（行政管理专业论文）我国城市社区管理问题研究.pdf

内容摘要 本文首先从城市社区管理解析人手，对城市社区的概念、强化城市社区管理 的意义进行了探讨。随后立足我国城市管理的现状，对改革开放以来我国城市社 区管理取得的成绩、存在的问题进行了系统总结并分析了存在问题的原因。文章 认为，改革开放以来，我国城市杜区管理有了长足进步。但是，由于计划经济体 制的影响，我国城市社区管理呈现行政化、法制不健全、管理组织力量薄弱等缺 陷，与城市社会转轨变型的趋势以及社区模式创新的要求格格不入，必须进行改 革。文章以十六大精神为指导对进一步完善我国城市社区管理提出了构想，把西 方发达国家城市社区管理的发展与我国城市社区管理状况的对比作为切人点，分 析了我国城市社区管理改革的理论依据和驱动因素，提出了城市社区管理的构建 原则和基本思路，并由此设想了完善城市社区管理的具体思路：健全社区建设管 理组织体系、组建社区居民自治管理网络、创建学习型社区、大力发展社区服务、 加强社区干部建设等，从而建立科学有序、先进高效的城市现代社区管理新模式。 关键词：城市社区，管理模式，社区管理，居民自治 a b s t r a c t t h e p a p e rb e g i n sw i t ht h ea n a l y s i st ou r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t , a n dp r o c e e d s t od i s c u s st h ec o n c e p to fu r b a nc o m m u n i t ya n dt h es i g n i f i c a n c eo fs t r e n g t h e n i n gt h e u r b a n c o m m u n i t ym a n a g e m e n t i t ，t h e n ， b a s e do nt h e p r e s e n t s i t u a t i o no fu r b a n m a n a g e m e n t i no u r c o u n t r y , m a k e sas y s t e m a t i cs u m m a r yo f t h ea c h i e v e m e n t sm a d ea n d p r o b l e m sp r e s e n ti nt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u rc o u n t r ys i n c et h er e f o r m a n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l da n da n a l y z e st h ec a u s e so ft h ep r o b l e m s t h ep a p e r t h i n k st h e r eh a v eb e e ns i g n i f i c a n tp r o g r e s si nt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u r c o u n t r ys i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g t ot h eo u t s i d ew o r l d ，b u t ，d u et ot h ei m p a c to ft h e p l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ，a l s os o m ed e f e c t s ，s u c ha s ，u r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n tb y a d m i n i s t r a t i v e m e a n s ，i m p e r f e c tl e g a ls y s t e m ，w e a km a n a g e m e n ta n do r g a n i z a t i o n c a p a b i l i t i e s t h ed e f e c t sr u nc o u n t e rt ot h et r e n do fd e v e l o p m e n ta n dt r a n s i t i o no ft h e u r b a ns o c i e t ya n dt h er e q u i r e m e n t so fi n n o v a t i o ni nt h ec o m m u n i t ym o d e l ，a n dh e n c e r e f o r mi sam u s t t h ep a p e r , g u i d e db yt h es p 础o ft h e1 6 “c p cn a t i o n a lc o n g r e s s ， m a k e sa p r o p o s a lf o ri m p r o v i n gt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , t