（行政管理专业论文）中国行政问责方式研究——以行政组织的性质为中心.pdf

关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：歹 专文 矽7 年月二日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在 年解密后适用 本授权书。 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下： 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名：二 乞& 渺7 年绷应日 着重要作用。 2 0 0 3 年的“非典 事件及之后一系列问责事件的发生，使得行政问责由起 初的个案追究，发展成为一种常设的制度安排。地方政府对行政问责制度的引 入，大大提高了政府的公信力和执行力，加强了民众对行政权力的监督和制约， 有效推动了中国责任政府的建设。但是，由于我国重视行政问责制度的时间较 晚，实践经验不足，加上历史因素的影响，行政问责制度在中国还面临不少难 题。例如，问责主体单一、问责客体界定不清、问责程序缺乏可操作性、问责 缺乏法律依据等问题比较严重。国内学者针对这些情况进行了深入的研究，并 为中国行政问责制的发展提供了有益的参考。但是，稍有不足的地方是，这些 研究普遍忽略了行政组织性质和服务对象的不同，试图寻求一种普适性的行政 问责方式来建立所谓的责任政府，这种做法显然是行不通的。因为行政组织承 担责任的方式与组织本身性质和服务对象有密切联系，不同的行政组织要求我 们在问责主体、问责内容、问责程序、问责标准等方面进行严格的区分，只有 这样才能保证行政问责制度的公正有效。 本文将以行政组织的性质为视角，在考察先行中国地方政府行政问责制度 变化的基础之上，探究不同性质的行政组织部门的不同问责方式。即以地方政 府各组织部门的性质、职能以及服务对象的不同为依据，追究做出不当行为的 行政组织的责任。进而改变当今行政问责方式过于单一，问责过程缺乏针对性 的弊端，最终实现行政问责制度健全完善。 关键词：行政问责问责方式部门性质服务对象 a b s t r a c t a b s t r a c t m o d e md e m o c r a t i cg o v e r n m e n t m u s tb et h er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t b e a c c o u n t a b l et ot h ep u b l i ca n dt h ed i s t r i b u t i o no ft h ep u b l i ci n t e r e s t ，a n dc r e a t ea n d p r o t e c ta g a i n s ta c t so fu n l a w f u li n f r i n g e m e n to fc i v i lr i g h t s ，t h i si st h ei n e v i t a b i l i t y o ft h er e q u i r e m e n t so fd e m o c r a t i cp o l i t i c s a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi s b u i l to nt o po ft h es o c i a lc o n t r a c tt h e o r yo fg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o na n di t sa c t i v i t i e s i nt h ec i v i ls e r v i c eq u e s t i o n ，t h ee v a l u a t i o ns y s t e mi sd e s i g n e dt oe n s u r et h a tt h e g o v e r n m e n ts h o u l db er e s p o n s i b l ef o r t h ee f f e c t i v ef u l f i l l m e n to ft h en e c e s s a r y s y s t e m a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi s t ob u i l dt h eg o v e r n m e n tt oe n h a n c e t h ee x e c u t i o no fi m p o r t a n ts y s t e m sa n dm e a s u r e s c h i e fo ft h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no