（行政管理专业论文）我国生态工业园区发展政策研究.pdf

华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 i 摘摘 要要 随着可持续发展战略的推进，发达国家把发展生态工业、建立生态工业园区作 为实现环境与经济协调发展的重要途径。在这种潮流下，我国生态工业园区也逐步 发展起来，作为引导其发展的政策起到至关重要的作用。本选题以我国生态工业园 区发展政策为研究主体，描述了我国现行生态工业园区发展政策的特征和构成，特 征包括：政策滞后于实践，属于“追赶问题型” ；缺乏总体政策设计，增加了政策 之间的协调难度；政策内容分属环境政策与产业政策；政策层次分为宏观政策与微 观政策。政策构成包括已见生态工业雏形的区域经济发展政策，污染严重区域的环 境综合治理政策等四种类型。 政策的实行是政策过程的中介环节，我国生态工业园区发展政策是否有效，取 决于其政策实行是否到位。我国生态工业园区发展政策虽然一定程度上促进了我国 生态工业园区的发展，但依然存在下述 3 方面的问题：宣传认识不够；政策和技术 上的局限性；资源综合利用的相关问题。针对这些问题，政府应当通过环境标准、 环境政策、环境法规进行宏观的调控和管理，对环境资源配置的市场失灵进行补救； 并且政府需要不断加强和完善自身的建设，积极转变职能，以适应生态工业发展的 需要。政策监控是政策系统不可缺少的一个组成部分。我国生态工业园区发展政策 激励效果不明显，并且有一些缺陷， 。针对这些缺陷，建立一套比较完整的生态工 业园区管理系统是调整和完善生态工业园区发展政策的有效途径。 关键词：关键词：生态工业园区 发展政策 中国 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 ii abstract as the promotion of the strategic of sustainable development, developed countries take the ecologic industrial and eco-industrial parks as their important approach to achieve the coordination of environment and industrial development. under this green trend, eco- industrial parks start developing in china. the development policy is an important part in the process of developing eco-industrial parks. the thesis has a study on the development policy of eco-industrial parks in china. it has an overview of the characteristics and structure of the current development policy. the main characteristics are: a、policy develops much slower than practice, which leads to the fact the policies only were made partially to the problems occurred. b、policy has not a whole design which increases the difficulty of coordination of policies. c、policy content belongs to both environment policy and industrial policy. d、policy class has macro policy and micro policy. the structure include area economy development policy in the parks which have a rudiment of ecology industrial、comprehensive environment governance policy in the parks which are polluted heavily and so on. through the summary of the current statements and problems in the executive process, the thesis proposes several resolutions. three problems have been concluded. propagandas are far to enough; policies and technologies are restricted; problems occurred in use of resources. two solutions have been proposed. through the management of environment