（会计学专业论文）我国高等教育财政拨款的绩效评价研究.pdf

摘要 题名：我国高等教育财政拨款的绩效评价研究 研究生：王丹 导师：吴应宇教授东南大学 教育部课题“中国大学竞争力提升、评估与政策研究”子课题之一 摘要 2 0 世纪7 0 年代以来，世界各国高等教育规模扩大。包括发达国家在内的各国财政收入的增长 有限，政府对高等教育财政支持能力受到挑战。同时，由于资源短缺所造成的公众对政府责任与效 率的更高要求也影响到高等教育领域，人们对高等教育资源利用效率的关注被提升到新的高度。 本文从政府角度出发，探讨对高等教育财政拨款的绩效评价研究顺应了这需要。本文首先介 绍了对高等教育财政拨款进行绩效评价研究的背景和意义、以及研究的创新点和文章结构，继而在 第二部分详细地对相关文献进行梳理，为下文做好理论基础，第三部分按照绩效、绩效评价、财政 支出续效评价和高等教育财政拨款绩效评价逐层深入地作对高等教育财政拨款所涉及到的核心概念 进行介绍和分析，在上述充分的理论准备之后具体运用平衡计分卡建立起高等教育财政拨款的绩效 指标体系。第五部分转入实证分析，运用熵权综合评价法。对我国3 2 所教育部直属高校财政拨款使 用效率进行评价和分析。经实证分析，本文所建立的绩效指标体系和采用的评价方法是切实可行的， 达到了预期的目的，但仍有不足，需要加以完善和发展。 关键词：高等教育财政拨款绩效评价熵权法 a b s t r a c t e n g l i s ht i t l e ：t h e r e s e a r c hi nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ef i n a n c i a l a l l o c a t i o n sf o rh i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a g r a d u a t e ：w a n gd a ns u p e r v i s o r ：p r o f w uy i n g y u s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t s i n c et h e19 7 0 s c o u n t r i e so v e rt h ew o r l dh a v ee x p a n d e dt h es c a l eo f h i g h e re d u c a t i o n b u tw i t ht h el i m i t a t i o no ft h en a t i o n a lf i s c a lr e v e n u eg r o w t h i n c l u d i n gt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h ec a p a c i t yo fg o v e m m e n tf i n a n c i a ls u p p o r t f o rh i g h e re d u c a t i o nh a db e e nc h a l l e n g e d m o r e o v e r , d u et os h o r t a g eo ff i n a n c i a l r e s o u r c e s ，t h ep u b l i ch a sm o r ec o n c e r nw i t ht h er e s p o n s i b i l i t ya n de f f i c i e n c yo f t h ep u b l i cf u n d i n g w h i c hh a si m p a c t e dt h ef i e l do fh i g h e re d u c a t i o n a n dt h e p u b l i ca t t e n t i o nt ot h ep e r f o r m a n c ea n da c c o u n t a b i l i t yi nh i g h e re d u c a t i o n r e s o u r c e sh a sb e e nm u c hm o r ea t t a c h e d f r o mt h ev i e wo ft h eg o v e m m e n t t h er e s e a r c hi np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o fg o v e r n m e n ta l l o c a t i o n sf o rh i g h e re d u c a t i o nc o n f o r m st ot h en e e d i nt h i s p a p e r t h ef i r s tc h a p t e ri n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c e ，r e s e a r c h i n n o v a t i o na n dt h ea r t i c l