f t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi st of u r t h e ri m p r o v ec h i n a ss o c i a l i s tp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n a n dt h e b u i l d i n go ft h en e c e s s a r y c o n d i t i o n sf o rd e m o c r a t i c p o l i t i c s i nt h e c o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t yp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i n2 0 0 3t h e ”a t y p i c a lp n e u m o n i a a f t e rt h ei n c i d e n ta n dt h ea c c o u n t a b i l i t yo ft h e i n c i d e n t ， m a k i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo f t h ei n d i v i d u a lf r o mt h ei n i t i a l r e s p o n s i b i l i t yt od e v e l o pi n t oap e r m a n e n ta r r a n g e m e n t t h eb i r t ho fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y ，g r e a t l y e n h a n c e dt h e c r e d i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n ta n d i m p l e m e n t a t i o no f t h ei n d u s t r y ，s t r e n g t h e nt h ep e o p l e ss u p e r v i s i o no f t h ee x e c u t i v e p o w e ra n dc o n s t r a i n t sa n de f f e c t i v e l yp r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sb u i l d i n g o fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t h o w e v e r ，d u et oc h i n a si n t r o d u c t i o no ft h ec o n c e p to f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo f t h et i m el a t e ，l a c ko f p r a c t i c a le x p e r i e n c e ，c o u p l e d w i mh i s t o r i c a lf a c t o r s ，t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi nc h i n as t i l lf a c e s m a n yc h a l l e n g e s 。f o re x a m p l e ，as i n g l em a i na d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ，t h e o b j e c ti s n o tc l e a r l yd e f i n e d ， a c c o u n t a b i l i t y ，l a c ko fo p e r a t i o n a lp r o c e d u r e s ， a c c o u n t a b i l i t yi s s u e ss u c ha sl a c ko fl e g a lb a s i sf o rs e r i o u sc o m p a r i s o n i nv i e wo ft h e d o m e s t i cs c h o l a r st oc o n d u c ta ni n d e p t hr e s e a r c h ，a n da d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y i nc h i n a sd e v e l o p m e n tp r o v i d e sau s e f u lr e f e r e n c e h o w e v e r ， s l i g h t l yl e s st h a ni s t h a tt h e s es t u d i e sg e n e r a l l yi g n o r et h en a t u r eo ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o na n d 一 垒! ! 