h e p r o p o s a l b e g i n n i n g w i t ha c o m p a r i s o n b e t w e e nt h ed e v e l o p m e n to f t h eu r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n ti nt h ea d v a n c e dw e s t e r nc o u n t r i e sa n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h eu r b a n c o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , a n a l y z e st h et h e o r e t i c a lb a s i sa n dm o t i v a t i n g f a c t o r sf o rt h er e f o r mi nt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , a n d p r o c e e d s t op r o p o s eac o n c r e t et r a i no ft h o u g h tt o i m p r o v et h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ： p e r f e c tt h ec o m m u n i t yb u i l d i n gm a n a g e m e n ta n do r g a n i z a t i o ns y s t e m ，e s t a b l i s ht h es e l f r u l em a n a g e m e n tn e t w o r ko fr e s i d e n t si nt h ec o m m u n i t y , b u i l dl e a r n i n gc o m m u n i t i e s ， d e v e l o ps e r v i c ei nt h ec o m m u n i t y a ta l le f f o r t sa n ds t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go fc a d r e si n t h ec o m m u n i t ys oa st oe s t a b l i s han e wm o d e lo fs c i e n t i f i ca n do r d e r l y , a d v a n c e da n d h i g h l y e f f e c t i v em o d e m u r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：u r b a nc o m m u n i t y , m a n a g e m e n tm o d e l ，c o m m u n i t ym a n a g e m e n t , s e r f r u l eo fr e s i d e n t s 我国城市社区管理问题研究 我国城市社区管理问题研究 引言 随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及我国经济体制改革和政治体 制改革的深入，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，旧有的一些社会组 织、管理体制已经不能适应现代社会的发展。在城市，由原有“单位制”解体所 剥离出来的社会职能和一些政府职能逐步还给社会，逐渐由作为这一载体的社区 来承担，社区的职能和作用日益凸显，社区问题正是在这种情况下得到越来越多 的重视。现代城市是一个大的开放系统，随着城市建设和发展步伐的不断加快， 特别是在我国经济体制改革不断深化的背景下，建立现代化城市社区管理新型模 式已是必然。改革开放以来，我国对城市现代社区的管理体制和管理方式进行了 有益的探索，也取得了一些成果。但从总体上说这些研究还是滞后于实践发展的 需要，迫切需要从理论和实践的结合上解决现代城市社区管理的问题。我们应在 借鉴国外城市公共行政管理改革和发展的经验、明确城市现代社区管理的基本构 建原则的基础上，建立科学有序、先进高效的现代城市社区管理新格局。 1 城市社区管理解析 1 1 城市社区的概念 德国社会学家f 藤尼斯在1 8 8 7 年出版的社会与社区一书中首先将“社 区”这一术语用于社会学研究，他认为社区表示一种由具有共同习俗和价值观念 的同质人口所组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的 社会团体。此后，许多社会学家对“社区”进行了全方位多角度的研究，但仍 有不同的理解。从二十世纪三十年代开始，我国社会学研究者一直将英文单词 c o m m u n i t y ，翻译成“社区”，赋予其地域涵义并得到广泛认同和使之延续。