： 在整合国内外相 关文献的基础上，初步提出了地方政府公共政策执行力实现机制，在某种程度上 弥补了这一特定领域的研究不足。 二是对地方政府公共政策执行力实现机制进行 了初步的研究，从而丰富了地方政府公共政策执行力实现机制研究。三是较为系 统的分析了地方政府公共政策执行力和地方政府公共政策执行力实现机制之间 的关系， 较为全面、 深入地阐释了地方政府公共政策执行力实现机制的构成要素。 四是从公共政策本身和公共政策执行的视角探索构建完善的地方政府公共政策 执行力实现机制的有效路径， 为强化地方政府政策执行和提高地方政府执政能力 提供理论参考。 关键词：公共政策执行力；地方政府；实现机制；途径 ii abstract in the knowledge-based, the informationization, in the globalized modern society, the local authority community policy carried out the strength question to cause the management theory, the government policy execution and the practice research attention gradually. the local authority community policy carries out the strength research to be helpful in explains our country current local authority community policy “carries out difficultly” the difficult position. the consummation local authority community policy carries out the strength mechanism to be especially obvious in the safeguard community policy effective execution and important. this article carries out the strength research take the local authority community policy as to depend on the spot, enables the selected topic to have the obvious modernity and the reality pointed, developed the local authority community policy to carry out the strength research field of vision and the way. the full text is divided four chapters: the first chapters first has expounded the selected topic origin, then, in the analysis selected topic background, the selected topic significance as well as summarizes the domestic and foreign research present situation in the foundation, proposed that the full text research technique and the mentality, and have explained this article innovation spot. the second chapter first analyzed the local authority community policy to carry out the strength and the local authority community policy carries out between the strength mechanism relations. then discussed the local authority community policy to carry out the strength mechanism internal essential factor and the function form. the third chapter discussed the present existence four big subject matters with emphasis. the fourth chapter the construction effective local authority community policy carries out the strength mechanism way. through analyzes the local