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构建社会主义和谐社会进程中政府公共服务研究 摘要 和谐社会是一个良性运行与发展的社会，是公众能够得享社会发展文明成果 的社会，是民众的利益诉求能够得以表达和实现的社会。实现社会和谐，建设美 好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。随着公共需求的快速增长，人们 日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务，政府应当 把自己的基本职能定位为公共服务，把主要注意力转移到加快解决就业、收入分 配、社会保障等方面，积极促进社会事业的发展。这样，才能有效地缓解社会矛盾， 解决经济社会发展失衡的问题。 本文在明确选题背景和意义的基础上，对学术界的相关研究进行了梳理，这 对于了解我国政府公共服务的现状，进而改善政府公共服务，无疑具有重要的理 论和现实意义。接着在第二部分，本文对政府公共服务和和谐社会进行了概述， 并对二者之间的相关性进行了分析，指出了要从政府公共服务的角度来审视和谐 社会的构建，并明确了改善政府公共服务对于构建社会主义和谐的必要性和重要 意义。这是本文开展研究的一个重要前提。文章的第三部分简单介绍了我国政府 公共服务的进展与成就，并重点指出了当j j 我国政府公共服务所存在的诸多问 题。了解我国政府公共服务的现状是采取有效措施加以改进的基本前提。文章的 第四部分是本文的重点所在，主要针对前文提出的问题，进一步明确了当前我国 政府公共服务建设的基本内容，即我国政府公共服务建设主要分为经济性公共服 务和社会性公共服务，并要逐渐地把公共服务的重心由经济性公共服务向社会性 公共服务转移，最后本文提出了改进和完善我国政府公共服务的具体措施：加快 服务性政府建设、创新公共服务制度、完善公共财政体制、推进公共服务市场化 社会化、改进公共服务方式与手段等。 关键词：和谐社会；政府：公共服务 i i 硕学位论文 a b s t r a c t h a r m o n i o u ss o c i e t yi sas o c i e t yw i t i le f f e c t i v eo p e r a t i o na n dh a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t , i nw h i c hp u b l i cc a ne n j o yt h ec i v i l i z a t i o nr e s u l tt o g e t h e r , a n dt h e r e q u e s to f c i t i z e ni n t e r e s tc a n b ee x p r e s s e da n dr e a l i z e d i ti sa ni d e a lf o rh u m a n b e i n g t or e a l i z es o c i e t y sh a r m o n i o u sa n dc o n s t r u c tn i c ec o m m u n i t y a st h er a p i d l yi n c r e a s e o f p u b l i cr e q u e s t , p e o p l ep r e s sf o rg o v e r n m e n tt os u p p l yt h en e c e s s a r yp u b l i cp r o d u c t a n ds e r v i c e g o v e r n m e n tp o s i t i o n si t sb a s i cf u n c t i o na sp u b l i cs e r v i c e ，a n dp a y s a t t e n t i o nt os o l v i n ge m p l o y m e n tp r o b l e m s 、i n c o m ed i s t r i b u t i o n 、s o c i a ls e c u r i t y ，e t c ， p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f s o c i a lu n d e r t a k i n g s i nt h i sw a y , i te f f e c t i v e l ya l l e v i a t e s s o c i a lc o n t r a d i c t i o n ,a n ds o l v e st h eu n b a l a n c eb e t w e e ne c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t t h i sp a p e r , b a s e do nd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c hr e