望型 一 - i _ _ _ _ _ _ - i _ _ _ _ _ - _ _ - _ _ - - _ _ - - - _ 一 s e r v i c e so fd i f f e r e n to b j e c t s ，t r y i n gt of i n ds o m eu n i v e r s a lf o r mo fa c c o u n t a b i l i t yo f t h ee x e 训v et oc r e a t et h es o c a l l e dr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ， w h i c hi sd e a r l yi sa l 证ed o e si l o tm a l 【es e n s e b e c a u s et h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nr e s p o n s i b l e f o rt h e w a yt h en a t u r eo ft h eo r g a n i z a t i o ni t s e l fa n dt h es e r v i c ei s c l o s e l yl i n k e dt o t h e d i f f e r e n tr e q u i r e m e n t so ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o no ft h em a i nb o a yo fo u r a c c o u n t a b i l i t y ，a c c o u n t a b i l i t y ，a c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e s ，t h e d i s t i n c t i o nb e t w e e n s t r i a ，t h eo n l yw a yt oe n s l u ec h i e fo ft h ef a i ra n d e f f e c t i v es y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t y t 1 1 i sa n i c l ew i l lb et h en a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o np e r s p e c t i v e ， i nt h e s t u d yo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t yb a s e do nt h ec h a n g e ，t o e x p l o r et h en a t m eo fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n i nd i f f e r e n td e p a r t m e n t so ft h e d i f f e r e n tm e t h o d so fa c c o u n t a b i l i t y t h a ti st h en a t u r eo f t h eo r g a n i z a t i o nd e p a r t m e n t s 锄d 觚c t i o n sa sw a l la st h ed i f f e r e n tt a r g e tg r o u p sb a s e do na c c o u n t a b i l i t ya n d a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o no fm i s c o n d u c ta r i s i n gf r o mt h er e s u l t s a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y t oc h