es t r u c t u r e ，a n dt h e nt h er e l e v a n tl i t e r a t u r e sa r ec o l l e c t e d a n da n a l y z e di nd e t a i li nt h ec h a p t e ri i w h i c hg i v e sf u l lt h e o r e t i c a lp r e p a r a t i o n t ot h er e s e a r c h i na c c o r d a n c ew i t ht h ep e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ， g o v e r n m e n te x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e ，a n dt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fh i g h e r e d u c a t i o n ，c h a p t e ri i ig i v e st h o r o u g hi n t r o d u c t i o na n da n a l y s i sa b o u tt h ec e n t r a l c o n c e p t sr e l a t e dt og o v e r n m e n ta l l o c a t i o nf o rh i g h e re d u c a t i o n w i t ht h ef u u t h e o r e t i c a lp r e p a r a t i o na b o v e ，c h a p t e ri ve s t a b l i s h e st h ep e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s y s t e mo fg o v e r n m e n ta l l o c a t i o nf o rh i g h e re d u c a t i o n ，e m p l o y i n gt h eb a l a n c e d s c o r e c a r ds p e c i f i c a l l y p a r tvs w i t c h e st ot h ee m p i r i c a la n a l y s i s b yu t i l i z i n gt h e e n t r o p yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n ，i te v a l u a t e sa n da n a l y z e st h eu t i l i z a t i o n e m c i e n c yo ft h eg o v e m m e n ta l l o c a t i o n sf r o mt h e3 2u n i v e r s i t i e sd i r e c t l yt r a d e r t h em i n i s t r yo fe d u c a t i o no fc h i n a w i t ht h ed e e pe m p i r i c a la n a l y s i s ，i tc a nb e s e e nt h a tt h ee v a l u a t i o nm e t h o du s e di sp r a c t i c a b l e ，w h i c ha c h i e v e st h ee x p e c t e d r e s u l t s t h i sp a p e r ，h o w e v e r , i ss t i l li n a d e q u a t ea n dn e e d st ob ei m p r o v e da n d d e v e l o p e d k e yw o r d s ：h i i g h e re d u c m i o n ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，g o v e r n m e n ta l l o c a t i o n ， e n t r o p yw e i g h t i n g m e t h o d l i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名： 王蛊日期：泣占：2 ：占 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：圣母导师签名：名盎鱼室 日期：塑盘：2 ：“ 绪论 0 1 研究背景及意义 绪论 2 0 世纪以来，随着经济和社会的发展，高等教育系统及其所培养的大量人才为社会做出了巨大 的贡献，其作用渗透到世界各国社会中的方方面面，对人类社会的政治、经济、科技、文化等方面 的发展进步起到了不可替代的作用，高等教育倍受关注。