standard, environment policy and environment law, the government takes the responsibility to remedy the market failure of resource distribution; the government has to adjust to the need of ecologic industrial. based on the evaluation standard of policy and the effects and deficiencies of policy, the thesis proposes to establish a management system. key words: eco-industrial parks development policy china 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1 1 绪绪 论论 随着全球绿色浪潮的兴起，作为循环经济代表的生态工业园区是其中发展较快 的部分。发达国家和地区都建立了较完善的生态工业园区，美国从 1994 年开始规 划建设，现在有四个示范园区，共有生态工业园区 20 多个；日本是亚洲最早建立 生态工业园区的国家，很著名的两个是藤泽生态工业园区和 kokobo 生态工业园区； 欧盟国家中，丹麦卡伦堡在 20 世纪 70 年代起就开始自发形成共生体系，是世界上 最早最著名的生态工业园区，其他国家如德国、法国、荷兰、瑞典等都在积极地规 划建设生态工业园区。我国生态工业园区建设起步较晚，最早挂牌成立的是广西贵 港国家生态工业示范园区，相继成立的有南海国家生态工业建设示范园区暨华南环 保科技产业园、包头国家生态工业（铝业）建设示范园区、长沙黄兴国家生态工业 建设示范园区、鲁北国家生态工业建设示范园区等，从 2001 年 8 月份到 2005 年上 半年，我国共批准成立国家生态工业园区 14 个，涵盖的省市包括广西、广东、湖 南、河南、山东、天津、江苏等，遍布全国各地，呈现欣欣向荣的发展态势，对其 进行政策上的引导和调控变得十分迫切。 1.1 选题意义选题意义 我国生态工业园区发展政策的突出特点是政策落后于实践，贵港国家生态工业 示范园区、南海国家生态工业建设示范区在 2001 年挂牌成立，包头国家生态工业 （铝业）建设示范园区、长沙黄兴国家生态工业建设示范区在 2003 年 4 月份被批 准成立，而我国国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定(试行)则在 2003 年 12 月份才开始实行。政策之间没有总体的设计，政策之间难以协调，我国生态 工业园区发展政策没有宏观的规划，许多政策都只是摸着石头过河，慢慢地试错。 有的政策则只是在面临迫切的问题时做出的，具有临时性和局部性，但是被当成普 遍的政策，增加了政策与政策之间协调的难度，不利于生态工业园区的发展。首先， 我国现行的政策法规有碍于建立生态工业体系，最大的障碍来自于目前的环境法 规，其次是有关工业园区的管理办法，这些政策都严格限制污染性项目的引入。而 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 2 按照生态工业理念，通常被限制的污染性项目的废物在工业生态系统中可能是中间 产品或副产品，所谓污染性项目在生态工业园区内外以及不同生态工业园区内的生 态内涵可能有所不同，应根据具体情况而灵活界定。我们对生态工业中首要的废物 减量化原则的理解是：废物减量化是指局域或区域总体效果的废物减量化，而不是 指单个企业或者少数几个企业的孤立效果，是面而非点，是结果而非过程。另外， 现有的环境政策如排污收费、污染物配额分配等可能适用于生态工业园区的建设初 期，由于对构建工业生态链产生障碍而不太适用于园区的成熟时期。其次，我国生 态工业园区发展政策在实施时，也出现了不少的问题，譬如地方政府不积极配合， 财政出现紧张状况等，解决好这些问题是我国生态工业园区得以健康发展的保障。 再次，对生态工业园区发展政策的研究是我国循环经济发展研究的重要组成部分。 我国环保总局、发改委在谈及发展循环经济时，发展生态工业园区是一项重要的内 容。最后，建设生态工业园区符合我国目前提出的科学发展观和建立节约型社会的 号召，政府为响应这一号召和实践科学的发展观，在发展生态工业园区上必然会加 大力度，其中最重要的就是发展规划以及发展政策，对其进行科学的研究将是降低 政策成本和风险的必由之路。 总之，生态工业园区是建立循环经济，实现可持续发展的重要组成部分，随着 我国对可持续发展的越来越重视，生态工业园区的实践会越来越多，碰到的问题也 会越来越多，越来越复杂。只有在宏观制定的科学政策的指导下，各地制定出适合 其发展的政策，才能促使我国生态工业园区健康快速发展。 1.2 文献综述文献综述 1.2.1 生态工业园区基本理论生态工业园区基本理论 “生态工业园区”的概念出现在 20 世纪 90 年代初，是工业生态学理论的实践 之一。由于工业生态工业学自身不完善，生态工业园区的概念也不统一。 1992年，us-indigo development 认为，生态工业园区是通过环境管理和资源， 包括能源、水与材料等方面的协作，寻求改善环境和经济行为的一个制造业和服务 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 3 业的社区。