民 政部关于在全国推进城市社区建设的意见中对社区的表述是：“社区是指聚居 在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般 是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。” 车会欣刘庆龙主鳊墩中国城市社区河南人民出版社2 0 0 2 年8 月版，第1 页 我国城市社区管理问题研究 社区作为居民生活的社会共同体，通常包括四个基本要素即地域、人口、组 织机构和文化。( 1 ) 地域要素，即指有一定界限的地域，其界限一般来说是比较 明确的，是社区的自然地理与人文地理的空间载体；( 2 ) 人口要素，即指具有一 定数量的、以一定社会关系连接起来的、参与社会共同生活的人群，是社区运作 与变迁的主体；( 3 ) 组织结构，即指社区内部各种社会群体和组织之间的相互关 系及其构成方式，是社区活动得以展开的社会组织形式；( 4 ) 文化要素，一般来 说是指生活在其中的社会成员在情感和心理上所具有的一定的认同感和归属感。 以上所述社区构成的四个基本要素，也是社区形成的必要条件，任何一个地 方只要拥有或具备这四个条件，就可以构成一个相对独立成形的社区。四个要素 之间是相互依赖、有机统一的辩证关系。其中地域是社区的地理环境要件，人口 是社区生活的主体条件，组织与群体是社区居民交往和整合得以实现的客观机 制，而文化则是社区居民交往与整合得以实现的精神要件，四者紧密相关，缺一 不可。 1 2 城市社区管理内涵 1 2 1 社区管理的含义 社区管理是指在社区范围内，由社区党组织和社区行政部门主导的，社区职 能部门、社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理。 从上述定义中我们可以清楚地看到：第一，社区的地域要素和人口要素是基本相 同的，社区管理的范围和人群基本上就是以前街道所管辖的范围和在此区域上生 活的居民。第二，管理机构呈多极化态势，既有作为主导的社区党组织和行政部 门，也有政府各职能部门在社区的派出机构，主要有警署、工商所、税务所、环 卫所、粮管所、物业管理公司、医院等，另外，园林、绿化、消防、信访、地方 志、人口普查等职能，也有相应的工作机构承担。还有社区范围内的企事业单位， 如学校、机关、商店、企业等，这些单位存在于社区范围内，和社区息息相关， 而这些社区单位拥有的资源较多，各有优势，由它们来参与社区管理，能通过资 源共享的途径来解决很多问题和困难，加大管理的力度，另外还有广大的居民。 第三，社区管理的性质是群众性的自我服务和自我管理。社区是由社区成员通过 互动关系和文化维系力联系起来的共同体，这种互动关系和文化维系力，使社区 成员相互联系，结成紧密、复杂的关系，在这些关系中各社区成员之间是平等的， 大家既有权对社区提出要求，又要为社区的建设、管理尽自己的义务，社区成员 我国城市社区管理问题研究 有义务来参与社区的建设和管理；另外，社区管理的目的是为了满足他们的需要， 让群众满意，但由于需求的多样性，要让政府或社区单位全部包下来是不可能的， 一定要发动群众自我组织、自我管理、自我服务。因此，社区管理应该是一种所 有管理主体积极参与的自我服务、自我管理，要搞好社区管理，一定要协调各方 的力量，充分调动各方面管理主体的参与意识、工作热情和主动性、创造性。 1 2 2 社区管理的具体内容 社区管理的内容是“四性”工作，即地区性、社会性、群众性、公益性事务， 它包括科、教、文、卫、体等诸多方面，涉及的范围广，就社区管理的具体内容 而言，主要包括以下几个方面： 社区组织管理。内容包括健全社区的各类组织机构，明确工作目标和工作职 责，指导各类组织开展工作，并对其工作成果进行考评。比如组织和指导居民选 举居民委员会干部，并帮助居委会开展工作：成立由社区主导机构、主要社区单 位、职能部门在社区中的延伸机构及居民代表组成的社区发展委员会，充分发挥 协调工作，推动共建活动和资源共享活动的开展，更好地满足社区成员的需要。 社区党建管理。其主要职能是健全党组织的各级网络，组织和发挥社区党员 和在职党员的模范带头作用，强化对党员的管理和考评。社区党建管理的核心是 社区党组织，它作为上级党组织的派出机构，是社区内各种组织和居民群众的领 导核心，对社区建设和管理的各项工作负领导责任。 社区服务管理。其主要职能是了解并根据社区居民的需求，设立、健全社区 服务网络，完善社区服务体系，广泛开展社区服务，并对服务质量进行监督、保 证，以提高社区居民对社区的满意度，提高居民的生活质量。社区服务具有公益 性、群众性、互助性、地域性四大特点，公益性即它不以营利为目的，而以社会 效益为主，以满足社区居民的生活服务需求为目标；群众性，即群众的事情让群 众自己去办，以自我服务的方式来进行；互助性即提倡“人人为我，我为人人” 的精神、风尚，发动社区成员广泛参与，以互相帮助的方式来开展社区服务活动； 地域性即社区服务的对象稳定，并有一定的区域范围的限制。 社区文化、教育管理。这里的文化概念是指包括文化、娱乐、群众性文体活 动及全民健身等内容在内的大文化概念。社区文化管理的具体内容是对文化娱乐 设施进行规划和建设，组织健全各类文体活动组织，帮助和指导这些组织开展社 区文化娱乐活动、群众性文体活动，引导社区居民进行全民健身活动，社区教育 管理则是要建设和完善社区学院、继续教育中心、培训中心以及代表今后发展方 我国城市社区管理问题研究 向并利用网络进行教学的远程教育中心等教育机构，组织和发动社区居民广泛参 与，进行普法、科普、时事政治、实用技能、兴趣爱好、思想政治、道德伦理、 人文知识、自然知识、医疗卫生常识等各种内容不同，形式各异的教育活动。 