authority community policy to carry out the strength mechanism existence question, proposed the construction effective local authority community policy carries out the strength means. this article main research results and possible innovation mainly to concentrate in four aspects: in the conformity domestic and foreign related literatures foundation, proposed initially the local authority community policy carries out the strength mechanism, thus enriched the local authority policy to carry out the strength iii mechanism research. second, carried out the strength mechanism to the local authority policy to conduct the preliminary research, to a certain extent has made up this specific domain research insufficiency. third, the more systematic analysis local authority community policy has carried out the strength and the local authority community policy carries out between the strength mechanism relations, was more comprehensive, explains the local authority community policy to carry out the strength mechanism integrant part thoroughly. fourth, and the community policy executions angle of view exploration construction perfect local authority community policy carries out the strength mechanism effective way from the community policy itself, to strengthen the local authority policy to carry out and sharpens the local authority being in power ability to provide the theory reference. key words: public policy implementation power; local government; realization mechanism; way 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 引 言 1.1 选题来源 选题来源于导师宁国良教授主持的国家社科基金项目 和谐社会构建中的地 方政府政策执行力研究（07bzz018） 1.2 选题背景及意义 1.2.1 选题背景 随着政策执行研究的不断深入，西方政策研究学者从不同的视角出发，形成 了许多政策执行理论，如行动理论、组织理论、管理理论、因果理论、交易理论 等。20 世纪 70 年代中期以后，政策研究学者纷纷根据自己的学术背景，主要研 究了影响政策执行的各种因素，并构建出若干政策执行的理论模型，以期更好地 帮助人们发现和解决各种政策问题。美国学者 tb史密斯（tbsmith） 首次提出的一个分析政策执行因素及其生态-执行的理论模型“史密斯模型” 。 m麦克拉夫林（mmclanghin）构建了“互动理论模型” ， m雷恩（mrein） 和 f拉宾诺维茨（ffrabinovitz）构建了一个以循环为特色的政策执行分 析框架“雷恩一拉宾诺维茨模型” 。e.巴德克（ebardach）为主要代表， 用 “博弈” 论来分析政策执行过程。 霍恩 （c .e van horn） 和 d.米特 （d s meter） 提出了政策执行的系统模型， d梅兹曼尼安（damazmanian）和 p萨 巴提尔（psabatier）提出了综合模型等。从以上西方学者的政策执行研究成果 来看，均比较全面地考察了政策执行的各种影响因素，为政策执行力的深入研究 打下了比较坚实的理论基础，然而不足的是，他们并未系统的、深入的考察和探 究政策执行力现象，没有进一步挖掘其内在的利益矛盾与制度原因，更没有提出 有效的政策执行力博弈模型和调适策略。 