a n g et h ew a yi nt o d a y st o os i n g l e ，t a r g e t e dt h e l a c ko f a c c o u n t a b i l i t yo ft h ed r a w b a c k so ft h ep r o c e s s ， a n du l t i m a t e l yi m p r o v et h es o u n d a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e r n k e yw o r d s ： a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yw a yo fa s s u m i n ga c c o u n t a b i l i t y s e c t o r a ln a t u r eo fa d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n s e r v i c eo b j e c t i 目录 目录 第一章绪论1 第一节研究问题及其意义1 一、研究问题。l 二、研究意义。2 第二节文献综述4 一、官僚组织的理论研究。4 二、行政问责制的理论逻辑6 第三节研究思路和创新点6 一、研究思路和方法6 二、创新点及难点。8 第二章理论视角和概念分析1 0 第一节行政问责制的价值理念1 0 一、责任政府1 0 二、权责对等1 0 三、公权悖论11 四、依法治国1 1 第二节行政问责制的概念及其构成要素1 2 一、行政问责制的概念1 2 二、行政问责制的构成要素1 2 第三节政府部门的分类1 6 一、结果和过程视角下的分类1 6 二、服务对象视角下的分类l9 第三章中国地方政府行政问责制的现状及其对策建议2 3 i v 目录 第一节中国地方政府行政问责制的现状与问题2 3 一、现状概述2 4 二、问题2 4 第二节对策建议2 8 一、问责主体多元2 8 二、问责客体清晰化2 9 三、增强问责程序的可操作性3 0 四、问责依据法制化3 1 五、采取多种问责方式31 六、完善问责事后救济3 5 第四章结语3 6 参考文献3 8 致 射41 个人简历4 2 v 第一章绪论 一、研究问题 第一章绪论 第一节研究问题及其意义 在研究责任政府的过程中，通常以“责任作为其研究的逻辑起点，并把 责任作以下两种意义上的理解。其一，“责任”即为份内应做的事情或者在特定 情境下的助长义务；其二，“责任 是指因为没有做好份内之事或没有履行义务 而应承担的不利后果或强制性的义务。众多学者对“责任”这一重要概念不同 角度的研究，从正面意义上而言，为行政组织正常履行责任和问责制提供了理 论依据；也为更好地监督、评估以及纠正行政组织行为提供了客观标准和价值 工具。但是不足的一点是，对同样建立在“责任”基础上的行政问责制的研究， 却缺乏对具有不同性质和服务对象组织的不同责任形式进行系统而详细的考 量。建立在“以结果为导向”的政策评估基础上的单一行政问责方式，无疑正 是前段时间“以g d p 论英雄 定位行政官员政绩的重要原因。 众所周知，由于行政组织具有先天性意义上的扩张特征，加之行政组织在 权力、资源等方面有着压倒性的优势，因此，如何更好的规制行政组织的责任 范围，以及如何客观合理的追究行政组织违反其角色义务带来不利后果的责任 等问题，对于学术界和现实社会而言是个极其重要的问题。当今理论界在探讨 责任政府的内涵，政府责任的种类，政府责任缺失原因以及构建责任政府途径 方面取得了显著的成果。但这些探讨多是泛泛而谈的，缺乏具有针对性的研究， 以原则性和方向性的建议为主。尤其是针对地方政府行政问责具体方式的研究， 普遍忽略了不同组织的性质和服务对象等众多因素，试图寻求一种普适性的行 政问责方式来建立所谓的责任政府，这种做法显然是行不通的。行政组织承担 责任的方式与组织本身的性质和服务对象是有密切联系的，尤其是不同组织的 不同性质从根本上要求我们要对不同的行政组织实施以不同的行政问责方式。 因此，除非我们能够就不同行政组织的性质和服务对象进行具体的分析和论证， o 王成栋：政府责任论，中国政法大学出版社，1 9 9 9 年版，第3 页。 l 第一章绪论 否则，任何试图寻求一种脱离对行政组织性质和服务对象分析的普适性的行政 问责方式都是意义不大的，甚至是徒劳的。 基于以上认识，笔者将以中国行政组织的性质为中心，根据地方政府行政 组织性质及其服务对象的不同而探索不同的行政问责形式。也就是说以各地方 政府组织部门的性质、职能以及服务对象的不同为依据，追究行政组织不当行 为及由此引发的不良结果等方面的责任。在此，笔者还有必要指出，考虑到中 央政府的高位性、中国党政关系的特殊性以及一些现实因素的制约，本文主要 的研究重点在于地方政府的行政问责。即从地方政府组成部门的性质和服务对 象的角度出发，探索不同的行政问责方式，而对于其他的相关内容，暂不做详 细的阐释。