社区环境管理。其基本内容包括环境卫生管理、路政管理、建筑和住宅管理、 防汛防洪管理等。社区环境既包括居住的人文环境，也包括生态环境，加强社区 环境管理的目的，就是要保护好环境，做到可持续发展，整治好居民的居住环境， 为居民创造一个优美、整洁、舒适的生活环境。 社区治安管理。它是社区安全和安定的重要保证，而这两点正是广大社区居 民迫切需要的。没有安全感，社区居民对社区也不可能有认同感和归属感。做好 治安管理工作，就必须要打击、防范、教育、管理、建设、改造等多管齐下，明 确治安管理责任主体，建立和完善治安管理机构，明确治安的目标和任务，明确 “条块结合，以块为主”，“打防并举、标本兼治、重在治本”的工作原则，调动 和协调社区内各方面的力量，确定各自的工作职责，制定日巡、夜巡、联防等各 种社会治安综合治理制度，确保社区治安状况良好，让广大社区居民和社区单位 安心、放心。 1 3 城市社区管理的作用和意义 社区管理是从传统体制下的街道行政管理过渡转化而来，它顺应变化了的新 的情况，能比较有效地解决社区发展过程中存在的问题，能有效地协调社区内各 方面的力量，发动大家通过自治互助、共同参与的方式，来满足社区广大居民的 需求。社区管理在协调力量、组织居民、教育居民、满足居民需求等方面的作用 明显，具有传统管理体制不可比拟的优越性，它的存在对城市管理体制改革、社 区的发展、实现社会发展的根本目的，都具有十分重要的意义。 1 3 1 社区管理的作用 社区管理是在“两级政府、三级管理”。的新体制下，综合、运用行政手段、 法律手段和经济三种手段，以及引进责任、考评机制、法律机制、市场机制和监 督机制等四种机制，来处理社区内存在的问题，解决矛盾、服务群众、对社区进 行综合性管理，其作用主要表现在以下几个方面： 韦克难主编：杜区管理，四川人民出版社2 0 0 3 年8 月版，第1 9 3 - - 1 9 7 页 我国城市社区管理问题研究 一是对政治稳定和社会稳定的作用。在现实生活中，由于政治信仰、思想认 识、收入水平、教育程度、家庭影响等各方面的差别，导致人们产生种种不同的 观念、想法，造成一部分人心理上的失衡，有可能形成不稳定的因素，而婚姻、 家庭、子女、职业、生活条件等几乎人人要面对的问题，同样也会诱发不稳定因 素。而有效的社区管理恰恰是及时发现不稳定的苗头，及时控制不稳定因素并将 其消灭在萌芽状态的最有力手段。因为社区居民的关系最密切，各级组织特别是 属于四级网络的居委会对社区居民的情况最了解，能及时发现问题的苗子，同时 因为居民有事首先想到的社区组织就是居委会，居委会直接为居民提供服务，因 此，居委会与社区居民的关系最近，相互之间的依赖性也比较强，通过居委会去 做工作，比较容易见效。如果没有强有力的基层管理，不安定因素得不到控制， 它将会迅速蔓延，从而影响整个社会的安定局面。 二是对社区居民身体健康的作用。社会发展的根本目的在于人的全面发展， 而人的全面发展又有一个重要的前提，那就是健康，身体和心理的健康。健康来 自两个方面，一是锻炼，二是医疗，而社区管理可以强化这两个因素。社区健身 设施的布置和健身活动的开展，使人们的参与热情大大提高，使健身场所和设施 的利用率大大提高，也使锻炼的效果得到保证；社区管理机构通过对社区卫生资 源的合理配置，建立和完善防病网络、防疫网络和治病网络，通过发动居民参与、 志愿者服务、社区内的医院、医生等医疗资源的共享，有效地开展防病治病工作， 保障居民的身体健康。 三是对居民文明素质提高的作用。随着社区的发展，社区居民的素质也要不 断提高。居民文明素质提高的途径有两条，一是约束。通过强制使居民改掉不文 明的习惯及不符合社会发展的行为。二是教育。通过政治教育、业务培训、兴趣 培养、技能教育等多渠道、全方位的教育，使广大居民的文化知识，艺术修养等 各项素质得到全面的提升。社区的约束要素和教育功能可以有效地解决这两方面 存在的问题，对居民文明素质的作用不可小视。 四是对社区居民精神生活的作用。社区居民不仅有物质上的需求，而且也有 精神上的需求，随着物质条件的改善，人们对精神生活的需求越来越大，要求提 供更多的精神食粮，以满足需求，社区管理通过发动各种群众性组织，提供各种 娱乐设施和场地，开展形式多样、内容丰富的群众文化活动，其中既有管理机构 着力组织的大型活动，如广场活动、社区文化节、社区艺术节、社区科普节等， 也有群众自发组织的自娱白乐的文化活动，如老年读书会、戏剧爱好者协会、书 我国城市社区管理问题研究 画协会、拳操队等，通过组织和自发两个途径，来积极组织和开展丰富居民精神 生活的各种活动，采激发居民参与社区活动的积极性和主动性，从而也更好地满 足了居民们的需要。因此社区管理在丰富社区的业余生活和精神生活方面的作用 无人可以替代。 五是在社区关系形成方面的作用。社区有结构要素和约束要素，这两个要素 要求各社区成员之间要形成一定联系。这种联系的形成与组织结构、管理体制等 有一定的关系，因为社区成员中机构、单位、组织和群众团体之间的关系主要由 它们来确定，但社区中更重要的居民与居民之间、居民与组织之间的关系形成主 要依靠的是社区管理，因为这些成员之间没有很强的约束性，要建立和密切社区 成员间的关系，必须通过组织和实施服务活动、实事工程、人心工程来拉近成员 之间的距离，通过激发居民的参与热情，来加强相互间的沟通，从而建立良好的 人际关系。