在我国，对于政策执行力的研究，已有许多学者从多个视角进行探讨，如对 我国现阶段政策执行阻滞及其防治的研究，认为我国国民经济和社会发展过程 中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止” ， “上有政策、下有对策” 等政策在执行过程中变形、受阻乃至停滞等政策执行阻滞现象；对公共政策执行 偏差及其矫正研究；对公共政策执行再决策、公共政策执行系统、公共政策执行 中的公民政治参与、利益集团对公共政策执行影响等问题进行了研究；对提高执 行力的保障条件、政府执行力、公共政策执行力、行政行为的执行力等的研究。 但人们往往是从政策执行资源、环境、手段等角度进行分析，而基于地方政府对 2 政策执行力的模型、构成要素、机制、文化等方面还未作出比较深层次的理论剖 析与实证研究。 1.2.2 选题意义 1、有利于分析中国地方政府公共政策执行力实现的影响因素。公共政策执 行力的研究在我国引起了热烈的讨论， 但是关于地方政府公共政策执行力实现机 制的研究较少。 2、有利于探索中国地方政府公共政策执行力实现机制困境的有效对策。分 析地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题有利于构建有效的地方政府公 共政策执行力实现机制。 1.3 国内外研究现状 1.3.1 国外学者的相关研究研究 公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出 发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。由于西方最早把公 共政策作为一门学科来加以系统研究，所以他们的学科体系较为全面和成熟。在 西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究， 形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径 等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策 系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这 些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、 交易成本理论、管理主义理论等。 20 世纪 70、80 年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政 策执行的热潮， 形成了声势浩大的 “执行运动” （implementation movement） 。 它的兴起以普雷斯曼和韦达夫斯基（tlpressman and awildavsky）对美 国联邦政府的创造就业机会的政策项目 “奥克兰”计划执行的跟踪研究而写 成的报告执行一书的出版作为标志，有着深刻的理论与现实背景。从理论上 看，20 世纪 60 年代末 70 时代初美国政策科学研究的事业拓宽，要求对政策系 统和政策过程中的各种因素和环节作全面深入地研究， 对政策执行研究长期遭到 忽视的状况必须加以纠正。 从实践看， 20 世纪 60 年代有约翰逊政府所发起的 “伟 大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策， 并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在 20 世纪 70 年代以后成为政策科学研究的焦点。 3 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们 所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策分析学科的视野， 大大地丰富了政策 科学的理论内容。西方政策研究学者从不同的视角出发，形成了许多政策执行理 论，如行动理论、组织理论、管理理论、因果理论、交易理论等。20 世纪 70 年 代中期以后，政策研究学者纷纷根据自己的学术背景，主要研究了影响政策执行 的各种因素，并构建出若干政策执行的理论模型，以期更好地帮助人们发现和解 决各种政策问题。美国学者 tb史密斯（tbsmith）首次提出的一个分析 政策执行因素及其生态一执行的理论模型“史密斯模型”。m麦克拉夫林 （mmclanghin）构建了“互适模型”， m雷恩（mrein）和 f拉宾诺维 茨（ffrabinovitz）构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架“雷 恩一拉宾诺维茨模型”。e巴德克（e bardach）为主要代表，用“博弈”论 来分析政策执行过程。霍恩（cevan horn）和 d.米特（dsmeter）提出 了政策执行的系统模型， d.梅兹曼尼安（damazmanian）和 p萨巴提尔 （psabatier）提出了综合模型等。以上西方学者均比较全面地考察了政策执 行的各种影响因素，为政策执行力的深入研究奠定了比较坚实的理论基础。 