可以看到高等教育已经从社会的边缘逐步 走向社会的中心，并且随着经济和社会等全球化的发展，高等教育也有国际化的发展趋势，高等教 育领域的竞争必然是越来越激烈。 与世界上众多国家一样，我国政府亦大力发展高等教育事业。自1 9 7 8 年恢复高考招生以来，我 国的高等教育事业取得很大发展，特别是始于1 9 9 9 年的高校连续大规模扩大招生，使我国的高等教 育实现了历史性跨越，开始了高等教育大众化的历程。 教育部在全国教育使用第十个五年计划中明确提出要采取各种措施扩大高等教育规模、提 高高校教学质量和科研水平、充分发挥高校的文化带头作用。 “十五计划”提出采取各种措施积极扩大高等教育规模，使各类高等教育在学人数增加n 1 6 0 0 万人左右，其中在学研究生规模达g , 6 0 万人左右。根据教育部发布的2 0 0 4 年全国教育事业发展统计 公报，我国已提前实现了高等教育在学人数的十五目标，2 0 0 4 年全国各类高等教育总规模达n 2 0 0 0 多万人，高等教育毛入学率达到1 9 ，全国招收研究生3 2 ，6 3 万人，在学研究生8 1 9 9 万人。如果按照 国际通用的高等教育大众化阶段临界指标( 毛入学率达n 1 5 以上) 来衡量，我国已经实现了高等教 育大众化。另据联合国教科文组织发布的调查报告显示，2 0 0 3 年中国接受高等教育的人数首次超过 美国，成为世界第一 表1 是根据教育事业发展计划和相关资料总结的我国高等教育规模发展前景，我国高等教育将 持续不断地扩大规模，这是我国社会、经济发展的要求。 年度 高等教育规模( 7 y 人)其中研究生( 万人)高等教育毛入学率 ( ) 2 0 0 51 6 0 06 0 1 5 以上 2 0 l o2 5 0 01 0 02 3 2 0 2 03 3 0 02 0 0 3 5 后勤保障体系构想，同济大学出版社，2 0 0 5 年，第5 页 但是必须重视的是，在大众化的过程中伴随着教育经费不足、师资力量紧张、教育质量下降的 危机。这些问题曾出现在每一个促使高等教育从精英型转向大众型的国家，现在也同样是我国面临 的不可回避的难题。 面对急剧膨胀的高等教育规模，教育经费短缺成为最普遍和亟须解决的问题。从表2 看出，国 家对普通高校的财政性教育拨款基本是稳定增加的，基本保持在年递增2 0 9 6 左右，与1 9 9 9 年以来高 校的大规模扩招相比，财政拨款明显增长不足。1 9 9 9 年普通高校招生增加了4 7 3 2 ，相应的财政拨 款只增加了2 4 。 尽管我国的高等教育以公立教育为主，政府在教育投入方面也尽了相当大努力。但国家的教育 东南大学硕士学位论文 投资水平与巨大的教育规模却很不相称。例如，2 0 0 2 年国家财政性教育经费投入达到3 3 亿，占国 内生产总值的比例从1 9 9 5 年的2 3 上升至3 3 ，是1 9 8 9 年对此指标监测以来的历史最高水平，但 这一比例不仅远远低于高收入国家5 5 的平均水平和中等收入国家及世界平均5 2 9 6 的水平，也低于 低收入国家3 6 的平均水平。从总体情况来看，对大多数公办普通高校而言，由于种种原因，政府 的经费投入仍然满足不了发展、改革的需要。例如，全国普通高校1 9 9 9 至2 0 0 1 年连续三年扩招后 净增在校生3 8 0 多万人，按惯常的投入标准，应投入1 6 0 0 亿元以上，但三年来包括政府投入在内的 各渠道，总共仅投入8 0 0 亿元，尚有一半缺口。 表2 ：1 9 9 6 - - 2 0 0 2 年普通高校国家财政性教育拨款 年普通高校国家财政性教育拨款( 亿元)增长率 1 9 9 62 6 2 5 5 1 9 9 73 0 5 7 5 1 6 1 9 9 83 5 6 7 51 7 1 9 9 94 4 3 1 62 4 2 0 0 0 5 3 1 1 92 0 2 0 0 16 3 2 8 01 9 9 6 2 0 0 27 5 2 1 51 9 9 6 在政府投入高校资金严重短缺的同时，高校拿到财政拨款后，由于对人力资源、基础设施、仪 器设备、科研投入等方面办学资源的不当配置，使高等教育财政拨款的使用效率不高，资源浪费现 象尤其严重。 如何提高如此大规模投入的使用效率，优化配置教育资源、加强财政拨款的管理水平、提高其 使用效率及效益。提高高校的教学和科研质量已成为确保我国高等教育事业可持续健康发展的关键 环节。 从另一方面来讲，财政支出是国民收入分配和再分配的重要部分，有效提高财政资金的使用效 率和效益，是优化社会资源配置、提高社会福利水平的关键。随着我国财政预算体制改革的不断深 入和公共财政框架体系的建立，强化财政收支管理与监督、提高财政资金的使用效率和效益。已成 为政府财政管理工作中一项十分重要的任务。对高等教育财政拨款进行绩效评价正是顺应了这一需 要。 近年随着我国高等教育“2 1 1 工程”和”9 8 5 工程”等建设的不断深入，政府对部分大学的拨款 投入不断增加，政府对大学资金大量的投入必然带来政府对所拨资金使用效率的要求，以及如何在 政府的拨款政策中体现公平与效率的问题等，这些都急需要我们进行深入地研究。 因此在目前的教育环境下，对高等教育财政拨款进行绩效评价就具有十分重要的理论意义和实 践意义。而同时通过本研究可以进一步丰富我国高等教育拨款理论。