因此，社区管理在加强社区成员的相互沟通、密切社区成员关系方面 也起到了十分重要的作用。 六是对社区中弱势人群的作用。社区中不可避免地存在着弱势人群，如孤、 老、残、病、下岗待岗人员等，他们由于客观原因造成收入低或根本没有收入的 情况，使生活方式、生活质量等受到影响。因此要通过社区中的福利机构、社会 团体、社区组织以及相应的职能部门分支机构，对弱势人群进行照顾和救助，努 力改善他们的生存环境，提高他们的生活质量。社区管理可发动居民来做这项工 作，通过居民参与、动员社区内的资源来关心和帮助这些弱势人群，由于社区内 的居民众多、资源丰富，有他们的参与，对弱势人群的救助力度将大为增强，对 救助工作和救助效果均有很大的影响。 1 。3 2 社区管理的意义 社区是城市的基础单位，是党和政府在新时期各项工作开展的重要载体，没 有社区这个基础性载体，有很多工作就根本无法开展，而社区管理水平的高低和 效率好坏，又直接影响着社区所承接的各项任务，因此社区管理具有十分重要的 意义。 经济体制改革的核心是放权、分权，随政事、政企、政社的分离，政府的一 部分职能，转到社区。如果没有社区这个承接主体，从政府分离出的职能，就无 组织和单位接受与落实。现在这部分权力和职责都分到了社区，社区的职能逐步 增加。加强社区管理是社区各职能充分发挥作用的前提和保障，是经济体制改革 进一步深化的必然要求 我国城市社区管理问题研究 随社区职能的拓展，越来越需要依靠社区居民、社区资源和社区机构的自我 组织、自我服务来保证职能的发挥，需要依靠社区成员对社区事务积极参与的热 情和主动性。社区管理对群众和单位、组织的发动、引导，通过组织各类社区活 动创造机会，来促进社区成员之间的接触、沟通和交流；通过提供各种便民、利 民的服务，来满足社区成员的多样化的需求，提高其对社区的认同感、归属感和 满意度，从而愿意为社区做自己力所能及的工作，为社区居民服务，形成一种社 区居民互助式自我服务的良性循环，使它们之间的关系更加紧密。 社区发展的目的是社区内各成员的全面发展，尤其要改善居民的生活环境和 生活质量。社区作为广大居民安居乐业的基地，必须通过加强社区管理，通过各 项设旌的建设，强化交通、卫生、环保、绿化及社会治安的综合管理，提供各种 便民利民的生活服务，直接满足社区居民物质生活方面的各类需求，同时，社区 管理还着力于社区文化的建设，加强思想道德文化建设，加快教育、卫生、科技、 文体等社会事业的发展，提供内容丰富、形式多样的精神产品，来满足广大居民 精神生活上的各种需求。 社会稳定是社区发展和整个社会发展的前提和基础，是社区发展的必要条 件。由于社区内各成员问的异质性强，情况复杂，存在着许多不利稳定的因素， 如下岗待岗人员的就业和生活问题。邻里纠纷和矛盾、历史遗留下来的问题、外 来人口增多导致的社区环境、治安方面的问题等，要维护社区的安全和稳定，就 必须有效地控制和解决这些问题。通过社区管理，组织和发动居民积极参与，可 以广泛地开展治安联防工作、社区环境综合治理工作、居民间的互帮互助活动、 扶贫帮困活动、对弱势人群的福利保障工作、对下岗待岗人员的就业培训和职业 介绍服务等，另外还可以通过组织丰富多彩的社区文化体育活动，来充实居民的 业余生活，使他们增进交流、密切关系、消除隔阂、精神愉快。总之，社区管理 可利用多种手段、多方控制和化解不稳定因素，能充分发挥作为维护社会秩序“稳 定器”的功能，起到维护社会稳定“第一道防线”的作用。 2 我国城市社区管理现状分析 2 1 我国城市社区管理已取得的成绩 目前，全国共有约l0 万个社区居委会、50 万名社区居委会干部；全国城 镇社区服务设施约达18 万个，社区便民利民服务网点约45 万个；社区专职服 务人员约36 万人，另有兼职人员约57 万人；全国各地建立的社区服务组织约 - - 7 - - 我国城市社区管理问题研究 9 万个，志愿者人数发展约为540 万人。 随着全国社区建设示范活动的深入开展，社区建设正在向纵深发展。自民政 部2001 年下发全国城市社区建设示范活动指导纲要以来，全国大部分省、 市都相继制定了社区建设示范活动实施方案，尤其是直辖市、省会城市和计划单 列市率先行动，提出了“创建全国社区建设示范市、区”的口号。29 个省、自 治区和直辖市都成立了社区建设领导小组。 一是社区管理全面推进。在社区管理体系方面，社区规模调整基本完成，社 区组织逐步健全；在社区队伍建设方面，居委会干部结构优化、队伍精干、素质 明显提高；社区志愿者队伍正在逐步扩大；在社区服务方面，领域拓宽、内容拓 展、覆盖面扩大；社区救助体系框架正在逐步建立；在社区基础设施建设方面， 投入增加、力度加大，办公、活动条件大为改善；在社区工作运行机制方面，内 外关系逐渐理顺，新的工作机制正在形成；在社区民主政治建设方面，制度逐步 健全，程序正在规范，居民、社会参与意识不断增强，民主自治健康发展。 二是社区建设示范活动蓬勃开展。各地在社区建设实验区工作的基础上，积 极开展了争创社区建设示范市、区活动。各地创建热情之高，措施力度之大，社 会效果之好，是近年来少有的。全国已涌现出一大批社区建设的先进典型。 三是社区管理的作用日益显现。随着工作推进和示范活动深入开展，社区管 理已显现出强大的生命力和巨大的社会效益。社区管理已成为新形势下城市管理 的重要基础，成为建设现代化城市的基础工作，成为城市管理体制改革的重要内 容。