s u l t so f p u b l i cs e r v i c e ，h a sar e l e v a n ts t u d yf r o mt h ev i e w so fm a n a g e m e n t ，e c o n o m i c s ， j u r i s p r u d e n c e ，s o c i o l o g ya n ds oo n b e g i n n i n gw i t hs u m m a r i z i n gg o v e r n m e n t sp u b l i c s e r v i c e ，f o rt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，t h i sp a p e rp r o p o s e ss o m ea d v i c et oi m p r o v et h e c o n s t r u c to f p u b l i cs e r v i c ei nc h i n a i nt h ei n t r o d u c t i o n i td i s c u s s e dt h eb a c k g r o u n do f t h ea r t i c l e sr e s e a r c ha n dt h e m e a n i n go ft h et i t l e t h e ni ts u m m a r i z e dc o n c e m e dl i t e r a t u r e s a tl a s t ，i tm a d ea n e c e s s a r ye x p l a n a t i o no nt h et h o u g h t sa n df r a m eo ft h ea r t i c l e a n dt h e ns u m m a r y a b o u t g o v e r n m e n t sp u b l i c s e r v i c e i t m a i n l y i n t r o d u c e dt h e m e a n i n ga n d c h a r a c t e r i s t i co fp u b l i cs e r v i c e ，c l a s s i f i e da n de x p o u n d e dt h em e t h o d st or e a l i z e f e a s i b i l i t ya n a l y s i so f p u b l i cs e r v i c ei nc h i n a f i r s ti tm a d eab r i e f i n t r o d u c t i o no nt h e a c h i e v e m e n to fp u b l i cs e r v i c ei nc h i n a , a n dt h e nd i s c o v e r e dt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ， f i n a l l yp r o v e dt h a ti n n o v a t i o no fg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c ei sn e c e s s a r yt ob u i l da h a r m o n i o u ss o c i e t y r e s e a r c ho nc o u n t e r m e a s u r e st oi n n o v a t eo f p u b l i cs e r v i c ei nt h e p r o c e s st ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t y f o c u s i n go nt h ee x i s t i n gp r o b l e m si np u b l i c s e r v i c ec o n s t r u c t ，i tm a d es o m ep o l i c yp r o p o s a l sf o rg o v e r n m e n tt or e f o r mp u b l i c s e r v i c e k e yw o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y ；g o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i c e 1 1 1 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：勒觚 日期印2 年，月芝玷日期p 皤厶年月之玷 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：一年月哆日 日期：加铮，月2 ；日 硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 自2 0 世纪6 0 年代开始，政府行政改革成为了世界性的大趋势。