笔者希望这一研究能够充实行政问责制理论研究并有助于相关的实 践。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 完善的行政问责制度作为构建责任政府的核心途径和中心环节，其重要性 已经得到了学术界的普遍重视。从现有的理论研究成果来看，西方行政学界早 已经对行政问责制的相关概念、构成要素、阻碍行政问责制建立和完善的因素， 以及构建完善的行政问责制的路径作了较为广泛、深入的分析和探讨。中国学 者近年来也翻译了国外一些行政问责制方面的理论著作，为研究中国的具体情 况提供了重要的理论参考。另外，针对近年来国内构建责任政府呼声的高涨， 我国学者在有关政府责任这一学术领域也作了广泛的研究，并取得了相应的学 术成果。诸如，王成栋的政府责任论、张成福的责任政府论等。但是， 由于各国的国情、历史文化传统以及主流意识形态的不同，加之中国原先对行 政问责这一领域的重视不够，所以现有的学术成果难免有一些局限性。 就目前情况而言，国内外学者对行政问责制的研究多是宏观的分析和概括 性的描述，他们对行政问责制的研究剥离于行政组织本身的一些情况，忽视了 不同性质和服务对象的行政组织应承担不同的责任，并且对其违背责任以后的 问责主体、问责程序和问责方式也是有区别的。他们倾向于泛泛探讨当今中国 行政问责制度不完善的原因，然后通过对原因的分析，试图寻求一种普适性的 补救措施来完善行政问责制，这显然是缺乏针对性的。因此，本研究尝试通过 2 第一章绪论 借鉴国内外诸多研究成果，分析不同行政组织性质与行政问责方式间的因果关 系，以具体的地方政府部门为文章分析和考察的现实基点，对我国行政问责制 的构建和完善进行理论上的分析和探索，以期能对我国行政问责制的建设提供 些有益的视角。 ( 二) 现实意义 行政问责制是我国建设责任政府的重要途径，也是我国政治文明建设的重 要内容。建立一套完善的问责保障机制，对政府实施有效的问责是责任政府的 内在要求，也是责任政府的核心与实质。真正意义上的政府应该是责任政府。 责任政府的核心是能有效地履行其自身的责任，并在政府违背其自身责任时要 有相应的惩罚机制，即通常意义上的行政问责制。关于什么是行政问责制，在 我国目前的法律法规中还没有统一的解释，中央的文件也没有界定这概念固。 行政问责制度是民主制度的一个组成部分，是实现有限政府和责任政府的一个 重要途径。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府， 建立一套有效的权力运行和制约机制等方面均具有重要的意义。 但由于诸多方 面的原因，我国行政问责制的建设存在不少问题。首先，在我国许多行政组织 当中，行政问责制的构建还不够完善，致使一些行政组织及其成员在违背应有 的责任后得不到及时有效的惩治，从而变相鼓励了行政组织及其成员“推卸责 任 ，造成各种不良的影响。其次，一些行政组织和相关人员在违背自身责任时， 虽然可以受到相应的行政问责制度的追究，但由于我国行政问责制度的设计缺 乏对不同行政组织性质和服务对象的考虑，带有“普适性”的特征，所以这样 的行政问责制度难免缺乏必要的客观性和公正性。最后，前段时间中国一直盛 行的“以g d p 论英雄”的官员绩效评估风，正是片面强调“以结果为导向”的 行政问责方式所造成的不良现实后果。此种种现象的出现，反映了在我国现有 的行政问责制度中，存有很多不合理的地方。 本研究试图通过从理论上考察不同地方政府组织的不同性质，分析行政问 责制度在中国的现状与不足，探讨行政组织性质和问责制之间的关系，并结合 我国地方政府行政部门的设置情况，根据理论的指导提出完善我国行政问责体 制的具体对策。尝试探索出以行政组织性质为基准不同行政问责形式，使我国 卢智增：完善我国行政问责制的思考，黑河学刊，2 0 0 8 年1 月。 国王莉花，张善喜：浅析行政问责制的内涵及其价值理念，宜宾学院学报，2 0 0 6 年第4 期。 王宏伟：我国行政问责制自j 蠢善，经济师，2 0 0 6 年第3 期。 3 第一章绪论 地方政府的行政问责制度更加科学民主，以保证行政问责制在规制政府行为和 促进责任政府的构建过程中发挥更大的作用。 一、官僚组织的理论研究 第二节文献综述 行政组织是官僚组织的典型代表，拥有官僚组织的一般特征。为了在更广 泛意义上研究不同性质的行政组织与行政问责制之间的相互关系，我们有必要 从官僚组织的性质入手。国外学者对官僚组织进行了较多的研究，形成了一定 数量的著作和文章，其中许多涉及到官僚组织的性质和类别的划分问题。国内 学者也对官僚组织有一定的研究，但研究性的著作并不多见，以较为简短的论 文为主。由于资料来源的局限，所以在此仅介绍一些具有代表性的研究成果。 ( 一) 安东尼唐斯在官僚制内幕一书中对官僚组织进行了详细深入 的分析。他通过列举官僚组织职能的实质内容，运用官僚组织职能的结构形式 或者二者的结合来描述官僚组织的种类。