由于共同合作，商务社区寻求集体利益大于每个公司单独行为最大个别 利益的总和。园区的作用在于改进园区内公司的经济行为，同时减低环境影响到最 小程度。 ernest lowes 是世界上第一个提出生态工业园区概念的学者，1993 年他提出的 概念为：一个生态工业园区是一个由制造业企业和服务业企业组成的群落。它通过 在管理包括能源、水和材料这些基本要素在内的环境与资源方面的合作来实现生态 环境与经济的双重优化个体表现就会实现的个体小益的总和还要大得多的群体效 益。 1995 年 cote 和 hall 提出，生态工业园区是保持自然与经济资源，减少生产、 材料、能源、保险与治理费用和负债，提高操作效率、质量、工人健康和公共形象， 提供来自废料利用及其规模的收益机会的工业系统。 lowe、moran 和 holmes 提出，通过管理环境和资源利用的使用，寻求增强的 环境效益和经济效益；通过协作，工业园区寻求一种集体的利益，这种利益大于所 有单个公司利益的总合。这样的加工与服务商务社会（群体）即生态工业园区。 1996 年 8 月，美国总统可持续发展委员会（pcsd）召集的专业组提出生态工 业园区是商务（企业）群体，其中的商业企业相互合作，而且与当地的社会合作， 以实现有效地共享资源（信息、材料、水、能源、基础设施和天然生境） ，产生经 济效益和环境质量效益，给企业和当地社会带来资源、财富。 pcsd 专家组还提出，生态工业园区可定义为一种工业系统，它有计划地进行 材料和能源交换，寻求能源与原材料使用的最小化、废物最小化，建立可持续的经 济、生态和社会关系。 美国 rpp 公司首席科学家、indigo 发展研究所主任 emcat lowe 教授认为，一 个生态工业园区是一个由制造业企业和服务业企业组成的群落。 苏伦.埃尔克曼在工业生态学中是这样定义生态工业园区的：在一个园区中， 各企业进行合作，以使资源得到最优化利用，特别是相互利用废料（一个企业的废 料作为另一个企业的原料） 。不过， “园区”的概念不应使人们理解成一定是某个在 地理上毗连的地区，一个生态工业园区完全可以包括附近的居住区，或者包括一个 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 4 离得很远的企业，如果它是唯一能处理在园区现场不能处理的稀有废物的话。1 1998 年 us-epa 是这样定义的，生态工业园区是一种由制造业和服务业所组成 的产业共同体，他们通过联合来共同的管理环境与物资流动（包括能量、水和资源） 从而致力于提高环境与经济绩效。通过联合运作，产业共同体可以取得比单个企业 通过个体的最优化所取得的效益值和更大的效益。 虽然目前学界没有关于生态工业园区统一的定义，但是综合上述定义可以得到 生态工业园区的几个基本特点：强调环境、经济、社会效益的同时实现；强调相互 合作与整体利益；强调系统思想的重要性；强调资源的节约和共用；强调可持续发 展。 1.2.2 生态工业园区的理论基础生态工业园区的理论基础 生态工业园的规划建设是一项复杂的系统工程,需要借助多学科的理论支持,而 且它是在可持续发展成为全世界共识,环境保护得到空前重视的背景下开展起来的, 因此可持续发展理论、工业生态学、循环经济理论以及景观生态学、系统工程学等 成为生态工业园区规划建设的重要理论基础。 “可持续发展”(sustainable development)一词自 1987 年世界环境与发展委员会 在our common future提出以来,已被广泛地应用于各行各业。我们认为“可持 续发展是既满足当代人需要,又不对后代满足其需要的能力构成危害的发展” 。可持 续发展谋求的是社会、经济和自然环境的协调发展,追求人与自然、人与人之间的和 谐。这与生态工业园区的目标是一致的,生态工业园是可持续发展概念的一个可操作 的内涵。可持续发展有关理论是生态工业园建设的重要理论基础和开展 eip 工作的 具体指导思想。 1989 年 9 月,美国哈佛大学教授 robert frosch 和 nicolas gapllopoulos 在科学 美国人杂志上发表了题为可持续工业发展战略的文章,首次提出了“工业生态 学”的概念。工业生态学以生态学的理论观点研究工业生产的全过程,研究工业活动 与生态环境的相互关系,以便“研究出调整现在的生态链结构的原则和方法,建立新 的物质闭路循环,建立自然生态链和人工生态链结合的生态系统” 。目的在于减轻人 类工业活动对自然环境所产生的不利影响,发展可持续的工业和经济。生态工业园的 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 5 建设实质上是根据一定地域内的资源优势、产业优势和产业结构,进行产业间的组 合、链接和补充,使之形成互为关联和互动的工业生态链或生态网,这必须在工业生 态学的理论指导下才能实现。因此可以说,生态工业园是工业生态学理论实践应用的 结果,生态工业园的研究应该借助工业生态学的理论方法。 循环经济本质上是一种生态经济,它将清洁生产、资源综合利用、生态设计和持 续消费融为一体,运用生态学规律来指导人类社会的经济活动(见图 1)。 