在经济全球 化、全球市场一体化、政治民主化、社会资本积累等各种内外因素的推动下，各 国政府现有的行政管理模式已经落在了时代的后头，不再能够满足社会经济与广 大民众的要求。于是改革在阵痛中萌发、发展，直到掀起变革的大浪潮，摧枯拉 朽般地席卷世界各国。从当代西方国家的行政改革实践看，注重政府的服务功能 已经成为趋势。美国克林顿政府发起的“政府再造运动”明确提出了“顾客第一” ( p u t t i n gc u s t o m e r sf i r s t ) 的口号，并通过颁布“联邦政府内部革命”的行政命 令，要求联邦政府设定顾客服务标准，还出版了政府的服务标准手册顾客至上： 服务美国民众的标准。英国政府在1 9 9 1 年开展了提升公共服务的“宪章运动”， 1 9 9 7 年又发起了以“服务第一”( s e r v i c ef i r s t ) 为e l 号的“新宪章运动”。加拿 大政府也在2 0 0 0 年颁布了政府公共服务2 0 0 0 ) ) 。韩国政府自1 9 9 8 年以来大力 开展亲切服务运动。提升政府公共服务质量和水平以满足公众日益增长的公共需 要已经成为一种国际潮流。 党的第十六届四中全会明确提出：“坚持最广泛最充分地调动一切积极因 素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，在党的历史上第一次明确提出了 “构建社会主义和谐社会”这一崭新的命题。这是在我国加快推进工业化、城镇 化，迎接经济全球化的挑战和我国经济社会生活出现“四个多样化”的大背景下 提出的，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的 根本利益和共同愿望。目前，在我国利益主体和社会结构正在发生重要变化，社 会矛盾和社会问题日益突出，收入差距比较大、城乡差距比较严重、就业、公共 医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题日益突出。这一现实， 给改革发展和构建和谐社会带来许多不稳定因素，给政府扩大社会管理和公共服 务职能提出严峻而迫切的课题。 因此，在经济全球化、全球市场一体化、西方国家政府改革的示范效应强大 压力的背景下，加强政府公共服务研究，对于提高政府公共服务水平和质量以满 足社会公共需求，进而实现社会主义和谐社会伟大战略目标具有十分重要的理论 意义和现实价值。 1 2 国内外相关研究现状 西方国家对政府公共服务的研究具有深远的历史。早在1 9 世纪后半叶，德 构建社会主义和请 十会进程中政府公共服务研究 国社会政策学派的杰出代表瓦格纳就对公共服务进行了研究，他极力主张财政的 社会政策作用，大大扩大了政府职能的范围，认为政府还有增强社会文化和福利 的目的，并提出了公共支出再生产性学说，初步提出了公共服务的概念。他指出： “如果我们考虑财政经济中国家以及其他消费所需的支出经济的话，那就必须筹 划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其他 财货而必须预为筹措的财货或货币的部分。在整个国家需要中，这一部分特别叫 做财政需要。” 1 9 1 2 年，法国公法学者莱昂狄骥明确提出“公共服务”概念 并将其作为现代公法制度的基础。他指出：“现代公法制度背后所隐含的原则， 可以用这样一个命题来加以概括，即：那些事实上掌握着权力的人并不享有行使 公共权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共 服务，并保障和支配公共服务进行的义务。国家再也不是一种发布命令的独 立权力；而是某个由那些掌握着强制力的个人他们必须要使用这些强制力来 创设和管理公共服务一所组成的集团。公共服务的概念也就因此成为了现代公 法的基本概念。”o1 9 5 4 年，萨缪尔森在1 1 月号的经济学和统计学评论上 发表了公共支出的纯理论一文，首次提出了“公共产品”的明确定义。他认 为公共产品的特征是：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。 萨缪尔森认为，由于市场失灵的存在，市场经济中存在着不完全竞争、外部效应 等生产或消费无效率的情况，必须通过政府干预，由政府提供公共产品以调节经 济运行。因而，政府提供公共产品与公共服务具有效率、平等和稳定三个重要作 用。此后，公共服务的研究成为了整个经济学和财政学的主流和基础。1 9 7 8 年 前后，公共管理研究发生了由传统公共行政范式向新公共管理研究范式的重大转 变，公共服务成为公共行政与公共管理研究的核心内容，胡德( h o o d ) 在1 9 8 7 年将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置”。 随着经济学研究方法对公 共行政传统主流理论的严重挑战，公共行政研究广泛采取了以消费者为导向的方 法来研究公共服务，公共服务的方式、质量与绩效就成为了新公共管理研究的重 要内容。