对教育部门财政预算和政府对 高校的拨款以及提高教育资源的有效利用有现实的参考意义。 0 2 本文的创新点和文章结构 0 2 1 依托课题 本论文是依托于教育部课题“中国大学竞争力提升、评估与政策研究”完成的，该课题是由吴 应宇教授主持进行的。本课题在对国内外相关研究成果进行比较全面的总结、回顾的基础上，从新 2 绪论 的视角对我国高等教育财政投入产出质量和效率进行研究，进一步探索我国高等教育资金短缺的情 况下，如何提高财政资金的使用效率，对政府的高等教育支出进行评价，从国家层面上就如何优化 大学的资源配置，以提高大学的核心竞争力提出政策建议 0 2 2 论文的创新点 本文的研究重点是对政府高等教育财政拨款的绩效进行评价，在进行论文的前期准备中，笔者 就高等教育财政拨款的绩效评价进行相关文献的检索和整理，发现国内外直接关于对高等教育财政 支出进行绩效评价的文献少之又少，然后根据关键词高等教育、财政拨款( 财政支出) 、绩效评价组 合进行检索，大部分的研究成果集中在高等教育绩效评价、政府财政支出绩效评价和绩效评价理论 三个方面。其中： 国内对高等教育绩效评价的研究有很多也比较成熟，大致可以分为两个层面。第一个层面是从 微观和细致角度对高校内部的教师、学生、科研实力、后勤服务等等各个方面进行单独的绩效评价。 第二个层面是从整体上对高等教育的财务状况、办学效益、办学规模、办学水平等进行的评价。 在这样的研究背景下，本文的主要创新点在以下几个方面： 1 在前人研究的基础上，提出更为针对高等教育财政拨款绩效评价的概念。笔者认为，对高等 教育财政拨款的绩效评价不单纯是评价高校的办学条件、师资队伍、教学水平和教学管理。它是衡 量高校当年( 或某一年) 财政性教育经费的产出效益和使用效率，即通过建立评价指标体系对备高 校的实际数据进行测算。得出各个高校使用财政性资金产出效益和使用效率优劣的结论。其研究的 是财政对高校划拨经费的数量与高校使用经费达到的质量之间的关系。其评价标准是财政投入的产 出效益和使用效率最高。 2 采用基于熵权法的综合评价法对高等教育财政拨款进行绩效评价。在指标权垂的确定上，本 文采用的是熵权法，将这一原本为热力学的概念运用到高等教育财政拨款绩效评价领域。熵权法是 客观的权重确定方法，目前对于高等教育的评估多是采_ h j 专家赋权法，由于专家土观因素的存在， 会在很大程度上影响评价结果的客观性。而采用客观赋权法就能够很好地避免这种状况的发生，提 升评价结果的客观性。 3 在具体指标体系的设计上，本文运用平衡计分卡的思想构建。平衡计分卡自出现以来。一直 被用于营利组织的绩效评价。而理论和事实证明平衡计分卡同样适用于非营利组织，平衡计分卡的 四个维度同样可以结合高校自身的特点进行展开和应用。本文运_ | j 平衡计分卡对高校进行细致分析， 从四个维度分别建立指标。 0 2 3 论文的结构安排 本文内容可分为6 部分。第一部分是介绍高等教育财政拨款进行绩效评价研究的背景和意义、 以及研究的创新点和文章结构。第二部分首先说明了对高等教育财政拨款进行续效评价的支撑理论， 进而对相关文献做进行梳理，这部分内容包括绩效评价理论的发展、国内外政府财政支出绩效评价 的研究现状。第三部分针对研究中所涉及剑的核心概念按照绩效，绩效评价、财政支出绩效评价 和高等教育财政拨款绩效评价逐层深入地作一介绍，其中重点说明了高等教育财政拨款绩效评价的 难点和意义。第四部分是高等教育财政拨款绩效评价指标体系建立的原则和具体运用平衡计分卡建 立绩效指标体系的详细阐述。第五部分是在上述内容基础上，运用熵权综合评价法，对我国3 2 所教 育部直属高校财政拨款使用效率进行评价和分析。在第六部分中讲述本研究的不足以及今后发展的 政策、建议。 东南大学硕士学位论文 第一章相关文献综述 1 1 对高等教育财政拨款进行绩效评价的理论基础 探讨高等教育财政拨款的绩效评价，必须寻求相应的理论参照。本文认为，对于该课题可以从 高等教育的准公共产品属性、高等教育资源的优化配置理论以及公共产权的委托一代理理论获得理 论支撑。 1 高等教育的准公共物品属性 当前关于高等教育投入的研究主要建立在美国经济学家萨缪尔森的准公共产品属性理论基础 上，本文将依然遵循这一理论基础。按照他的观点，社会总产品分为公共产品、私人产品和界于它 们二者之间的混合产品。公共产品是“增加一个消费者成本为零且无法排除人们享用的物品”，即消 费的非竞争性和受益的非排他性1 。消费的非竞争性是指，增加一个消费者不会减少任何一个人对该 物品的消费量，即消费者的增加不引起生产成本的增加，增加一个消费者的社会边际成本为零，如 不拥挤的桥梁，没有坐满的教室。受益的非排他性是指，由于技术上或者成本上的原因，无法排除 他人从公共物品获得利益，如每个人都可以从天气预报得到气象信息。同时满足这二者的物品称为 纯公共物品。 与公共物品密切相关的概念是“外部效应。外部效应指某些产品给生产者或消费者以外的人带 来了影响，而生产者或消费者却没有承担成本或获得补偿。公共产品有巨大的外部效应。公共物品 与私人物品是社会产品中典型的两极，介于两者之间兼备两者性质的物品是准公共物品。一方面具 有排他性，可以将不付款者排除在外；另一方面又具有外在性，可以为社会共享。从整体上说，高 等教育是一种准公共物品。首先，具有一定的私人性，高等教育产品具有排他性，教育资源是稀缺 的，一些人消费意味着另一些人将无法消费。