1.3.2 国内学者的相关研究 国内政策研究正式成为一门学科， 首先得益于大量引进了西方先进的政策理 论。20 世纪 80 年代中后期以来，西方的一些公共政策学方面的专著和教材被 译成中文，我国台湾的一些研究成果也被相继引进大陆内地政策研究领域，如美 国 rm克朗的 系统分析和政策科学( 1986 ）、ss林德布洛姆的 政 策制定过程 ( 1988 ) 、 s d 凯尔曼的 制定公共政策 ( 1990)、 s s 那 格尔主编的 政策研究百科全书( 1990 )、 je安德森的 公共决策 ( 1990 ）、er克鲁斯克主编的 公共政策辞典 ( 1992 ）、叶海卡 德 洛尔的 逆境中的政策制定( 1996 ) 等，另外，还有台湾林水波和张世贤的 公共政策 ( 1982 ）、伍启元的 公共政策 ( 1989 ）、林钟沂的政 策分析的理论与实践( 1994)等。随后，一批中国大陆学者撰写的专著和教材 纷纷问世，如王文捷和石磐生的 马克思主义政策学( 1985 ）、孙光的 政 策科学( 1988 ）、舒扬等的 政策学概论( 1989 ）、高长舒和张立荣的 社会主义政策学( 1989 ) , 90 年代以后较有影响的教科书有桑玉成和刘 百鸣的 公共政策学导论 ( 1992 ） 、 张金马主编的 政策科学导论 ( 1992 ） 、 陈庆云的 公共政策分析( 1996 ）以及陈振明的 政策科学( 1998 ）等。 政策执行是公共政策研究的重要领域,目前,我国政策执行研究呈现逐年递 增的趋势,且有很强的实践导向, 我国学者从多个视角对政策执行力进行研究， 4 如对我国现阶段政策执行阻滞及其防治的研究， 认为我国国民经济和社会发展过 程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有 对策”等政策在执行过程中变形、受阻乃至停滞等政策执行阻滞现象；对公共政 策执行偏差及其矫正研究；对公共政策执行再决策、公共政策执行系统、公共政 策执行中的公民政治参与、利益集团对公共政策执行影响等问题进行了研究；对 提高执行力的保障条件、政府执行力、公共政策执行力、行政行为的执行力等的 研究。这些成果主要有： 政策执行过程中存在的问题，主要是指对中央政策的执行，有的研究者认为 主要是： 对中央政策的认同、理解的问题和对中央政策运作规律缺乏准确把握；对中 央政策采取对策或有选择的执行；寻找借口拒不执行中央政策 。 还有的研究者具体分析了中央部门政策与地方政策的冲突与调适问题， 认为 首先要承认地方利益和中央部门机构利益之间的冲突的客观性，在承认中央利 益、部门利益和地方利益的基础和前提上，努力寻找和获得各个利益集团之间的 均衡点 。具体到地方政府政策执行力的系统研究较少，且关于地方政府公共政 策执行力实现机制的研究则更少。 1.4 研究思路及基本框架 1.4.1 研究思路 本文以公共政策执行力的基本理论、 公共政策执行力与公共政策执行机制的 关系、 地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题和地方政府公共政策执行力 实现机制的完善由浅入深进行分析。通过逐层分析，以提出完善地方政府公共政 策执行力实现机制的办法。 1.4.2 基本框架 第一章 引论 首先阐明了选题来源，然后在分析选题背景、选题意义以及综 述国内外研究现状的基础上，提出全文的研究方法与思路，并阐释了本文的创新 点。 第二章 地方政府公共政策执行力实现机制的一般理论分析。首先分析了地 方政府公共政策执行力与地方政府公共政策执行力实现机制之间的关系。 然后探 讨了地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素和作用形式。 朱广忠.地方政府执行中央政府存在问题的系统分析j.理论探讨,2002(2) 程杞国.部门政策与地方政策的冲突与调试j.地方政府管理,2000(1) 5 第三章 地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题。重点讨论了目前存 在的四大主要问题。 第四章 构建有效的地方政府公共政策执行力实现机制的途径。通过分析地 方政府公共政策执行力实现机制存在的问题， 提出了构建有效的地方政府公共政 策执行力的办法。 1.5 研究方法和创新点 1.5.1 研究方法 （1）理论与实践相结合的方法。本文在研究过程中力求做到以下四点：一 是根据实践的需要来确定研究的重点，二是根据实践发展来选择研究的热点。三 是运用先进理论来指导实践；四是运用实证案例来提出理论观点。 （2）跨学科研究方法。本课题主要尝试性地综合运用了政治学、行政组织 学、公共政策学、组织行为学等跨学科的专业知识进行研究，力求深刻挖掘政策 执行力的内在规律，找寻解决问题的有效路径。 1.5.2 可能的创新点 （1）在整合国内外相关文献的基础上，初步提出了地方政府公共政策执行 力实现机制，从而丰富了地方政府政策执行力实现机制研究。 （2）对地方政府政策执行力实现机制进行了初步的研究，在某种程度上弥 补了这一特定领域的研究不足。 （3）较为系统的分析了地方政府公共政策执行力和地方政府公共政策执行 力实现机制之间的关系，较为全面、深入地阐释了地方政府公共政策执行力实现 机制的构成要素。 （4）从公共政策本身和公共政策执行的视角探索构建完善的地方政府公共 政策执行力实现机制的有效路径， 为强化地方政府政策执行和提高地方政府执政 能力提供理论参考。 6 第 2 章 地方政府公共政策执行力实现机制的一般理论分析 2.1 地方政府公共政策执行力 2.1.1 公共政策执行的涵义 要系统理解行政领域“政策执行力”的涵义，就必须弄清楚政府“执行”这 一概念。 “执行”在政府职责体系中占有很重要的位置，决定了政策执行力的重 要性。公共政策执行是整个政府行政过程链条中不可缺少的环节，是将政策目标 转化为政策现实的唯一途径。 美国学者艾利森指出， 在实现政策目标的过程中， 方案确定的功能只占 10%， 而其余的 90%取决于政策的有效执行。由此可见，政府的各项方案要实现预定的 目标，达到满意的效果，都有赖于有效的政府执行。如果执行不力或不当，不仅 不能妥善解决政府各项政策执行、贯彻中存在的“受阻”问题，而且可能加剧问 题的恶化、引发新的危机，加大政府的治理成本；会使民众对政府颇有微词，政 府招致信用危机和合法性危机。我国学者陈振明认为，政府必须“及时、正确地 制定政策方案” ，而正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行 。丁 煌教授将“政策执行”界定为:所谓政策执行，就是指政策执行者通过建立组织 机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行 动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的 动态过程。通过这个对政策执行定义的界定，可以看出，政策执行过程涉及到众 多的参量，政策执行是一个系统的工程 。现代公共行政学的创始人威尔逊指出， “公共行政就是公法的明细而系统的执行活动” p94；国外行政学者古德诺在 1900 年在政治与行政中，就基于国家意志表达和实现的角度对政治与行政 做了区分。 第一次明确提出了政治与执行是所有的政府体制中存在的两种政府职 能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他把这两种功能分别称之为“政治” 与“行政” 。政府的重要功能就是执行国家的意志，包括国家法律、法规等相关 政策。古德诺的这些观点道出了政府的职能，就是必须执行国家的意志。1926 年伦纳德d怀特在公共行政学研究导论一书中指出执行对于公共行政的 重要性。怀特指出政府的“公共行政，就是公共事务的执行;行政活动的目的， 则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成” 。 p127 陈振明.公共政策分析m.北京:中国人民大学出版社,2003. 丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策m.北京:人民出版社,2002. 彭和平.国外公共行政理论精选m.北京:中共中央党校出版社,1997 7 2.1.2 公共政策执行力内涵 国内学者立足于公共行政研究视角，对政府执行力做了这样的概念界定:作 为行政管理学意义上的政府执行力，可理解为政府组织为达到既定目标，通过对 各种组织资源进行使用、调度和控制，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯 彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在的能力和力量 。国内学 者基于对县级政府执行力的研究，指出县级政府政府执行力是指:以实现社会公 共利益为根本宗旨，县人民政府以其所拥有的各种资源为基础，在实现一系列行 政目标、完成各种行政任务等的过程中所体现的实力、意志力和能力。其中实力 是组织行为能力的基础、意志力是组织行为能力的精神力量，具有明确和保证组 织行为能力方向和激发工作热情地作用 。国内还有学者认为， “政府执行力”可 以理解为在政府组织内所存在的，通过准确理解政府的目标方向及精心设计方 案、实施方案，并对政府的各种组织资源(包括人财物、信息、法律、制度等) 进行集中有效使用、调度和控制，进而有效地执行实施政府的公共政策、决策、 法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量 。 借鉴和参考上述学者的定义，本文将政府执行力界定为:在宪法、法律、政 策、行政法规框架内，政府组织正确理解政府目标的基础上，为落实政府目标所 展开的一系列计划、 组织、 协调、 监督活动及政府组织对各种资源的合理、 有效、 科学的整合、使用、调度、控制过程中所应具备的一种有效的积极主动的内在能 力和力量。 首先，执行力是一种力，主要指的是一种能力，即“能胜任某项任务所需 要的主观条件”(现代汉语大词典)。