图图 1 循环经济示意图循环经济示意图 循环经济是以物质、能量梯次和闭路循环使用为特征,在资源方面表现为资源的 高效利用,在环境方面表现为污染低排放,甚至零排放。其根本宗旨就是保护日益稀 缺的环境资源,提高环境资源的配置效率。依照循环经济的理念,在资源生产和消费 领域,有三种不同维度的循环模式:企业内部的循环;企业之间的循环;社会整体循环。 系统工程是一门新兴的综合性工程技术学科,它是为了更好地达到系统目标,而 对系统的构成要素、组织结构、信息流动和控制机构等进行分析与设计的技术。由 此,系统工程的研究对象是大型复杂的系统,内容是组织协调系统内部各要素的活动, 使各要素为实现整体目标发挥适当作用;目的是实现系统整体目标的最优化。生态工 业园区的建设是一项综合性、整体性的系统工程,涉及到极为广泛的多个层次和不同 对象。它不仅需要设计、规划及管理的齐抓共管和通力合作(见图 2),而且还需要政 府的大力支持,为生态工业园的建设扫清环境法规上的障碍,提供技术和资金,并给予 政策上的优惠。 新开采资源产品生产排放消费废品资源 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 6 图图 2 生态工业园系统工程示意图生态工业园系统工程示意图 景观生态学是一门近年来发展起来的生态学分支学科,它以整个景观为研究对象, 研究景观要素的类型组成、空间格局及其与生态学过程的相互作用,核心表现为空间 异质性和生态整体性两方面。生态工业园区作为一个空间区域单元,具有明显的空间 异质性,因此,在生态工业园总体设计时,要根据景观生态学原理,从景观管理和设计基 本原则入手,对生态工业园的土地使用、建筑、基础设施、视觉效果、环境质量、绿 化、土壤、水文、景观、照明、交通和周边环境等多方面加以考虑,合理地协调建成 异质的“斑块” 、 “廊道”状分布,使各组分间合理配比,构建集经济、生态和美学价 值于一身的景观。 交易费用理论将“交易”作为经济研究和经济活动的基本单位,核心是交易费用 的节省。从交易费用的角度讲,生态工业园中的企业集聚在一起建立共生关系,是存 在交易成本的,如搜寻成本、谈判成本、履约成本以及风险成本等。但是,生态工业 园这一特定区域中资产的专用性,包括地理位置的专用性、有形资产的专用性、人力 资源的专用性以及优惠政策的专用性等,使得那些客观上具备副产品交易条件的企业 产生了形成一个经济活动中心,从而建立更为密切交易关系的动力和愿望,于是他们 就努力寻找交易成本最小的模式进行合作,并据以获得最大的经济效益,建立起工业 共生链。 1.2.3 生态工业园区发展政策理论基础生态工业园区发展政策理论基础 生态工业园区的开发商或管理者需要密切关注有关政策的变化，一方面，相关 生 态 工 业 园 区 管 理规 划 设 计 政府支持 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 7 政策的变化可能会为生态工业园的发展带来机遇，也可能带来障碍；另一方面，政 策制定者也应该意识到生态工业园发展过程中所需要的政策支持。 政策的一个关键目标是帮助工业园和园区企业形成创建生态工业园的宗旨，这 就是说使企业界明白创建生态工业园可以带来环境、经济和社会三方面的利益。政 府部门应该通过制定优惠政策来帮助企业界减少创建生态工业园过程中可能遇到的 风险和成本。概括地讲，扶持企业参与到生态工业园建设的措施包括 8个方面，即： 中央政府参与支持地方各部门共同建设生态工业园；鼓励向环境投资项目、清洁生 产中心的建设或其他社区发展项目提供贷款、经费和补贴；缩短相应项目的审批时 间；政府采购对象倾向于在生态工业园的或加入生态工业网络的具有良好环境绩效 的成员单位；提供从国际机构获取诸如减少温室气体排放和解决其他全球性环境问 题项目资助的便利；为减少温室气体排放、清洁生产和提高能源效率的项目设计和 执行提供及时支持和参与，并提供相应的培训；建立相应的奖励系统，奖赏运用工 业生态学员则设计的环境管理系统或创新性的清洁生产项目；开展研发活动支持产 业界的环境友好行动或诸如副产品应用的行动。 进行更有效的环境保护和工业发展的一个核心要求就是把政策和政策制定组织 一体化。只有在政府主管环境保护和经济发展的部门之间达成一致，才能真正解决 目前工业界面临的各项环境问题，使工业健康发展。 亚洲的许多国家在这一方面一直沿用美国的管理方法，即重点解决各个企业、 各个分散地点的环境问题，寻求改善其环境绩效，减少各种固体、液体和气体排放。 美国管理系统通过对不同环境媒体造成的环境问题制定不同的法律，并由不同的部 门来管理相应的固体、液体和气体排放问题。这种解决方案实际上并没有真正解决 问题，只是把污染从一种媒体转到另一种媒体，如从空气排放转成固体排放，最后 送到垃圾填埋场处理，还常常造成各管理部门之间的管理混乱问题。追随美国这种 管理系统的国家都经历了由于条块分割而造成的诸多不便，没有很好地解决环境保 护和工业发展之间的关系问题。同时，由于政府对从事资源开采的企业提供很多补 贴，致使再循环不能得以大范围推广；而且政府中环境保护和经济发展部门之间的 冲突不断，没有真正做到节约资源，这两个部门也往往没有识别环境保护可以给经 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 8 济发展带来融资和营销方面的优势。而我们所指的政策和政策组织一体化的策略则 希望工业界能够成为环境绩效的积极参与者，而不是简单地遵守相应的各项法律、 法规。 