而且，每一个接受高等教育的人可以从中直接受益， 包括个人收入的提高，社会地位的提高，生活质量的改善，扩大劳动力市场上的选择权等。同时， 又具有一定的公共性，高等教育产品受益的外在性表现在社会效益上，全社会都能从受过良好教育 的公民身上获益，包括促进国家经济增长，社会文明程度的提高等。经济学理论认为，由于公众得 到公共物品的效用不同，其付费愿望也不同，公共物品无法交易且存在“免费搭便车”，因此，纯公 共物品由政府提供，纯私人物品由市场提供，准公共物品由政府和市场共同提供。政府投入高等教 育正是政府内在职能的体现。而同时政府作为主要的投入者也就会有资金使用效率的要求。 2 高等教育资源优化配置理论 教育资源的短缺和供给不足，是各国教育发展中面l 临的共同问题。从教育财政学的角度来看， 在国家总资源有限的情况下，要解决教育需求膨胀和教育资源短缺之间的矛盾，除了尽可能地多为 教育争取资金之外，最重要的是把注意力放在教育资源的配置上。 资源配置是经济学中的重要概念，在现代经济学文献中被展开为一个社会运用既定的资源生产 什么、怎样生产和为谁生产三个基本问题。资源合理配置是经济学研究的率概念，分为两个层次。 第一个层次是“资源运用效率”，其含义是指一个生产单位、一个区域或一个部门如何组织并运用供 给有限的资源，使之发挥出最大作用，从而避免其浪费现象，用既定的生产要素生产出最大价值的 l 洪银兴，刘建平公共经济学导论 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 2 ：8 4 8 8 4 第一章相关文献综述 产品。第二个层次是“资源配置效率”，是指如何在不同生产单位、不同区域与不同行业之间分配有 限资源，即如何使每一种资源能够有效地配置于最适宜的使用方面和方向上。两个层次是有区别的， 第一层次为“生产效率”，是通过改善内部管理方法和提高生产技术来实现第二层次为“经济制度 效率”是通过外部生产要素的流动，即通过制度安排获得的。两个层次也有一定的联系：一是总体 上资源分配不当会使微观上一些生产单位或行业的资源利用效率降低；二是微观上如果效率较高就 能增加经济资源总量为资源分配合理化创造条件。 资源配置源于资源的稀缺性，目的是解决资源稀缺性与需求无限性的矛盾。与其他资源一样， 稀缺性是高等教育资源最为明显的特性。资源稀缺甚至成为制约世界各国尤其是发展中国家教育产 业发展的瓶颈。随着高等教育办学成本的不断上升，很多国家和地区都在不同程度上遇剑了资源约 束，如何得到井合理优化配置紧缺的高等教育资源成为高等教育事业实现可持续发展必须要解决的 头号难题。 合理优化配置高等教育资源，也是提高高等教育资源使用效率的需要。在世界许多国家尤其是 广大发展中国家都不同程度地存在着一个令人扼腕的现象，即一方面高等教育资源非常紧缺，另 一方面高等教育资源的使用效率不高，导致了高等教育资源的极大浪费。 高等教育资源的优化配置就是指合理、有效、充分地利用高等教育资源。提高办学质量和效益。 这涉及到两方面：宏观层次上指高等教育资源在学校之间的合理配置；微观层次上指高等教育资源 在学校内部的有效利用。 高等教育资源配置所要解决的问题，从根本上说：一是资源的获得；二是资源的利用问题。过 去我们对前者重视得多些。而对后者却考虑得少一些。两者都得到重视，我国高等教育资源配置才 能取得本质上的进步。对高等教育财政拨款绩效进行评价正是高等教育资源优化配置的内在要求。 3 公共产权的委托一代理理论 “委托一代理”关系是契约经济学研究的主要问题。在经济学意义上最甲提出“委托一代理” 关系概念的罗斯( r o s s ) 对“委托一代理”关系作了这样的解释：如果当事人权方，其中代理人一方代 表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。詹森( j e n s e n ) 和壶克林( l e c k l i n g ) 的定义是：“委托一代理”关系是一个或一些人( 委托人) 委托其他人( 代理人) 根据委托人利益从事某 些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约。交易中有信息优势的一方被称为代理人。另一方 被称为委托人。委托代理理论认为，随着人类社会的发展，人类所拥有的财产规模不断膨胀，致使 财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源，由此必然导致财产所有权利财产经营管理权 的分离使财产所有者和经营者的关系成为委托代理关系。 契约经济学认为。经济学中的一切问题都可以从信息不完全和信息不对称中找到本源委托一 代理关系产生问题的根本原因在于所有权与控制权的分离，但是“代理关系”并不必然导致“代理 问题”。代理问题的核心是动力问题，如果代理人的效用函数与委托人的效用函数完全一致，则不会 发生代理问题。因此，产生代理问题有两个条件：一是代理人与委托人的效j 函数不一致：二是信息 不对称，由此产生代理成本。信息不对称是指契约( 交易) 关系当事人都只掌握了一些自己最为清楚 的私人信息而对另一些当事人的信息则不完全了解。信息不对称情况的存在将产生代理成本这 是在“委托一代理”模型中委托人都面临着的一个共同的问题。