在为群众创造安居乐业的良好环境，提高人民生活水平和生活质量上，发挥 着服务作用；在促进经济和社会协调发展，适应城市改革与发展上，发挥着推动 作用；在树立党和政府形象，密切党和政府与人民群众的关系上，发挥着凝聚作 用；在扩大基层民主，维护社会稳定上，发挥着保障作用。推动城市社区建设工 作，对于建立独立于用人单位之外的社会化服务网络，提高社区居民生活质量，扩 大城市基层民主，完善城市基层社会管理体制都具有重要意义。社区规模调整基 本完成，社区组织逐步健全；社区服务领域拓宽、内容拓展、覆盖面扩大；社区 民主制度逐步规范，社区居民民主自治建设健康发展。 2 2 我国城市社区管理存在问题 尽管近年来全国各地城市先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探 索，取得了明显的成效。但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛 我国城市社区管理问题研究 盾和问题，主要表现在以下几个方面： 2 2 1 社区管理体制的行政化色彩较浓 尽管这些年各地城市在改革行政型社区管理体制方面已经做出了不少努力， 但社区管理的行政色彩仍然很浓。一方面，街道办事处政社不分的状况并没有大 的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工作量过大，经常处于疲于应付状 态，其直接后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发 挥自己应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得 到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。因为 在行政型管理体制下，社区生活带有浓厚的政治性和强迫性色彩，社区成员对行 政任命的社区管理主体缺乏认同感，对社区缺少归属感，不能积极参与社区活动。 从而造成社区管理中“上面雷声大，下面雨点小”的窘况。这种做法与社区建设 的初衷相去甚远，只能说是政权建设，而非真正意义上的社区建设。另一方面， 作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩。因为事实 上居民委员会受街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从街道的安排，进 而也陷入了繁杂的具体事务之中。过多的事务性工作必然会弱化居委会自治组织 的管理职能。另外，我国城市的社区类型比较单一，基本上仍然以行政型社区为 主。就正在推行的“两级政府，三级管理”的社区管理体制来说，所谓两级政府 是指市级政府、区级政府。街道办事处是区级政府的派出机构，含于“两级政府” 之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等括 动的中枢。三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理 模式。街道办事处管理着居委会，并通过它处理大部分具体的社区事务。除了这 种政治性的社区组织之外，几乎还未形成其他成熟的社区组织类型。 2 2 2 社区管理的组织力量比较薄弱 社区机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不适应。 有些工作区政府缺乏相应的机构，管理职责无法履行，有的虽然设置了机构，但 由于人员或设备等力量较弱，而影响到任务的完成。作为社区管理主体的街道办 事处，是人民政府的基层组织，为本辖区人民群众服务是义不容辞的责任，理应 发挥“上为国家分忧，下为人民解愁”的作用。而街道尽管承担着诸多管理任务， 但其权力小，只能行使部分政府职能，在城市管理、经济建设、社会保障等方面 难以实现责、权、利相统一，难免造成执行部门有权执法却又没有力量直接把法 律落实到基层，街道和居委会能够做到但却没有权力去做，结果出现条块之间推 - - 9 - - 我国城市社区管理问题研究 诿扯皮的现象，从而造成政出多头，相互配合不够和整体工作成效不高的状况。 加上办事处和居委会还缺少年富力强、文化层次高、懂得现代社区管理、熟悉市 场经济条件下的基层政权运作与广大居民之间互动规律的干部；而且，干部年龄 老化，专业、文化知识结构不合理，业务素质不高的现象相当突出，在很大程度 上也制约着社区管理和服务作用的发挥。 2 2 3 社区管理的法制不健全 目前，社区管理的法制不健全，对管理权力缺乏监督和制约，主要表现在： 其一，在社区管理中，一些具体的管理工作找不到法律依据。例如，对沿街乞讨、 露宿街头的盲流人员的收容没有明确的法律规定。其二，监督的主客体错位。监 督主体本应是居民，由居民来监督社区权力的使用，但事实往往不尽如此。例如， 有的居民委员会因过分追求经济效益，不顾干扰居民日常生活的后果，在社区内 允许或亲自进行违章搭建，这会进一步助长违章、违法行为。其三，监督运行方 式单一，主要是由上而下，自下而上的上行监督较少。其四，监督缺乏必要的协 调。社区内有各种监督组织，但因职权不明，协调不力，容易造成多方插手或相 互推诿的现象。其五，监督制裁不力。监督组织没有仲裁权力或仲裁权力很小， 往往只能做一些督促、调解工作。其六，监督法规不健全、监督制度不完备、缺 乏可操作性。总之，社区内由于监督体系不完备、机制乏力，很难保证社区权力 的正确行使。 2 2 4 社区管理重视“硬件”而忽视“软件” 在社区管理中，很多城市不能根据社区长期发展的要求，超前进行高起点的 科学规划。