安东尼唐斯根据以下结构形式对官 僚组织的职能进行了分类： 1 官僚组织的职能被界定的清晰度； 2 理解官僚组织的行为结果并评估其有效性的难易程度； 3 官僚组织的内部技术环境在一定时期的稳定性； 4 官僚组织的外部环境在一定时期的稳定性； 5 不同职能运作的相互依赖性； 6 职能的复杂性； 7 职能的范围，即职能所包含的不同活动的幅度； 8 官僚组织环境的权威设定，即其制度环境的本质。 当然，这种分类有其自身的局限性，由于一些官僚组织本身具有多种职能， 而那些职能对于结构划分具有不同的价值，这个事实必然影响整体分类。故我 们需要一个用于“测量 的权重，用于对不同职能的特定方面的不同评价进行 加权集中。 o 安东尼唐斯：官僚制内幕，中国人民大学出版社，2 0 0 6 年版，第4 7 页。 4 第一章绪论 ( - - ) 詹姆斯q 威尔逊在官僚机构一政府机构的作为及其原因一 书中，结合官僚组织的产出和成果两个因素对官僚组织进行了系统的划分。这 里的产出是指工作人员每天所做的工作，由部门或其工作人员所做的工作组成。 成果可以被视为部门工作的结果。他根据官僚组织的产出和成果是否可以被看 到为标准，对官僚组织进行了以下四类的划分： 1 生产型组织 在这种组织中，官僚组织的产出和结果都可以被看到，这样的官僚组织有 助于管理人员制定一整套服从体系，从而产生一个有效率的结果，建立以“过 程 和“结果”双重导向标准的行政问责机制，保证官僚组织的有序运行。 2 程序型组织 在这种组织中，管理人员只能看到组织人员的工作，但看不到他们工作的 成果( 或者说至少在短期内他们的工作成果不容易被看到) 。程序性的官僚组织 在先天上决定了不能单存“以结果为导向 的评估和问责方式，相反，应该更 加重视程序性的行政问责方式。 3 工艺型组织 在这种组织中，管理人员看不到下属的工作过程，但可以很容易看到他们 工作的结果。这类组织在现实生活中也很常见，由于一些官僚组织本身的专业 化和执行任务时候的相对隔离性，难免导致这类工艺型组织的出现。 4 解决型组织 最后，詹姆斯q 威尔逊把工作人员的工作过程和工作结果都看不到的组 织类型归为解决型组织。 ( 三) 除以上两种比较有代表性的分类以外，帕森斯根据组织所履行的社 会功能或要实现的目标进行划分，把组织分为经济生产组织，政治目标组织， 社会整合组织以及维持社会体制的组织观点也有一定的影响力。 总而言之，采用不同标准对组织进行分类，就会产生不同的组织类型，这 完全取决于研究者所要说明的问题和研究者自身的兴趣爱好。当然，由于种种 方面的限制，很难制定出完全能够满足这种要求的分类方法，因此，还没有一 个统一的组织分类的标准。 金东日：现代组织理论与管理，天津大学出版社，2 0 0 3 年版，第1 3 页。 5 第一章绪论 行政问责制的理论逻辑 行政问责制度从理论上讲来源于政府和公众之间的关系，即政府或者政府 官员所行使的公共权力来源于公众的授权。政府有着保护公众合法权益及为其 谋求利益的责任，当政府违背这项责任的时候，公众可以对其进行责任追究。 行政问责起源于政府公共行政所产生的责任，政府在行使政权的时候，往往会 带来“外部效应，这种“外部效应”就是政府的责任所在当“外部效应 为负值的时候，我们说这个政府行为违背了广大人民的利益，违背了公意，因 而就是不当的，甚至是违法的，人民有责任和权利进行审查和追究。 “代表性、回应性、责任性己成为当代公共行政的重要价值。 责任政府 是未来政府发展的必然趋势，行政问责是构建责任政府的内在要求，也是政府 自身发展的必要。西蒙的“有限理性 理论，说明政府同样不是万能的，政府 也会由于认知和信息等方面的限制，制定和实施一些错误的决策，并给广大公 众带来灾难性的后果。其次，政府掌握着公共权力的使用权，根据“公权悖论 我们知道，政府容易用这种“善”的权力去达到一种“恶 的目的，从而导致 公共权力的滥用，最终危害广大公众的利益。所以，行政问责在理论上是必要 的，行政问责的实施有助于广大公众监督政府，可以充分调动广大公众参与政 治生活的积极性，促进政府行为的合理性和合法性，保证政府行为的“外部效 应”向着正的方向发展。 一、研究思路和方法 第三节研究思路和创新点 ( 一) 研究思路与范围 2 0 0 3 年“非典 事件直接导致“问责风暴在中国的兴起，一时间行政问 责成为中国政治领域和学术领域的热门话题。行政问责在我国推行至今，已有 六年左右时间，中国在实践和理论双方面都取得了一定的成绩。但是由于种种 原因，我国的地方政府行政问责制还面临着诸多现实困境。行政问责主体单一、 张芳山：关于行政问责法制化的几点思考，云南行政学院学报，2 0 0 8 年第l 期。 国戴维奥斯本；彼得普拉斯特里克：摈弃官僚制：政府再造的五项战略，人民大学出版社，2 0 0 2 年。 6 第一章绪论 行政问责客体不明确、行政问责程序缺乏可操作性以及相关法律法规等方面的 不足，都导致了行政问责在发挥减少腐败、提高政府效率等方面的作用。尽管 国内外学者对行政问责存在的困境进行了比较详细的研究，但多数缺乏针对性， 忽略行政问责方式与行政组织类型之间的关系；忽略行政问责方式与行政组织 自身性质和服务对象之间的联系。 