2 0 世纪7 0 年代以来，西方国家开展的“政府再造”运动就是以新公共 管理理论为基础的，其核心目标是调整政府职能、改变公共产品提供方式、提高 公共服务水平。新公共管理理论将政府的职责定位为掌舵而非划桨，主张政府在 提供公共服务时应坚持顾客导向，将私营部门成功的管理方法和竞争机制引入公 共服务领域，重视公共服务的结果和产出。但是，进入2 1 世纪以后，新公共管 理运动主张的政府模式逐渐暴露出问题。一种新的理论模式应运而生，就是“新 公共服务理论”。其主要观点为：第一，政府要服务而非掌舵。第二，公共利益 是目标而非副产品。第三，战略地思考，使政策和计划通过集体努力和协作得到 。转引自李军鹏公共服务型政府北京：北京大学出版社。2 0 0 4 ， 3 0 。莱昂狄骥公泣的变迁：法律与国家，沈阳：辽i 每出版社、春风文艺出版社，1 9 9 9 ，4 4 6 o 转j i 自李军鹏公共服务型政府北京：北京大学出版社，2 0 0 4 ，3 2 硕士学位论文 贯彻执行。第四，服务于公民而不是顾客。第五，责任并不是单一的。不仅仅要 关注市场，也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准 和公民利益。第六，重视人而不只是生产率。第七，超越企业家身份，重视公民 权和公共服务。新公共服务型政府模式对政府在社会发展中的角色和作用进行了 全新的阐释，比较符合世界范围内政府改革趋势，对发展中国家也有很大启发作 用。 。 在借鉴西方国家公共服务研究成果的基础上，国内学者针对我国的实际情况 对我国政府公共服务状况进行了研究。主要是从以下几个方面展开的：( 1 ) 从推 动政府转型，建设公共服务型政府的角度进行研究。迟福林等认为政府改革己成 为我国下一步改革的中心和重点，并指出建设“公共服务型政府”是我国政府改 革的基本目标，并提出了建设服务型政府的若干建议。刘熙瑞指出所谓“服务型 政府”，。它是在公民本位、社会本位理念指导下，整个社会民主秩序的框架下， 通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任 的政府。”回吴敬链则指出，应该从改革以前的“全能大政府”入手，进行政治改 革，建设对基本人权和对政府权力约束都有着明确设定的宪政程序，通过政务公 开，公共信息透明化、提升社群自组织能力等途径建设服务型政府。王邦佐认为： 公共服务不再只是政府机构的延伸，而是社区公共生活的重要组成部分。( 2 ) 从 创新公共服务实现方式，促进公共服务的多元化、市场化的角度进行研究。唐娟、 曹富国界定了公共服务的主体：“公共服务主体至少可分为政府、营利组织、志 愿组织、互益组织，甚至个体公民、权威型供给模型、商业模式、志愿型模式。” 吴晓斌提出要把竞争机制引入政府公共服务的发展模式。在政府公共服务中引 入竞争，鼓励了政府在公共服务领域的创新，政府根据“顾客”的需求做出反应。 这样，顾客有更多的选择机会，使得政府公共服务在竞争的激励下，有可能降低 成本、节省资源、提高政府公共服务的质量和效率。而李艳波认为市场化并非最 优选择，在实施市场化的过程中态度要谨慎、考虑要周密，政府只能在适合竞争 的公共服务领域引入市场竞争机制。( 3 ) 从对西方公共服务理论与实践的介绍、 解读、比较、批判、吸收等角度进行研究。近年来我国学术界关注的西方公共服 务理论的焦点是新公共服务理论。大量学者针对新公共服务理论进行了解读和介 绍。丁煌在对新公共管理理论与新公共服务理论进行比较的基础上对新公共服务 理论进行了介绍。顾丽梅在简述新公共服务的理论基础和基本原则的基础上，提 出其对我国公共服务改革的启示，即人本主义的服务理念、公共服务以公民( 顾 客) 为主导的思想、公共服务提供的竞争性与私营化、公共服务提供中的责任政 府和服务意识等。陶学荣等学者进行了类似的研究。周义程则对新公共服务理论 迸行了批判，他认为该理论对企业家政府理论存在诸多偏见或误解，新公共服务 。刘熙瑞服务型政府一绎济伞球化背景下中国政府改革的目标选择冲国行政管理2 0 0 2 ( 7 ) o 唐娟，营福国公共服务供给的多无模式分析华中师范大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 3 ( 3 ) 构建朴会主义和谐丰 会进程中政府公共服务研究 只是一种假说而非理论。 勿庸置疑，国内学者近年来在不断借鉴国外先进经验的基础上，积极参与中 国政府公共服务建设的实际，对政府公共服务的理论研究取得了丰硕的成果。然 而，我们不能否认，我国政府公共服务建设的理论与实践仍处于起步阶段，还有 许多问题与领域有待研究。比如：我国当前的研究侧重于理论层面的解析，然而， 对当代中国而言，更重要的是解决实践中的问题；即便是理论研究也存在研究的 广度和深度不够的问题，开拓性研究较少而重复雷同研究现象较为严重。目前， 我国多数学者对政府公共服务的研究仅限于通过学术论文进行片面而零散的，不 太系统的研究，而鲜有关于政府公共服务研究专著。 当然，在可以预见的未来，我们的研究将出现如下趋势：( 1 ) 研究的队伍逐 渐扩大，研究人才会越来越多，研究的质量、水平与层次也将逐步提高。