相反，管理i i 标的制定常常带有当权者的主观意志，成为他们追求政 绩的垫脚石“领导意愿”的支配造成中国城市社区管理总是在“换一届领导，改 一回模式”的怪圈中徘徊，管理规划几年一变，缺乏稳定性。而且，目前的中国 城市社区管理过多地偏重于经济建设、市政建设等针对“物”的硬件管理，而忽 视文化教育，公共服务等以“人”为中心的软件管理，造成实际工作中“一手硬， 一手软”的畸形状况。也使得许多社区居民参与社区活动的积极性降低。比如在 居委会的选举中，虽然有法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多地 方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度。这样，组织选举者可以随意确 定居民代表因而省掉许多麻烦，选举有时成了走过场，居民对居委会缺乏认同， 因而对居委会开展的各种社区活动也就缺乏主动参与的积极性，从而导致各类志 愿者服务活动的开展面临不少困难。 一1 卜 我国城市社区管理问题研究 2 3 我国城市社区管理问题成因剖析 众所周知，我国传统计划经济体制下的城市社区管理是种行政一体化的外 制型模式。它的集中性便于统一分散的力量，它的超强行政性克服了特定社会发 展阶段的无序状态，对于巩固和加强国家对城市基层行政区的建设和管理，稳定 社会秩序，满足当地居民的需求，起到了积极作用。但也必须指出，这一模式本 身存在诸多缺陷。我国长期以来实行的是计划经济体制，由此形成我国独特的社 会结构，使其具有这样一种特点：单位是政府的附属物，凡学校、商店、企业、 事业、机关、团体等等一切社会组织，均自下而上地隶属于某个上级，构成一个 体系，最终归属于中央政府。在计划经济体制下，我国社会结构具有纵向单一性 的基本特征，国家和政府几乎包揽了一切事务，垄断了所有资源，国家与社会合 二为一，社会成为国家的附属物，社会成员对单位、最终是对政府有着极大的依 赖性。国家和政府控制着几乎所有的资源，习惯上运用行政化的方式来组织经济 活动和社会生活，和社区有关的工作被纳入政府工作轨道，成为党和政府的地区 工作。在当时，还没有明确的城市社区概念，只有行政区划的分别，政府只是简 单地通过行政方式来管理。 从5 0 年代开始，我国城市逐渐形成以街道办事处为基本依托的行政型社区 管理模式，它体现了当时的国家意志和社会需求。这种传统城市社区组织管理模 式的特点是国家作为社会管理的惟一主体，通过行政体系对经济和社会生活实行 全权管理。各类全能型的“单位”组织，则是实施这种管理的基点。社会中的每 个人都被控制在这个体系中，个体依附于组织即单位，而单位又依附于政府。“街 道”作为城市行政区划的最基层行政区，既是政府行政管理的基层区域，又是社 会生活的区域性社会，也就是说它具有行政区和社区的双重属性。政府在街道设 置办事处，通过办事处来管理各种事务。街道办事处作为政府行政机构的最基层 组织，既是行政管理主体，又是社会管理主体，成为一个全能型组织。街道办事 处是政府的派出机构，它是为加强城市的居民工作、密切和居民的联系而设立。 其任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会 的工作，反映居民的意见和要求。它既具有政府职能，又具有社会职能。它依托 于计划经济体制，其存在具有一定的合理性，但随着社会的发展，它的不合理性 也逐渐暴露出来。 改革给我国社会带来的最根本改变就是国家、社会与个人之间的关系的转 我国城市社区管理问题研究 变。计划经济体制转变为市场经济体制，在经济活动中，资源配置主要取决于市 场而不是政府指令。市场经济改变了纵向单一性的社会结构，社会由纵向单一性 的倒树状结构变为纵横交错的网络型结构。市场经济改变了社会成员与单位之间 的依附关系，社会成员的自主性明显加强。当前，中国社会正处于一个快速转型 的时期，社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，出现大量新的社会现象和 社会问题，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相 互关系等都日益趋于多元化。市场经济体制的建立，多元利益主体的出现，社区 组织单一的纵向互动模式被打破，社区内各组织间的横向关系大大加强，社区管 理的内在需求呼唤一种多元化管理模式的出现。 计划经济体制下的社区管理模式中最大的问题就是“街道”社区的“条块分 割”问题，即街道办事处、五所一院( 工商所、派出所、地段医院等) 分别属于不 同的条块，有各自的上级主管部门，管理目标、管理手段等都是通过纵向渠道来 实现，互相之间无直接关系。在这种体系中，政府运用行政指令来实旌对社区的 管理，基层组织缺少自主性。社会成员被严密地控制在其中，对各种涉及自身利 益的问题缺少发言权，每个人只能机械地服从政府的命令和号召。长久以来，社 会成员已经习惯于这种管理方式，他们的积极性逐渐丧失。而政府由于这种僵化 的管理体制也很难了解社会成员的真正想法，他们只能凭借经验来管理社会事 务，结果造成政府管的不少，效果却不好。随着市场经济的发展推动了社会生活 各方面的发展，人们不再满足于既有的生活方式。新的住宅小区不断建立，形成 各种新型社区关系，以往的街道社区模式已不适应这种新发展了。人们的流动性 增大，对单位的依附性越来越小。