正如前面所说，组织类型的分类基于分类者自身喜好和研究目的不同，可 以选择不同的分类标准。本研究中，笔者主要从两个视角入手对政府的组成部 门进行了划分。首先，借鉴詹姆斯q - 威尔逊和安东尼唐斯的官僚组织分类 理论，我们从行政结果和行政过程的角度出发，把政府部门分为“结果导向型 政府组织和“过程导向型政府组织”。以此为依据，针对不同类别的行政组织 部门分别制定出不同的行政问责方式，以保证行政问责制更加具有针对性。其 次，我们从行政组织服务对象的角度入手，把政府部门分为“内部导向型政府 组织 和“外部导向型政府组织 。我们知道，由于政府部门的服务对象不同， 必然造就他们与不同服务对象间的不同关系，这客观上要求我们在行政问责主 体、问责范围、问责方式等等众多方面发生很大的变化。 中央政府处于行政权力的顶端位置，更多专注于政策制定和政策执行的监 督工作。与具体执行政策的地方政府相比，民众与中央政府之间的利益关系相 对比较的疏松，加之双方较远的距离关系，使得民众对中央政府的行为缺乏具 体的了解，增加了民众监督中央政府的难度，所有这些使得对中央政府不好问 责甚至不能问责。相反，由于民众与地方政府的直接利益关系，加之民众与地 方政府间联系的紧密型和直接性，使得对地方政府的问责相对比较容易和紧迫。 所以，本文主要集中于对地方政府问责方式的研究。另外，有必要指出，考虑 到中国党政关系的特殊性，本文暂不对党的问责做深入探讨，主要集中研究有 关行政问责的领域。即通过对行政组织性质和服务对象的分析，研究不同类型 行政组织的不同行政问责方式，以期从行政问责方式的角度为中国地方政府行 政问责制度发展提供新的思路。 本研究基于此，在继承和发展行政问责制现有研究成果的基础上，借鉴相 关组织分类的理论，以行政组织性质和服务对象为标准，对我国地方政府部门 进行了简单分类。并通过分析行政组织性质及服务对象和行政问责方式间的关 系，试图设计一种更具有针对性的行政问责体系。 7 第一章绪论 ( 二) 研究方法 本文采用质的研究和个案研究相结合的方法。其中质的研究主要探讨与行 政组织性质以及行政问责制相关的理论问题；而个案研究则集中表现在对不同 政府部门的实证性案例分析为主。 质的研究是以研究者本人作为研究工具，在自然情境下采用多种资料收集 方法对社会现象进行整体性探究，使用归纳法分析资料和形成理论，通过与研 究对象互动对其行为和意义获得解释性理解的一种活动。这里的质的研究更加 强调研究的过程性、情境性和具体性。质的研究中不包括纯粹的哲学思辨、个 人见解和逻辑推理，也不包括一般意义上的工作经验总结。 个案研究是指选定一个特殊的研究对象，以其发展变化的过程为研究内容， 收集有关这个研究对象的一切资料，进行全面、深入、细致的分析研究，探索 造成各种特殊情况的原因，从中揭示其发展变化的基本规律，并在此基础上提 出有针对性的改进措施，促进研究对象良好发展的一种研究方法。个案研究方 法大量充斥于西方科学社会界，但是由于个案研究毕竟是以某个或者几个个体 作为研究对象的，把其研究结果推向一般情况，难免会有些误差或者与现实不 相符合的地方。 为弥补两种研究方法各自存在的缺陷，本文尝试先通过质的研究方法对行 政组织性质加以必要的区分，分析探讨不同性质组织下的行政问责方式，在此 基础上寻找理论上的突破口，为整篇文章的写作提供理论支撑；接着，再尝试 用个案研究的方法研究当今中国地方政府部门的设计现状，具体分析部分组成 部门的性质和服务对象的不同，在此基础上提出更加合理公正的行政问责方式。 二、创新点及难点 本文的研究创新点在于从行政组织性质和服务对象的角度出发，对行政组 织进行分类，然后根据行政组织性质和服务对象的不同，探索与之相适应的行 政问责方式。 如何探索不同行政组织性质、服务对象与行政问责方式之间的关系，是本 文的研究难点所在。据笔者本人所知，在理论界目前还没有人做过这方面的尝 试，因此研究工作带有极大的难度。同时，如何把探索出的行政问责方式，更 陈向明：质的研究方法与社会科学研究，北京，科学教育f l 版社，2 0 0 0 年版，第1 2 页。 。陈向明：质的研究方法与社会科学研究，北京，科学教育出版社，2 0 0 0 年版，第2 4 页。 8 第一苹绪论 _ 一一 好的应用于中国行政问责实践当中，也是一个比较困难的问题。另外，可以参 考的与本文写作相关的组织分类标准较少，加之行政组织本身的复杂性和多样 性，这就很难明确区分一些行政组织到底属于哪一类别，难以严格区分各种类 别的界限，这在很大程度上加大了本文研究的难度。 9 第二章理论视角和概念分析 第二章理论视角和概念分析 第一节行政问责制的价值理念 任何一种观点只有从理论上探寻其价值根源，才更加具有说服力。作为构 建责任政府过程中一种必然的制度安排，行政问责制的价值理念来源很多，主 要包含以下几个方面。 一、责任政府 责任政府这一政治理念，本质上是由政府与民众之间的基本关系所决定的。 按照现代民主政治的一般理论，国家权力归属于人民，这个被称为人民主权的 原则，是当代民主政治的理论基石。