由于代理人是理性人，有自身的效 用函数并且总是追求自己的利益，而其效用函数又往往与委托人的效用函数不完全一致，这使得委 托人需通过对代理人进行适当激励或承担用以约束代理人越轨活动的监督费j 来缩小与代理人的利 益偏差这些委托人付出的激励成本与监督费用即为代理成本。“委托一代理”理论就是研究如何设 计出委托人与代理人之间的最优契约关系减少信息不对称，将代理成本控制为最佳水平。 根据公共财政理论，公共产品具有不可分性、非排他性、外在性等特征。由于社会资源具有稀 5 东南大学硕士学位论文 缺性，而社会成员以追求自身效用最大化为目标，这将导致公共财产的过度使用和“搭便车”行为 盛行。解决这一问题的有效途径是由政府来承担为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的 公共产品的职能。政府提供这些公共品需要每个社会成员为其消费的公共品进行付费，即纳税。税 收是对政府提供公共品成本的补偿。或者说是政府提供公共品所进行的融资可见。政府实际上就 是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任纳税的社会成员从总体上可以被视为是 一个委托人，使委托权利，社会成员通过税费委托政府提供公共产品，使社会成员和政府形成了委 托代理关系。政府作为纳税人的代理人。代表纳税人筹集财政资金，分配和使用财政资金，有责任 和义务对财政收支活动进行绩效评价，以评价其财政收支过程是否合理，是否晟大限度地满足了社 会成员的公共需要。同时，政府的存在是通过政府职能的执行得以体现的，而政府职能的具体执行 义是由政府的各个部门组织承担的。在政府和各个政府职能部门之间，政府将各项不同的职责和权 利交给各个部门，可以被看作是委托人，而各个部门接受相应的权利来履行职责，则可以被看作是 代理人，政府和各个职能部门又构成了“委托一代理”关系。这样一个多重的公共产权“委托一 代理”关系形成了。在此关系中，委托人希望代理人诚实、公允地履行代理经济责任，不仅要求实 现其财产的保全，还要实现财产的高效、安全地运行。而代理人也具有向委托人交待或说明其在诚 实、公允地履行代理经济责任的义务。由于委托人和代理人在财产经营管理上存在着法律、时间， 空间和信息等诸方面的分离性，使得委托人往往不能直接控制代理人的责任履行过程和会计报告质 量，必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制，这就直接导致了绩效评价的产生。因此说，委 托代理经济责任的存在是绩效评价产生和发展的首要前提，而绩效评价的本质目标就是要确保代理 经济责任的全面、有效履行。 绩效评价对于代理经济责任的履行具有以下两个方面的作用：一是反映和控制代理经济责任的 具体履行过程；二是反映受托经济责任履行的最终结果。在实践中，后者对于委托人来说更为重要， 它是委托人了解责任履行情况的最基本依据。政府作为纳税人的代言人，代表纳税人筹集财政资金， 并分配使用财政资金，有责任对其支出管理情况进行绩效评价，以评判其支出管理过程是否符合经 济性、效率性和效益性原则。是否达到最大的财政支出效益这种委托代理理论构成了财政支出绩 效评价的基础理论，也是对作为财政支出重要组成部分的高等教育财政拨款进行绩效评价的基础理 论。 1 2 相关文献综述 由于研究内容的特殊性以及理论支撑内容的需要，本文所要介暂i 的文献包括三人部分：1 由于 对公共部门的绩效评价来源于营利组织的绩效评价的理论，在借鉴和运_ i j 绩效评价的相关理论和方法 建立绩效指标体系，因此这里对绩效评价理论和方法作一介绍。2 尽管对高等教育财政拨款的绩效评 价不同于对高等教育其他方面内容的评价，但由于高等教育评价客体的一致性，即都是对高校本身的 评价，可以借鉴评价指标因此要介绍高等教育评价的基本情况。3 本文是基于政府角度进行的绩效 评价，高等教育财政拨款是政府财政支出的重要部分，有必要对广义上的财政支出绩效评价进行介绍。 6 第一章相关文献综述 1 2 1 绩效评价理论发展概述 1 6 世纪以后，随着现代公司制度的出现，所有权和经营权的分离，使得所有者需要借助一定的 方法对经营者的经营绩效做出评价。绩效评价制度可以在对经营绩效进行评价的基础上对经营者的 努力结果进行相应的奖励，发挥激励机制的作用，激励经营者更好地完成所有者要求达剑的目标。 绩效评价工作随着管理理论的发展而逐步得到完善，主要经历了三个发展阶段。即成本绩效评价阶 段、财务绩效评价阶段和企业绩效评价指标创新阶段。 1 成本绩效评价阶段( 1 9 世纪初2 0 世纪初) 。1 9 世纪，资本主义工业化大生产代替了手工工 场，在工业化生产的初期阶段，产品市场竞争不够激烈，产品销售鼙基本不受限制，成本指标成为 绩效评价的主要内容。随着资本主义经济的发展和第二次工业革命的进行，电气时代逐步取代了蒸 汽时代；海外市场的开拓，企业的生产规模进一步的扩大。生产更加专业化，劳动生产率亟需提高 美国人哈瑞设计了最早的标准成本会计制度，实现了对成本会计制度的革新。以标准成本为依据来 进行经营业绩的评价逐步取代了传统的成本会计评价方法。标准成本制度的建立从根本上改变了人 们对经营绩效评价的传统观念，从事后评价转变为事前预算、事中控制和事后控制相结合的三位一 体的评价控制模式。 