政府对单位的控制无法起到像以前一样的作用， 改革使政府和企业原来承担的相当一部分社会功能分离出来，转给了中介组织和 社区。因此，人们参与社区事务的意识逐渐增强；人们渴望亲自管理社区，实现 自己的利益要求。旧有的街道社区管理模式主要是街道办事处和居民委员会起作 用，户口归属于街道的居民只能服从街道的管理，居委会作为居民代表也只能起 “传声筒”的作用。这种单纯的行政化的管理已不能适应现代社会的发展，己不 能满足社会成员的内在的利益需求。随着改革的进一步深入，社区管理中的一些 深层次的矛盾和问题日益凸显，并直接影响社区下一步的健康发展。 3 西方国家城市社区管理研究与启示 3 1 西方国家城市社区管理研究 我国城市社区管理问题研究 西方发达国家的社区建设在理论和实践方面都获得了迅速发展，其理论研究 基本上是沿着两条非常清晰的脉络发展。一是随着社会学学科的分化，社区研究 越来越专业化，形成了不同的社区理论，影响较大的有：最早产生社区理论的德 国形式社会学( 或称系统社会) 学派的主要代表有f 藤尼斯、齐美尔、马克斯韦 伯等。”藤尼斯的社区理论认为，社区与社会都是被人们假设出来的极端的结构， 虽然它们都可作为一种理想类型的社会关系，但两者是截然不同的对立物。在社 区中，社会关系的基础是包括感情、传统和共同联系在内的自然意愿，这种自然 意愿存在于生活、工作在同一地方的人群中间。社区的特点在于人们对本社区的 强烈的认同感。藤尼斯还认为，欧洲的社会关系越来越朝着现代化社会的方向发 展，在现实世界中，既没有纯粹的社区型的社会关系，也没有纯粹的社会型的社 会关系。在现实生活中，人类组织都是处于社区和社会这两个极端的假设结构之 间。芝加哥学派创立了人文区位学理论，9 其主要代表人物是帕克( p a r k r e ) 、 伯吉斯( b u r g e s s e w ) 和麦肯齐( m c k e n z i e r d ) 等。芝加哥学派倡导人类 生态学研究，即研究人类响应环境和文化因素而组织起来的空间关系和支持关系 ( m c k e n z i e ，1 9 6 8 ) 。他们借用生物学中的竞争、共生、进化、支配等概念，解释 美国都市的区位结构和发展动力。他们认为，社区的空间秩序是通过优势、隔离、 非人情化竞争等“自然”过程才得以显现的，在这过程中，非人情化的经济竞 争在总体上支配着城市空间组织的建构，而文化因素或社会价值观的认同则会影 响城市空间组织的微观结构( p a r k ，1 9 3 6 ) 。伯吉斯以本世纪初的芝加哥城市为原 型提出了著名的同心圆带城市空间结构模式，刻画出城市空间会在经济竞争实力 不同的各种社会集团的影响下产生分异。社区权利理论则以美国社会学家弗洛依 德亨特的精英论和罗伯特戴尔的多元论为代表，。亨特的研究表明：在一个社 区内，由选举产生的社区官员对本社区的一些重要决定没有多少影响力；而罗伯 特戴尔的结论正相反：一个社区内存在着多元化的民主，影响社区决策。 西方社区研究的另个发展趋势就是应用性在不断加强，社区研究者在城市 规划、社区发展、社会工作等方面的作用越来越大，其许多研究结果被运用于政 张堑主编：社区行政与管理，中国轻工业出版杜2 0 0 3 年1 1 月版，第3 1 0 页 张垫主编：社区行政与管理，中国轻工业出版社2 0 0 3 年1 1 月舨，第3 1 2 页 张垫主编：社区行政与管理，中国轻工业出版社2 0 0 3 年1 1 月版，第3 1 3 页 我国城市社区管理问题研究 府决策，值得我们借鉴和吸收： 城市社区规划与管理。美国社会学家根据美国的数据资料提出了一些具体模 型来帮助说明人和设旋在现代城市的物理空间内的分布模式。其中以同心区域 理论、扇形理论和多核心理论最为引人注目。同心区域理论认为现代城市一般都 由一系列同心区组成，这些区域从商业中心区向外延伸，每个相连的区域对土地 的使用方法都不同。第一个区域是中央商业区，包括零售商店、银行、旅馆、剧 院、商业和专业办事机构、铁路和公共汽车站，以及市政府的建筑物。第二个区 域是过渡区。由于商业和工业不断蚕食原来的居民区，有钱人离开了他们原来靠 近市中心的住宅，这些区域一般都是破败不堪，是比较典型的贫民区。第三个区 域是劳动人民住宅区，那里主要是一些年长日久、比较便宜的家庭住宅和公寓， 常常住满从第二个区域逃离出去的人们。最后一个区域是在市内工作的郊区通勤 人员居住区，由一些小镇组成，有钱人在这里乘车去城里上班。显然，这种城市 发展模式强调了社会地位与市中心的距离之间的关系。 西方社区照顾主要是在一定规模的社区中兴建服务设施，对无依无靠、生活 不能自理的人进行院舍照顾，但这种院舍是开放型的，住院的人可以走出院舍， 进入他人生活的社区。这些人可以定期来享用这些服务设施，政府分派交通工具 接送，当日可返回自己的住所 另外对行动不便或日常生活有困难的老人实行家 庭服务，包括代买生活用品、代做饭食、清理卫生及聊天等。西方社区照顾有以 下特点：一是官办民助。社区照顾从财政支出到工作人员组成都以政府为主。社 区、家庭在资金上支出甚少，他们贡献于社区照顾的主要是带来人道主义感情的 社区支持网络。二是依靠社区。社区照顾的基本思路是以社区为依托，立足社区、 依靠社区。政府将各种服务设施建在社区中，尽量与社区人民的生活相融合。三 是专业化程度高。社区照顾的服务工作体系由管理人员、保健人员和照顾人员组 成。政府对各类人员任职资格和职责都有规定。 社区警务是指社区与警务相互作用的过程，是社区与警方共同解决违法犯罪 问题的新途径，它密切了警民关系，有利于预防违法