影响生态工业园区发展的政策包括中央政策、地方政策、行业政策、能源政策 等等，中央政策和行业政策是宏观总体的调控，而地方政策的主要作用是沟通中央 和地方，因地制宜。 通常，国家举办的清洁生产项目经常遭遇各种阻力就是因为它们缺少与本地企 业界的交流，而生态工业园和生态工业网络的组织者可以指导各园区企业执行各项 国家和地方政策。同时，政策制定者也可以通过企业界的实践和反馈检验各项政策 的正确性和实用性，以保证环境保护和经济发展的相互协调。这也为本地社区提供 了检验本地工业发展对本地经济和人民生活质量的影响的机会。通过企业界和政府 之间的交流，和对生态工业园开发商和管理者面临的各项问题的研究，政策制定者 会设法制定相关政策来扶持园区的发展。 目前的环境政策已经从末端治理，即减少对环境的直接排放转向清洁生产，即 从源头开始避免污染产生。但是，尽管政策制定者逐渐关注资源的使用问题，目前 的政策、制度和志愿项目还是非常分散，缺乏效率。我们的经济发展系统中还没有 一个可同时避免污染产生和最优化使用资源的系统政策。工业生态学越来越受到关 注的一个重要原因就是它试图寻求一个系统化的方法来使污染预防和提高资源利用 率联系起来，目前已经有研究者开展了把制度的经济价值和资源生产率相结合在一 起的研究。这也是工业生态学可持续措施的一个基本方面，它主要通过研究工业创 新如何反应来自外界的压力，如制度上的压力来进行的。他们通过对美国和欧洲企 业的案例研究发现企业可以通过积极地遵守各项规章制度来提高资源的利用率，并 进而提高企业的市场竞争力。他们所研究的公司不仅考虑了遵守各项规章制度的成 本，还考虑了污染的机会成本。这些公司在发现相应的各项成本之后，就能够通过 对技术的投资来寻求对环境和经济绩效的同时改善。他们通过对产品的整个生命周 期进行分析，在产品的每一个阶段都应用终结资源无效率的技术，从而节省了生产 成本，创造了新价值。资源无效率主要表现在对材料和能源资源的不完整使用、较 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 9 差的过程控制、产品缺陷、废物的储藏、抛弃的包装物、产品带给客户的污染成本 和较低的能源效率、通过产品处置和耗散使用而造成的资源浪费等。另外，较差的 资源利用率也会造成废物处理成本的上升和带来相应的罚款。 1.3 选题的研究预期目标、研究方法、可行性和创新性选题的研究预期目标、研究方法、可行性和创新性 本选题以我国生态工业园区发展政策为研究主体，描述了我国现行生态工业园 区发展政策的特征和构成，通过对我国生态工业园区发展政策实施现状、实施问题 的概述，提出了解决问题的方案选择，通过对我国生态工业园区发展政策激励效果 和缺陷的分析，总结了调整和完善政策的措施。 在研究方法上，本文根据我国生态工业园区最新发展政策，结合世界生态工业 园区建设基本理论和我国生态工业园区建设实践，通过对我国生态工业园区发展政 策的实例分析，概括了我国生态工业园区的特征和构成，实施和监控。 本文作者自学过生态工业园区课程，阅读过多本有关生态工业园区和政策分析 的书籍，并且写过三篇关于生态工业园区特点和发展趋势的论文，其中两篇得以发 表，具备完成该课题的基本条件。 本文的创新主要是主题的创新，在我国，生态工业园区是一个新生事物，关于 它的研究不多，我国生态工业园区发展政策处于探索阶段，对它的研究本身是一种 创新。同时，本论文从政策分析角度对我国生态工业园区建设进行全面的审视也是 一种创新。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 10 2 现行生态工业园区发展政策的特征现行生态工业园区发展政策的特征 生态工业园区寻求的是比简单的遵守法制、法规层次更高的环境绩效，它的发 展政策与一般的政策有明显的区别。同时，我国生态工业园区的实践处于试验阶段， 其发展政策也会带有这个阶段的特征。概括来说，我国生态工业园区发展政策具有 以下四个方面的特征。 2.1 政策滞后于实践，属于“追赶问题型”政策滞后于实践，属于“追赶问题型” 目前，我国已经批准建设国家生态工业示范园区 17个。 （见表 1）这些“国字号” 的试点单位包括钢铁、有色、化工、建材等 7 个重点行业的 42 家企业，再生资源 回收利用等 4 个重点领域的 17 家单位，国家和省级开发区、重化工业集中地区和 农业示范区等 13 个产业园区，资源型和资源匮乏型城市涉及东、中、西部和东北 老工业基地的 10 个省市。2最早批准建设的是贵港国家生态工业（制糖）建设示范 园区，批准时间为 2001 年 8 月份，其后的四年时间中，先后有另外的 16 个园区被 批准为生态工业建设示范园区。 同时，为了配合我国生态工业示范园区的建设，我国环境部门和地方政府出台 了一系列的政策法规。2003 年环保总局出台国家生态工业示范园区申报、命名和 管理规定(试行) ，2005 年出台的生态工业示范园区规划指南 ，还有一些地方政 府为促进当地生态工业园区建设制定的一些政策法规。但是，总体来说，我国有关 生态工业园区的政策落后于实践，属于问题追赶型。 首先，贵港国家生态工业（制糖）建设示范园区始建于 1999 年，批准成立的时 间为 2001 年，而正式出台的国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定(试行) 却在 2003年。