正是由于人民是国家的真正主人，所以要 求政府的行为要遵守广大人民的意愿，符合人民群众的利益。但是，由于具体 的政府行为过程掺杂着复杂的利益关系和不同的价值观念，政府行为很有可能 背离正确的方向，损害民众的利益。这样形势下，行政问责作为一种必要的制 度安排，可以有效预防政府行为偏离正常轨道，维护广大民众的利益。卢智增 认为，行政问责制是我国建设责任政府的核心与实质，也是我国政治文明建设 的重要内容。建立一套完善的问责保障机制，对政府实施有效的问责是责任政 府的内在要求，也是责任政府的核心与实质。 二、权责对等 权责对等是现代政府治理模式所遵循的基本原则，现代意义上的政府要遵 循“有多大权力，负多大责任 的责任理念。目前，中国行政改革中大力倡导 行政问责制方面的建设，正是基于对“权责对等 原则的考虑，设计出来的一 种制度安排。“权责对等 原则作为行政问责制度的价值理念，为行政问责制度 提供了价值根源上的合法性；另外，行政问责作为一种意在防范“有权无责 的制度，很好保障了“权责对等原则的落实。民主问责实际上体现了权责对 卢智增：完善我国行政问责制的思考，黑河学刊，2 0 0 8 年1 月。 1 0 第二章理论视角和概念分析 等的原则，体现了授权与监权的统一。 三、公权悖论 公共权力“悖论 的内容主要包括两方面：一是指公共权力“公属”与“私 掌”的分离；二是指公共权力“善 的目的和“恶”的可能的矛盾。这种悖论 表现为，一方面，社会要保持良好的秩序，需要公民让渡权利形成公共权力； 另一方面公权的“私掌 又有可能使其失去控制，异化为危害社会的强制力量。 所以，现代政治理论和实践就是围绕如何解决这一“悖论”而展开的。中心思 想是对公共权力进行限制和约束，即对由于公共权力“私掌”可能带来的“恶” 的控制和约束，以实现公共权力“善 的目的。而一种基础性的控制和约束就 是对其规定相应的责任。基于这一悖论，我们有必要对公共权力的责任加以明 确的规定，并以相关的制度来追究对公权力滥用的行为，这种制度即行政问责 制。刘祖云根据权力悖论指出，任何行政主体都是责任的主体，任何的行政行 为都处于责任的状态。由此，我们可以看出，公权悖论说明了行政问责制度存 在的必要性和必然性。 四、依法治国 依法治国与法治的概念在内涵上是相同的，因为法治本身表达了一种治国 方略或社会调控方式。依法治国必须要切实贯彻依法行政。法治的本来含义是 指“法的统治”，即法居于国家与社会的统治地位，而不只是国家用法来治，在真 正的法治社会，国家机构本身也受法的统治，即受法的制约和监督。固只有在政 府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。 依法治国从根本上决定了行政问责必然作为一种预防和保障的手段来维护法律 的公正和威严性。依法行政是依法治国的核心要素，其基本内涵在于政府机关 及其工作人员必须依法行使行政权力，履行行政责任。行政权力具有先天的扩 张性和渗透性，如果没有法律的必要约束，必然走向无序和专横。随着依法行 政理念的强化，这一理念的最大逻辑结果，必然是政府对自己的行政行为负全 国汤秀娟：民主问责与有限、责任政府，佛山科学技术学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年第l 期。 张文显：法学基本范畴研究，中国政法大学出版社1 9 9 3 年版，第2 8 4 页。 刘祖云：用责任取代权力一公共行政的逻辑，南京农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 年第1 期。 国郭道晖：法的时代精神，湖南出版社1 9 9 7 年版，第4 9 9 页。 1 1 第二章理论视角和概念分析 部责任。“官员问责制实质上是依法行政原则的具体化，也是实现依法治国的重 要步骤。 第二节行政问责制的概念及其构成要素 行政问责制的概念 行政问责是一个相对复杂的概念，从不同的角度出发，会得出不同的结论。 众多学者从人民主权、责任政府、权责相等、公权悖论以及新公共管理所提出 的委托代理理论等价值观念出发，来解释行政问责的概念，并说明行政问 责制度存在的必要性不仅仅在于惩罚，更多的在于规范、控制政府的行为。通 过行政问责制度惩罚行政过程中的不当行为，并以此为导向规范政府行为，从 而保证政府成为谋求民众利益的真实主体。本文认为，行政问责是行政权利委 托人依据一定的权力、程序，针对行政权力代理人的行政行为以及行为的结果， 进行质询并要求其承担相关责任的一种制度安排。在行政问责的制度安排中， 行政权利委托人通过对违法违规的行政行为进行质询，找出实施该行为的主体， 进而追究该主体的责任。我们这里有必要说明行政权力委托人、行政行为、行 政权力代理人三者之间的关系，正是三者的相互依赖构成了一个有活力的政府。 拥有公共权力的委托人基于一定的制度安排，把手中的权利交由其代理人行使， 代理人得到委托人的授权后，以公共权力为后盾，实施一系列的行政行为。公 共权力代理人在实施行政行为的过程中，有维护其委托人合法