作为政府行政管理意义上的执行力，可解释 为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、 实施 方案，并对政府的各种组织资源，包括人财物、信息、法律、制度等进行集中有 效使用、调度和控制，从而有效地实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计 划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。 政府组织的这种内在的能力 和力量是确保政府有效履行其执行国家法律和政策， 推动国家社会发展以及进行 社会管理和公共服务职能的主观条件。 其次，政府执行力是一种整合力。它是政府组织在法制框架内，运用各种执 行策略、手段、技术去完成执行任务所具备的合力。但它不是各种力量简单的相 加， 而是政府组织内部各种资源通过法制化程序和一定的机制后良胜互动所产生 的有效、法制、科学的整合力。它强调的是政府组织的法制、高效、团结、组织、 协调、 调配、 互动能力及政府组织的团队精神。 政府组织只有具备了这种整合力， 莫勇波.政府执行力:当前公共行政研究的新课题j.中山大学学报(社会科学版),2005(1) 闰鹏.市场经济条件下我国县人民政府行政执行力研究j.华东师范大学学位论文,2006(4) 黄乔松.论政府执行力文化的构建j.北京林业管理干部学院学报,2006(1) 8 政府各项政策才能有效的执行和落实。 最后，政府执行力还是一种效力。政府执行力作为一种效力，要求政府严格 依法办事，依法定程序行使行政权力，只有如此，才能产生合法、有效力的政府 执行力。背离法制，政府执行力就上失了其合法性存在的基础，离开了合法性这 个基础，政府执行力易导致行政权威危机，政策落实受阻，不易产生合法、高效 的政府执行力，这种效力基本上是低效、甚至是无效的。政府执行力作为一种效 力存在，也是要通过行政效率来体现的。笔者认为，执行力强的政府其行政效率 也是很高的。同时，行政效率高的政府也一定是具有很强执行力的政府。行政效 力和行政效率两者的关系是辩证统一的关系。因此，政府在制定、执行政策、决 策，处理日常事务，管理国家和社会公共事务的过程中，必须正确认识和处理效 率和效力两者的辩证统一关系才可能有权威，也才会产生高效的政府执行力。 我国的公共政策可以分为中央政府的基本政策和地方政府的具体政策,地方 政府公共政策是指地方政府依据国家的宏观政策,针对本地区经济社会发展而制 定的一系列公共政策的总和。 地方政府公共政策执行是指地方政府行政机关及其 组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实从而实现公共政策决 策目标的一种行为，它是一个由执行机关、目标群体及其执行机制构成的一个系 统过程。 p112 2.1.3 公共政策执行与公共政策执行力的关系 从公共政策执行力与公共政策执行的关系看，两者既紧密联系，又有明显区 别。公共政策执行力是政府贯彻政策以实现既定目标的实践能力，它是把意图、 规划化为现实的具体执行效果的体现。 公共政策执行力始终渗透在具体政策执行 之中，决定着执行的实际运作效果。在公共政策执行的每一个环节，都直接体现 了执行组织和人员的执行力状况。同时，公共政策执行也离不开高效的公共政策 执行力，缺少了执行力的保障，政策执行只能沦为空谈，流于形式。 另一方面，公共政策执行力与公共政策执行又是两个不同的范畴。公共政策 执行力是一种能力与手段，而公共政策执行是一个活动过程，它是政府机关将既 定的公共政策适用于具体的个人、组织、事件和特定的背景，直接推动或者监督 保证公共政策得以落实的过程 p88。公共政策执行的核心是适用政策，它的目的 就是把政策落到实处。 而公共政策政策执行力则是推动这种适用得以实现和完成 的能力和手段，它注重的是力量的维度。 美那格尔.政策研究百科全书.m.林明等译.北京:科学技术文献出版社,1990. 赵凯农、李兆光.如何贯彻执行公共政策m.天津:天津人民出版社,2003. 9 2.2 公共政策执行力实现机制的内涵及运行目标 2.2.1 公共政策执行力实现机制的内涵 “机制（mechanism） ”一词源于希腊文，原本是一个机械学术语，最初指的 是机器运转过程中各个零件之间的相互联系、互为因果的联结关系及运转方式。 到了 18 世纪，这个词被用到了生理学界和医学界，通过类比机制使用了生物机 制、病理机制等概念，用以表示有机体内发生生理或病理变化时，有机体内的各 个器官之间的相互联系、相互作用及其效应。生物学和医学在研究一种生物的功 能（例如光合作用或肌肉收缩）时，常说分析它的机制，这就是说了解它的内在 功能方式，包括有关生物结构组成部分的相互联系，以及其间发生的各种变化过 程的物理、化学性质和相互联系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识 从现象的描述进到了本质的说明。后来，随着“机制”一词在许多学科中的经常 运用， 它也逐渐被引申为指一个运动着的客体内部各个组成部分之间在某种状态 下所发生的功能性变化及其过程和方式。 由于公共政策执行本身就是一个由多个相关环节组成， 并涉及众多复杂变量 的动态过程和系统工程。所以，公共政策执行机制即在公共政策执行过程中，构 成公共政策执行系统的各个组成部分之间、 部分与整体之间以及系统与环境之间 相互联系、互为因果的联结关系及运作方式。