在时间上政策落后于实践。 其次，政府只会在建设生态工业园区过程中出现了某种问题时才采取措施，而 不是在问题出现前就采取某种预防措施。甘蔗是贵港生态工业园区的立足之本，在 贵港生态工业园区建设初期，当地的甘蔗种植规模小且分散，甘蔗的生产成本高、 效益低，农民种植积极性低。这成为了贵港生态工业园区继续发展的瓶颈。当地政 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 11 府为了稳定稳定蔗糖生产，被逼采取一些措施，包括完善“公司+农户”的甘蔗种 植机制，应用科技手段提高甘蔗单产和含糖量。 表表 1 我国已经批准建设的我国已经批准建设的 14 个主要国家生态工业示范园区个主要国家生态工业示范园区 序号名 称批准时间 1 贵港国家生态工业（制糖）建设示范园区2001 年 8 月 14 日 2 南海国家生态工业建设示范园区暨华南环保科技产业园2001 年 11 月 29 日 3 包头国家生态工业（铝业）建设示范园区2003 年 4 月 18 日 4 长沙黄兴国家生态工业建设示范园区2003 年 4 月 29 日 5 鲁北国家生态工业建设示范园区2003 年 11 月 18 日 6 天津经济技术开发区国家生态工业建设示范园区2004 年 4 月 26 日 7 抚顺矿业集团国家生态工业建设示范园区2004 年 4 月 26 日 8 大连经济技术开发区国家生态工业建设示范园区2004 年 4 月 26 日 9 苏州高新区国家生态工业建设示范园区2004 年 4 月 26 日 10 苏州工业园区国家生态工业建设示范园区2004 年 4 月 26 日 11 烟台经济技术开发区国家生态工业示范园区2004 年 11 月 2 日 12 贵阳市开阳磷煤化工国家生态工业示范基地2004 年 11 月 2 日 13潍坊海洋化工高新技术产业开发区国家生态工业示范园区2005 年 3 月 31 日 14 郑州市上街区国家生态工业示范园区 总之，我国生态工业园区先有实践，后有政策法规。在其建设过程中摸着石头 过河是其特征之一。 2.2 缺乏总体政策设计，增加了政策之间的协调难度缺乏总体政策设计，增加了政策之间的协调难度 我国生态工业园区发展不平衡，各个园区所处的地区、涉及的行业各不相同， 因而在政策涉及上缺乏总体设计，增加了政策之间的协调难度。 首先，生态工业体系的建立还没有成为管理者指导工业发展的基本理念，虽然 有些地区的经济发展形成了生态工业体系的雏形，但都是自发形成的，而不是系统 政策引导的结果。在这些雏形中，当地企业或企业内部根据各取所需的原则，本着 清洁生产的理念开始了他们生态工业的实践，慢慢地形成了生态工业园区的格局。 这就说明，我国生态工业园区政策始终上升不到理论的高度，并且不能系统化。 其次，我国生态工业园区分布范围广，从东到西，从南到北，西部地区有了 6 个，东中部地区有了 11 个。由于东西部经济水平、资源拥有状况、环境底子区别 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 12 非常大，因而在政策上就有不同。譬如在东部地区，应该在充分保护当地环境下， 利用相对雄厚的经济水平，采取高新技术进行生产，形成完整的工业生态链，偏重 财政税收政策以及配套设施政策，在西部地区则应偏重就地取材，因地制宜，利用 当地较好的环境和资源形成自然原始的生态工业园区，偏重原生环境的保护和利 用。但是在我国生态工业园区政策中，却没有从整体角度来配合国家的发展目标， 没有从全社会的资源分布角度来优化使用资源，没有系统化从全局角度制定相应的 政策。 再次，我国生态工业园区涵盖的行业也非常复杂，从钢铁到建材的七个重要行 业都涉及到了，行业的不同也会导致适合其发展的政策也不尽相同。各个不同行业 的生态园都是根据自身特点建立而成，对于政策的需求也会不一样。这也加大了总 体政策设计以及政策之间协调的难度。 同时，我国政府在主管环境保护和经济发展的部门之间未达成一致，这样，部 门之间制定的政策很容易冲突，经济发展部门制定的政策甚至会不利于环境的保 护，在中国有很多的案例，另一方面，环境部门制定的政策有时也没有考虑到经济 效益；我国采用的是重点解决各个企业、各个分散地点的环境问题，政策的制定是 为了解决单个企业或单个地点的环境问题，而整个园区的环境问题往往没有一个科 学合理的解决；我国对不同环境媒体造成的环境问题制定不同的法律，并且由不同 的部门来管理相应的固体、液体和气体排放问题。这种方案实际上没有真正解决问 题，只是把污染从一种媒体转移到另一媒体，如从空气排放转到固体排放，最后送 到垃圾填埋场处理。上述三个方面说明了我国生态工业园区发展政策之间没有交流 以达到统一，并且政策制定部门没有相应的协调。 2.3 政策内容分属环境政策与产业政策政策内容分属环境政策与产业政策 生态工业园区政策涉及到两个领域：有关生态环境和工业建设的政策，其政策 内容既有产业政策的内容也有环境政策的内容。在我国的生态工业园区建设过程 中，这种特点更加的明显。产业政策内容主要体现在对环保产业的促进以及对其他 产业生态化的促进，环境政策内容主要体现在生态工业园区企业内部的环境政策和 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 13 整个园区的环境政策。 为了促进环保项目的发展，我国生态工业园区的一般都采取税收优惠政策。