2 财务绩效评价阶段( 2 0 世纪初一2 0 世纪9 0 年代) 。2 0 世纪初，资本主义经济的快速发展推进 了公可组织形式的变化，单一的以成本为依据进行的绩效考评已经不能满足实际需要，1 9 0 3 年，杜 邦公司发明了以股权收益率( r o e ) 为考核中心的杜邦分析法。该方法通过对股权收益率的分解，即将 股权收益率分解为资产回报率( r o a ) 和利润率( p m ) ，总结分析影响公司经营绩效的请多因素所起的影 响作用。股权收益率反映企业给股东的回报率：而资产收菔率主要反映管理的效率，该指标表示管理 人员将资产转化为净收益的能力。三个指标从不同角度对企业获利情况进行分析，股权收螽率( r o e ) 从所有者角度衡罩企业的获利情况- 但这一指标在股权资本不足的情况1 - 会产生股权收黼率过高的 错觉。将股权收益率分解为资产收益率和股权乘数解决了这一问题资产收益率( r o a ) 成为衡龄业绩 的首选指标，它表明企业运用资产的获利能力。通过将资产收益率分解为资产使崩率与利润率，则 出现了衡鼋业绩的第三个标准，利润率( p m ) 。当资产使_ l l j 率衡域的单位资产获利能力己定，降低经 营成本、提高利润率就成为绩效评价的一个主要方面。 3 企业绩效评价指标的创新阶段( 2 0 世纪8 0 年代至今) 。传统的绩效测评指标土要是会计、财 务指标，注重的是对过程结果的反映，带有静止、单一和被动反映的特点，不能全而的、动态的反 映过程中的问题t 不能主动的进行分析和管理。也不能与组织的战略目标及战略管理手段实现有机 的融合。这些同有的问题在工业社会向信息社会转变的过程中己经变的越来越突出了，并动摇传 统的企业业绩测评指标体系。进入8 0 年代，企业绩效评价进入到创新阶段形成了以财务指标为主， 非财务指标为辅的绩效评价指标体系。8 0 年代美国管理会计委员会从财务效益的角度发布了“计餐 企业业绩说明书”，提出净收益、每股盈余、现金流簧、投资报酬率、剩余收虢，市场价值、经济收 益及调整通货膨胀后的绩效等8 项计量企业绩效的评价指标；也有学者提出了“权变业绩计量”，将 定量评价与定性分析结合起来。将生存能力、应变能力纳入绩效评价的范围，更综合、全面地反映 企业生存能力。 8 0 年代末现金流量表作为第三张财务主要报表列入会计准则。现金流带的相对不可操作性也 使得成为绩效评价的首选。现金流域在绩效评价中的地位得到空前的提高。 9 0 年代以后，随着信息技术的应用和知识经济的到来，企业之间的竞争更主要的是价值链之间 的争夺企业必须考虑其战略目标保持企业的核- t l , 竞争力。保持竞争优势受剑多方面的因素的影 响，更多的是非财务指标，这些指标在传统的财务指标为主的绩效评价体系中难以得到体现。此时， 企业在生产阶段的利润已经很低，一些管理咨询师、投资者不褥单纯地以利润和现金流鼙进行 7 东南大学硕士学位论文 企业业绩评价而是以企业价值最大化为目标，关注公司现时和未来价值的判断，更加注重对企业 的智力资本、创新能力、市场占有率等非财务指标的关注，以财务指标为基础信息，从市场角度来 全面地评价经营者的业绩。此时绩效评价中占主导的方法主要是由斯登一斯图尔特( s t e r ns t e w a r d ) 公司提出的e v a 评价法及美国的卡普兰和诺顿提出的平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r ec a r d ) 。e v a 等于税后利润减去债务和股权成本后的剩余收入，该方法彻底摆脱了传统财务评价方法对企业经营 绩效评价中财务扭曲现象。综合平衡计分卡主要由四部分组成：财务指标、内部流程指标、客户指标、 学习和成长指标四个部分构成，该方法是将绩效评价与公司长期发展战略相联系。 1 2 2 公共财政支出绩效评价的研究现状 1 2 2 1 公共财政支出绩效评价产生的背景 公共财政支出绩效评价起始于2 0 世纪3 0 年代的美国新政时期，由美国联邦政府提出并应用于 政府公共支出管理的模式，该模式由预算、绩、效三个要素构成。1 9 9 3 年，美国国会颁布政府绩 效与结果法案，通过立法规定了绩效评价的概念、范围和制度，明确了相关部门的职责。为绩效评 价的顺利实施提供了法律制度保障。国会审计署负责绩效评价工作，评价内容包括部门绩效、计划 项目绩效：评价的方式有定期评价和专题评价：评价结果作为国会听证会的证词，或者进行公开披露。 布什政府上任后。提出了预算与绩效一体化的目标，在考评的基础上，对部门的预算编制和执行情 况进行评价2 0 0 2 2 0 0 3 财年对1 2 6 个项目进行了评价，否定了其中的4 1 个，认为是无效的项目。 美国计划在2 0 0 3 2 0 0 4 财年对2 0 的联邦项目进行评价，4 年后对所有的项目进行绩效评价2 。 政府部门和公共组织的绩效评价在8 0 年代受到了极大的重视和青睐。这是冈为传统的官僚政治 体制不注重效果，并不是按行动的绩效拨款。而是按一贯的投入拨款，愈发导致了机构臃肿、效率 低下、资源严重浪费。正如戴维奥斯本所说：“它们虽然在公共教育上花的钱越来越多，但是学生 考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在警察和监狱上花的钱越来越多但是犯罪率继续上升一。 