对公共政策执行进行机制研究，实 质上是对构成公共政策执行系统的各个组成部分之间、 部分与整体之间以及系统 与环境之间的关系和功能作用进行的深层次的系统研究。 阐明公共政策执行机制 也同样意味着对公共政策执行力的认识从现象的描述进入到了本质的说明。 与公 共政策执行机制同属制度范畴， 对公共政策执行起着重要影响作用的是公共政策 执行体制。它是指承担公共政策执行任务的机构、人员和规范公共政策执行活动 的各种制度以及由此而形成的公共政策执行模式的总称。 与公共政策执行机制不 同， 公共政策执行力实现机制关注的是公共政策执行主体的确定及执行权力的分 配，而且其构建和发展深受国家政治、经济、文化体制和经济发展水平的制约。 而公共政策执行机制关注的则是各个组成部分之间互为因果的联结关系及运作 方式，其构建和完善更多的是受公共政策执行客观规律的影响。公共政策有效执 行机制即指健全的、完善的公共政策执行机制，它能够推动公共政策顺利的贯彻 实施，将政策观念形态的内容完全转化为实际效果，保证公共政策目标最终圆满 实现。 公共政策执行不仅是一个动态过程，而且是一个包含着建立执行机构、运用 政策资源、解释政策内容、进行政治动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实 施协调监控等诸多环节的复杂过程，每一个环节都是一个具体的机制。比如政策 10 传播机制、 组织准备机制、 主体行为优化机制、 沟通协调机制、 监督控制机制等， 正如一部机器的整体功能必须由其各个部件的功能充分发挥所体现出来的那样， 公共政策有效执行机制的整体功能也正是在这一系列具体机制的充分运行中发 挥出来的。因此，公共政策有效执行机制包括两个方面的内涵：第一、健全的、 完善的公共政策执行机制要求每一个具体的机制都是健全的、完善的；第二、在 每一个完善的具体机制的有效运转基础之上，公共政策执行机制整体上是健全 的、完善的、运转灵活的，最终是有效的。这就要求对公共政策执行过程中的每 一个环节及其之间的关系进行全面、系统和重点的把握，要求对公共政策执行过 程中所涉及的每一个因素及其对整体效果的影响进行深入分析和研究。因此，只 有全面、系统的把握公共政策执行过程中的每一个环节、所涉及的每一个因素及 它们之间的复杂关系，才能真正建立起一个公共政策有效执行机制。 地方政府公共政策执行力实现机制即地方政府公共政策执行力各构成要素 之间相互联系和作用的关系及功能。笔者认为，信息沟通机制、公民参与机制、 激励创新机制、责任追究机制、执行主体约束机制、执行监督机制等机制构成了 地方政府公共政策执行力实现机制。它们之间的相互关系、相互作用和各自的功 能有机构成了地方政府公共政策执行力实现机制。 2.2.2 公共政策执行力实现机制的运行目标 公共政策执行力实现机制一方面要保障公共政策的贯彻实施， 保证公共政策 目标的顺利实现，因此对效率的追求必然是其运行目标之一；另一方面公共政策 的本质是要对全社会的利益作有权威的分配， 公共政策有效执行机制不但要保证 这种分配是有效的，而且是公平的。因此谋求社会公平亦是公共政策执行力实现 机制的运行目标。 既然效率和公平都是公共政策执行力实现机制重要的运行目标, 为了有效地调解两者之间的内在紧张问题,就必须寻找更高层次的价值规范,把 效率与公平很好地统一起来，这个更高层次的价值规范就是捍卫和实现社会公 正。 社会公正是社会成员对社会分配所认同的世俗评判标准,它是通过民主讨论 和相互妥协的对话机制达成的。社会公正接受一个统一原则的指导,这个原则就 是体现社会中最大多数人的根本利益。 作为公共政策执行力实现机制运行的基本 价值目标,社会公正原则的完整内涵应当包括以下几个层次:公民基本权利的平 均主义分配；经济活动收益的效率主义分配；社会底线需求的平均主义分配；促 进社会和谐的综合回应分配。其中，第一层次优先于第二层次,第二层次优先于 第三层次,第三层次优先于第四层次。 第四层次是对前三个层次的有效补充,它管 辖前三个层次没有涉及却有可能引发社会不满和动荡的具体领域。 公民基本权利 11 的平均分配是自由民主社会的基石,它保证了个人发展和追求幸福的起点平等。 在保障基本权利的等量分配的前提条件下,效率主义应当成为社会分配的主要原 则。效率主义以社会财富总量的最大化为目标,它是促进经济发展和财富积累的 重要途径。由于效率原则可能导致个人发展出现截然不同的境地,为了促使每个 人都能从社会发展中获利,个人生存和发展的底线需求应当得到保障。 最后,公共 政策有效执行力实现机制应通过综合考量和相机决策,及时回应特殊社会群体的 特殊利益需求,及时化解社会不满和社会矛盾,致力于促进整个社会的和谐发展。 2.3 地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素 2.3.1 以构建信息沟通机制为渠道 控制论的创始人维纳认为:“信息是人们在适应客观世界并使这种适应反作 用于客观世界的过程中,同客观世界进行交流的内容和名称”从控制论的角度来 分析公共政策执行,公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息 是公共政策执行的重要资源,是防止执行偏差的重要条件,政策信息的不对称或 沟通渠道受阻,都将严重影响公共政策执行。