同 时，为了改善我国一些产业的环境情况，我国分别设立了以制糖业、矿业、林业、 钢铁业、化工行业等为主题的生态工业园区。以我国贵港生态工业园区为例，在其 建设中提到的 8 项关键政策与保障措施中。有一条是：制定相关经济刺激政策，推 动贵港糖业持续发展，3其具体内容包括：对甘蔗渣造纸、能源酒精的发展和现代 化甘蔗园的水利建设，市财政部门给与一定的财政支持；甘蔗渣造纸和能源酒精等 都是综合、变废为宝的项目，税务部门要按照国家鼓励资源综合利用的税收优惠政 策，给与免征增值税的优惠，并确保优惠政策落到实处；对于能源酒精示范项目， 要充分利用国家相关政策；财政机构要通过财政拨款，金融机构通过优惠信贷，支 持制糖园区示范工程重点项目建设；税务部门对生态产业示范工程重点项目的土地 使用税实行税收减免优惠；环保部门要制定明确的规章，鼓励生态产业的发展。排 污收费使用构成中污染防治基金或环保补助资金的部分，要优先用于园区示范工程 重的综合利用和工业生态建设项目。其中还有一条是：加快结构性污染治理，推动 糖业重组。加快贵港市制糖工业结构调整，利用甘蔗渣资源，实现糖纸结合；建设 能源酒精重点工程，走规模经济的发展道路。及时抓住我国糖业调整的良好机遇， 按照现代企业制度，通过产权改革和资产重组，建设现代化企业集团，实现优势互 补，资源优化，保证区域内甘蔗生产、制糖、综合利用等方面均达到整体最佳。实 行专业化分工，甘蔗制糖区分田间糖厂和精炼糖厂；纸浆造纸实行集中和精炼糖厂； 纸浆造纸实行集中制浆，分散抄纸。 我国生态工业园区企业层面的环境政策包括清洁生产、公司人员环境培训政策 等等。目前，我国一些生态工业园区通过了 iso 系列认证，沱牌酿酒生态工业园区 进行了 iso14000 和 iso9000 认证。天津泰达生态工业园区的环境保护与环境管理 走在了全国领先行列。泰达从建区开始，即贯彻环境保护“三同时”制度，构建起 合理的环境功能区划，确定合理的能源结构，建设区域性、集中式环保处理设施， 以实现可持续发展的环境保护目标。在泰达，环境管理坚持“全过程动态管理” 。 泰达环保局作为政府环境管理部门，严格执行各项制度，对不符合环保要求的项目 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 14 予以“环保一票否决” ；定期检查区内企事业排污情况，特别是环境治理设施的运 行情况，运用行政处罚等措施约束企业，尽量减少和避免企业危害环境的行为；加 强污染源监测，建立环境管理网，各种监测数据和意见及时反馈到相关部门；同时 建立政府环境治理专项资金，鼓励和促进企业的污染治理我行为。2000 年，泰达建 立了区域 iso14001 环境管理体系，将开发区成为国家环境管理示范区，同时实施 政务公开，将环境管理从环保局单一部门的工作演变成政府各部门共同参与的协同 性工作，提高了公众环境意识，规范了政府部门的环境管理行为，提高了环保工作 水平。 2.4 政策层次分为宏观政策与微观政策政策层次分为宏观政策与微观政策 在政策层次上，我国生态工业园区政策分为中央政策和地方政策。中央政策主 要指我国环境总局等中央颁布的政策措施，地方政策是指地方政府为配合当地生态 工业园区的发展而颁布的政策措施。由于我国生态工业园区建设处于初步建设阶 段，并且政策落后于实践，因而无论在中央和地方层面上的政策都不完善。 环保总局颁布的政策非常有限，仅前文提到的国家生态工业示范园区申报、 命名和管理规定(试行)和生态工业示范园区规划指南 ，而地方政策可以很好地 补充中央政策的不足，并发挥有效的交流渠道作用，保证各项政策的顺利执行。政 策制定者可以通过企业界的实践和反馈检验各项政策的正确性和适用性以保证环境 保护和经济发展的相互协调。通过企业界和政府之间的交流，和对生态工业园开发 商和管理者面临的各项问题的研究，政策制定者会设法制定相关政策来扶持园区的 发展。这些问题包括：开发商和管理者如何克服各项政策上的障碍来实现更有效地 使用各种资源？开发商和管理者如何遵守各项法律、法规？园区范围的各项管理制 度是否可行？他们可以提供什么动机来鼓励工业园和园区企业改善环境绩效。 以大连经济技术开发区国家生态工业建设示范园区为例。它是经过了环保总局 规划的审批、并且申请成功的国家生态工业建设示范园区。在其建设过程中，它不 但受到中央政策的宏观调控，并且受到开发区政府为其发展专门制定的各项政策的 引导。这些政策包括生态工业园区总体管理、为子园区制定政策及监督、统一收集 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 15 处理废物、相关信息平台建设、开发区公建设施建立及管理、提供各种服务保障措 施等等。其组成机构应该由开发区政府来牵头，由各职能部门联合办公组成管理办 公室、成立信息交换平台和服务办公室。其中管理办公室由土地规划局、发展局、 环保局、城建局、招商局、财政局等职能部门派专职或兼职的同志组成，专职同志 直属开发区管委会领导，兼职同志受双方领导。信息交换办公室由开发区管委会单 独成立，属于管委会二级机构。服务办公室由工商局等相关职能部门委派兼职同志 担任，同时受开发区管委会领导。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 16 3 生态工业园区发展政策的构成生态工业园区发展政策的构成 我国现有的生态工业园区主要有两种类型:全新规划型和现有改造型。