与此同时，理论界也出现了新公共管理理论，它相信市场力量，力主减少政府干预，政府做掌舵者， 而不是划桨者，采用管理私营部门的管理哲学及管理方法，用企业家精神重塑政府，并认为这是改 革的徒径。公共部门绩效评价就是在这种背景下被引入的，它的推广和深入是上述因素的客观要求 和必然结果。 1 2 2 2 国外政府财政支出绩效评价的研究状况 绩效评价应用最持久，最广泛，技术上比较成熟的当属英国。它也是撒切尔政府克服官僚主义， 提高行政效率和效能努力的一个重要组成部分。1 9 7 9 年，撒切尔任命雷纳勋爵任其顾问。并推行改 革，开展了著名的“雷纳评审”( r a y n es c r u t i n yp r n g r a c t m e ) ，雷纳评审是“以解决问题为导向” 的“经验式调查”，调查的起点是“人们已经了解的东西而非不了解的东西，也止是针对相当熟悉并 低乎司空见惯的东西，评审者提出问题和质疑，以便发现存在的问题，从而拟订提高效率的具体方 法和措施，并征求建议，在有关方面人员对必须采取的改革措施达成共识的基础上由被评审单位的 负责人实施改革的具体措施。1 9 8 2 年，撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案”( f i n a n c i a l 2 财政部调查报告关于在我国试行政府公共支出绩效考评制度的建议( 内部交流材料) 3 美 戴维奥斯本，改革政府一企业精神如何改革着公共部门 m 中译本上海译文出版社。1 9 9 6 ：1 2 1 8 第一章相关文献综述 m a n a g e m e n ti n i t i a t i v e s ) 要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。 澳大利_ 弧联邦政府为了遏制政府开支迅猛增长的势头，摆脱高额赤字和债务的困扰提高财政 预算的效率、效果和透明度，于1 9 9 7 - 1 9 9 8 财年开始运作公共财政支出绩效评价，并于1 9 9 9 - 2 0 0 0 财年正式实施。联邦财政和管理部门制定了财政资金的绩效目标，设计出衡量绩效的指标和标准， 运用适当的方法，对目标的实现程度和财政资金使用进行分析、评价和报告。 新西兰1 9 8 9 年通过了公共财政法，提出要考虑公共支出的绩效，明确规定了政府及其所属 部门的预算报告中要对支出绩效进行说明。英国也是较早对公共支出进行绩敛评价的国家之一。另 外，马来西亚、新加坡等国家对公共支出的绩效评价工作也进行了多年。 各国财政支出绩效评价的对象主要包括政府部门财政支出绩效、基层单位财政支出绩效、项目 财政支出续效。英国政府除对政府部门评价、对基层单位和项目评价以外，还对地方政府财政支出 的综合绩效进行了评价。加拿大将政府作为一个整体对象进行评价，每年都要向议会提交辂体的绩 效评价报告用包括1 9 个指标( 比如经济指标、健康指标、环境指标和社区指标等) 在内的体系分析 评价加拿大公众的生活质晕问题。 各国财政支出绩效评价的内容主要包括支出绩效目标的确定是否实际、可行，是否可用量化指 标进行衡量：支出绩效评价指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标；实际执行和实旌结果与目 标的对比：具体项目的经济效益评价，包括获利能力、成本效懿投入产出情况等；具体项目的综合影 响，主要是评价对地区、行业的经济发展、项目周边自然环境及相关社会环境的影响；持续性和长 期评价，即评价项目完成后，是否可对经济和社会产生持续或长期的影响等。 1 2 2 3 我国财政支出绩效评价的发展历程 党的十一届三中全会以后，随着我国改革开放的不断深人，国家在总结建国以来我国经济建设 各方面经验教训的基础上，明确提出国民经济要“持续、稳定、平衡”发展，不能盲目追求高指标、 高速度。这一时期，随着人们的思想不断解放，许多两方先进的学术思想、管理理念传入我国，不 少学者借鉴西方经济学的概念。提出了经济建设要讲效果。要注重经济效益的问题。1 9 8 1 年政府 作报告中首次采用了”经济效益”的概念，1 9 8 2 年党的十二次全国代表大会的文件中又提出，要把 提高经济效益作为翻两番的重要前提。由于党和政府十分重视经济效益问题，从而掀起了全国范围 内的经济效茄研究高潮。 从此以后经济效益就成为我国经济管理中广泛采用的指标。进人2 0 世纪8 0 年代以后，财政 理论界对财政效益问题进行了广泛研究和探讨。在此阶段早期财政学界多采用的“财政效果” 词，逐渐彼“财政效益”取代。一些财政学教课书也把财政支出效茄问题作为重要内容进行研究。 同时，理论界还针对财政资金管理过程中存在的挪用、乱片i 、损失、浪费等问题，提出了财政资金 使用要讲效益和效率的思想。一开始不少人缺乏对财政效益的理解，他们认为，财政分配不能追求 经济效益，只能讲财政效率。理由是：经济效益基本上指经济收人，而财政分配是无偿的，是以满足 社会公共需要为目标的，因此财政分配和政府活动不能以盈利或取得最多经济收人为目的但从我 国财政支出实际考虑，多数人认为财政支出应当重视效益考核，而“效益”包括经济效益和社会效 益两部分内容。财政效益虽然不直接等同于经济效益，但财政效葫是社会、经济效益的有机组成部 分。为了衡量财政投资效益状况，上世