因此建构公共政策执行的信息沟通 机制,以畅通信息传播和反馈渠道,尽量避免或减少政策信息的不对称性,是防止 公共政策执行偏差和提高公共政策执行效率的重要途径。信息是决策的基础,能 否拥有充分的信息是决策成败的关键问题,也是公共政策能否体现公共利益,解 决公共问题的重要因素之一。 2.3.2 以优化公民参与机制为核心 公民参与政策过程是当代世界范围内政府改革的一个重要内容。 其主要形式 有：告知、咨询和积极参与。这是一个从低到高、层层递进发展的过程。有序的 公民参与需要在法律政策执行的框架下进行。 公民参与是公民依法介入 国家社会政治生活,享有真正管理国家和企事业的权利；是体现民意、反映民情、 提高公共政策执行民主化水平的根本要求；是实现公民自我管理、自我教育和自 我服务功能的基本途径；是体现民主自治原则、增强主体意识和加强民主政治建 设的重要内容。优化公民参与机制一方面要求公共政策执行体现公民有序的政 治参与，另一方面要保证公共政策执行中公民参与的制度化、规范化和程序化。 公民参与机制在公共政策执行中主要表现为公民与参与政策执行计划、 监督和评 估等方面。 12 2.3.3 以创新激励机制为动力 作为一个相对独立的社会行为组织,公共政策执行主体政府部门也是市场经 济条件下的多元利益主体之一,也要寻自身的最大利益。政府中的个人也是经济 人,都天生地追求身利益的最大化,但政府机制并不能以盈利为目的,对政府及员 的物质激励非常有限,他们常被置于公仆的地位而不能明显追求自身经济利益, 这就使他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利 益。正是由于对公共策执行者的利益需求的忽视或激励的欠缺,很大程度上导致 公共权力异化以及客观性腐败的行为和心理倾向的产生。 因此必须尽可能在有限 资源供给的范围内创新有效的激励机制。 要想有效地调动公共政策执行主体的积 极性，必须要有健全的创新激励机制。创新激励是公共政策执行成功与否定的关 键因素。 政府如何在有限的资源当中采取合适的激励手段构建一个好的激励机制 来调动政策执行者的积极性，是十分重要的。 2.3.4 以强化责任追究机制为关键 公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则,政策执行主体依照 法定权力执行政策,是权、 责、 利的统一体,使政策执行者应承担相应的政治责任、 道德责任和人格责任。为了避免和防止决策的随意性、盲目性、独断性,必须建 立决策失误责任追究制度,对那些不按照决策权限、违反法令程序、损害国家、 社会、 集体利益和公民合法权益的决策行为进行处理。 要按照 “谁决策、 谁负责” 的原则,明确界定各个决策环节决策主体的相应责任要求。应完善责任追究的程 序,健全处罚体系,形成党纪、政纪、法律处罚的不同责任等级。同时,对于直接 责任、间接责任、连带责任等责任也要用具体的制度规范加以明确。公共政策执 行必须以强化责任追究机制为关键,促进政策执行者提高政策素质和政策水平, 控制政策执行方向,规范政策执行行为。 像重视建立决策者责任制一样,重视建立 强化公共政策执行者的责任追究机制,使政策管理出偏、贯彻不力,执行失误,甚 至违背政策、对抗政策的责任落实到具体的执行者身上,以保证政策执行的责任 明晰和实施严肃,从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识。 2.4 地方政府公共政策执行力实现机制作用形式 地方政府公共政策执行力实现机制是一种动态机制。其构成要素在相互作 用中形成了有效的运行机制。 13 2.4.1 通过对地方政府公共政策执行主体和客体间互动发挥基础作用 在公共政策执行中，公共政策执行者是负责组织落实公共政策目标、措施的 人。实际上任何公共政策的执行，最终都要通过人来完成，因此来探讨人的行为 对公共政策执行的影响具有重要的意义。任何一个人既是在制度环境中活动，又 要受制度环境的制约，制度对人的行为的选择起着决定性的作用。制度有正式制 度和非正式制度之分，正式制度是人们有意识创造的约束人们行为的规则，它对 人们的行为具有强制性。而非正式制度是人们在长期的生活过程中约定俗成的， 共同格守的行为准则，它通常不具有正式制度那样大的强制性，但在人们的实际 行为选择过程中，它可能比正式制度更能起决定性的作用。任何政策问题都具有 一定的政策目标，这种目标总要表现为对一部分群体的利益进行分配或调整，表 现为对一部分群体行为的指导、制约或改变。政策问题所涉及到的目标群体范围 的大小即目标群体行为所需调适量的大小也影响了政策执行的效果。 政策实际上 是为解决政策问题而制定的行为准则， 政策实施意味着要直接调适目标团体的行 为，以适应新的行为准则。因此，目标群体对政策执行的效果具有举足轻重的作 用，作为目标群体的行为同样也受到制度(正式制度和非正式制度)的约束，例如 有些政策执行往往考虑不到目标群体的非正式规则(传统观念、 风俗习惯等)的影 响和制约而最终导致失败。作为政策执行的施动者和作为政策执行的目标群体， 二者的行为都受到制度的约束， 制度在二者之间扮演了一个桥梁作用， 也就是说， 执