全新规划 型以长沙黄兴生态工业园区为典型。其他的基本上是由我国原有的工业园区改造而 成。针对它们以前园区的历史，可以将园区发展政策分为以下 4种类型。 3.1 已见生态工业雏形的区域经济发展政策已见生态工业雏形的区域经济发展政策 这类园区内已经形成几条主要的生态工业链，初步具备不同规模的副产品或废 物的交换、能量或废水的梯级利用，以及基础设施的共享。 对现行的环境法规进行改造， 重构后的法规要充分体现市场手段和自愿性措 施的作用， 能够鼓励企业采用全过程控制， 对采用零排放、闭路循环、资源再生 以及非物质化生产的企业，在污染物排放配额分配、绿色奖赏（ 如环境标志、 iso14000 等） 、环境税费等方面予以支持，真正起到“绿色”导向作用。制定与我 国已建立的资源综合利用和环境保护法律、法规相适应的实施细则，使之更具有可 操作性。 对工业园区按照工业生态学的原理进行建设和管理，是衡量生态工业园区的一 个重要条件。创造一种布局环境或园区，鼓励某些企业混合，使之有利于废料和资 源的交换形式，即一家企业的废弃物或副产品能为另一家企业所利用，而不需投入 较高的运输成本。 企业生产的目的是要降低成本，追求最大的经济效益，当一个生产厂家的废弃 物或副产物可以用做自己的原料而且价格适中时， 企业会优先考虑使用这种替代 物。在我国，由于法律、产权等方面的原因，废弃物宁愿花国家的钱去处理，一旦 有另外的企业用做原料， 不是要收费就是不能保证供应， 这样难以形成生态工业 模式。因此，除了有法律保证外， 也应明确企业的产权，以促进按市场规律交换， 其方式有直接销售，以货易货，甚至友好的协作交换。这反映企业按照经济规律办 事， 从最小成本角度选择生产中投入的原料， 从而实现了物料的循环使用。 生态工业园中的相互依存是建立在信誉基础上的。由于企业的产权明确，参与 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 17 双方谋求最大的经济效益，或最少的废物处理费用，其副产品严格按合同要求保证 质量，故不存 在宁愿自己企业少挣钱也不让对方安全生产的做法。这是企业将长 期目标与近期发展目标相结合，是注重信誉，谋求长期互惠互利的最佳选择。 其中，最典型的例子是国家环保总局于 2001 年 8 月授牌的广西贵港市生态工 业（制糖）示范园区。该园区有着比较完善的生态链系统，园区中各组成单位间存 在着输入、输出的相互依赖关系，在很大程度上实现了横向耦合、纵向闭合以及区 域整合。4除贵港生态工业园区外，我国其他的一些工业生态园（如南海生态工业 园区和鲁北生态工业园区等）都拥有比较成熟的生态链。针对拥有成熟生态链生态 工业园区，我国目前采取的政策是以宏观政策为指导，充分发挥其生态链优势，对 新增成员进行严格的资格审查，若不符合该园区的生态链结构，则不允许通过。 3.2 污染严重区域的环境综合治理政策污染严重区域的环境综合治理政策 这类情况普遍存在，以我国工业园区为例，113 个工业园区里大部分园区内资 源的相互交换利用和废物的综合处理进行得很不充分。这类园区的工作重点： （1） 要在加强入园项目规划管理以外，对区内现存企业的能源流、水流、物质流、废物 流以及信息流等进行重新集成，尤其是能源流和水流的梯级利用，企业之间建立起 物质流动和循环利用的渠道和机制； （2）也是相当重要的方面，即在生态工业园区 内建立一个企业孵化器或者类似机制，让其在园区内扮演一个非常角色，如出台一 系列有利于物质流动和循环利用的政策，给企业间提供共享设施，建立企业间相互 合作的机会和渠道，及时向企业提供市场信息和技术支持信息，为企业提供人员培 训等等。从国内外实践经验来看，建立一个高效的企业孵化器是园区建设成功与否 的一个重要因素。 2004 年 11月 29日，国家环境保护总局以2004418号文件的形式正式同意在 贵阳市开阳县进行国家生态工业示范基地建设。并要求将示范基地建设纳入贵阳市 建设循环经济生态城市总体规划，充分利用开阳及周边地区优质丰富的磷煤资源， 以循环经济和生态工业理论为指导，建设磷、煤、氯碱等多产业耦合的生态工业体 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 18 系。同时，实施矿区的生态恢复和城镇的环境保护设施建设，落实生态移民，实现 经济、社会与环境的协调发展。 由清华大学著名专家学者编制的“贵阳市循环经济开阳磷煤化工示范基地规划” 是依据循环经济理念，工业生态学原理以及环境友好原则，仿照自然界生态过程共 生耦合、物质循环的方式来规划工业生产系统，遵循“减量化、再利用、再资源化” 原则；同时通过加强对地质灾害治理，实施生态移民，提高城镇化水平，以建设可 持续发展的经济、生态和社会关系。据介绍，示范基地将围绕煤、磷两种资源，分 两个阶段建立横向耦合共生和纵向延伸发展的产业链，实施“磷、煤、电、碱”多业 并举，实现四大核心产业的协调发展，完成资源型产业向生态化转型，朝可持续、 绿色化的方向发展。贵阳市也因此成为全国首家建设循环经济生态城市试点城市。 3.3 区域循环经济发展政策区域循环经济发展政策 对这类园区，工业生产基本属于空白或刚刚起步。因此，其发展政策的重点是 抓好园区的整体规划工作，按照生态工业园区的要求，从一开始就进行高标准、高 水平的规划。生态工业园区的开发规划，必须在项目