( 2 ) 研 究的方法将多元化和综合化，注重定量研究、中外比较研究，使结论更趋科学性。 ( 3 ) 研究的结果将注重可操作性，研究的侧重点除了目标本身之外，将更注重 条件和机制的研究与构建，在理论研究与实践发展的互相推动中真正推进我国政 府公共服务的建设。 1 3 研究思路和主要内容 本文的研究是以全球政府行政改革风起云涌，强调政府公共服务及我国市场 经济发展进入关键期，社会公共需求日益增长，加强政府公共服务建设，构建社 会主义和谐社会己成为不可逆转的潮流为背景。在借鉴国内外政府公共服务研究 成果的基础上，综合运用管理学、经济学、法律学、政治学、社会学等多学科的 思想和观点来开展相关研究。在研究方法上采用规范分析与实证分析相结合、历 史分析与比较分析相结合、理论与实践相结合的方法，从介绍政府公共服务概述 出发，针对当前政府公共服务建设存在的问题，相应提出我国加强政府公共服务 建设的政策建议。 第一章：绪论。探讨论文研究背景和选题意义，进行相关文献综述，最后就 本文的思路与结构做必要的说明。 第二章：政府公共服务与和谐社会的相关性分析。主要进行公共服务概述， 提出从政府公共服务的角度审视和谐社会的构建，进而论证促进政府公共服务创 新是构建和谐社会的必然要求。 第三章：我国政府公共服务的现状。简单介绍我国政府公共服务的进展与成 就，发掘当前我国政府公共服务存在的问题。 第四章：构建和谐社会进程中政府公共服务创新对策研究。针对当| j 政府公 共服务建设存在的问题，相应提出我国加强政府公共服务建设的政策建议。 硕士学位论文 第2 章政府公共服务与社会主义和谐社会的相关性分析 2 1 政府公共服务概述 2 1 1 公共服务的含义与特征 2 1 1 1 公共服务的含义 要了解公共服务的内涵，须先了解“服务”的内涵。迄今为止，世界上对“服 务”还没有公认的，规范的定义。不同的学者从不同的角度提出了自己的服务定 义。如马克思指出：“服务是运动形态的使用价值。服务作为劳动过程具有客观 实在性且能够满足人的需要。”。经济学家希尔( h i l l ，1 9 7 7 ) 则认为服务“是指 状态的变化，这种状态的变化是另一个经济主体的劳动成果。这种状态的变化可 以发生在某个人身上，也可以发生在属于某个经济主体的物身上，使对象发生状 态变化的劳动就是服务。”。其他学者则还有不同看法，以下是近3 0 年来给服务 所下的不同定义。 1 、服务是通过产品销售所采取的行动，提供的利益或满足感； 2 、服务是直接或通过商品的其他服务而提供满足感的无形产出； 3 、服务是在销售中提供有价值的利益或满足感的一切行为，这些行为不能 由顾客自行获得或选择获取； 4 、服务是直接或间接提供的无形利益，它包括一定的物质和技术要素； 5 、服务是一个对象向另一个对象提供的行为或利益，它必须是无形的，不 对所有权进行改动。它的生产与有形产品没有必然的联系。 尽管，此类的定义多种多样，但都比较狭隘。现在得到国际普遍承认的定义 是美国市场营销学会的定义，该定义认为：服务是可以被区分界定的，主要为不 可感知，却可使欲望得到满足的活动，而这种活动并不需要与其他的产品或服务 的出售联系在一起。生产服务时可能需要或并不需要利用实物，即使需要借助某 些实物协助生产服务，这些事物的所有权也不涉及转移等问题。 公共服务作为一种满足公众需求的服务活动，除了具有上面所说的基本内涵 外，还有其独特的内容。它有广义和狭义之分： 广义上公共服务是指政府为社会提供的管理和服务，如政府制定的法律和政 策、提供国防安全和社会稳定、基础设施、宏观经济稳定、环境保护、社会福利 等公共物品都属于公共服务。其理论依据是一些专家提出的管理就是服务的理 论，把管理视为服务。 。马克思，恩格斯马克思恩格斯令集( 2 6 卷) 北京：人民出版社，1 9 7 9 ，4 3 5 o 转引自黄少军服务业与经济增长北京：经济科学出版社，2 0 0 0 ， 9 8 构建衬会主义和谐什会进程中政府公共服务研究 狭义上公共服务是指政府对非管理类公共事务的处理。如环境保护、道路交 通、医疗救助、工作培训、运输服务、社会福利、救灾消防、市政设施建设等。 其理论依掘在于把社会公共事务划为管理类公共事务和非管理类公共事务，前者 是政府制定政策，是“掌舵”、“领航员”、“裁判员”，后者则是执行具体的政策， 是“划桨”，当“运动员”、“服务员”，政府的职能也因而划为管理职能和服务职 能两个方面。 事实上，关于公共服务的概念，目前国内学者们还没有形成一个统一的认识， 归纳起来看，大概有以下四种表述：一种认为公共服务一般是指依托社会公共设 施或公共部门、公共资源的服务。二是认为公共服务就是为消费者提供公共物品 的服务。三是认为公共服务是政府社会管理的主要内容，为公众提供高效的公共 服务是政府的责任。四是认为公共服务是指用以解决公共问题，维护社会经济秩 序的主要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为了解决每一独立的市场主体 所不能单独解决的许多公共问题。 综上所述，尽管对于公共服务的表述不一，但其基本内涵却是一致的，要领 会公共服务的内涵，须把握好以下两个要点： 其一，公共服务的核心是：为公众服务。在公共服务行为中，政府及其公务 员是服务的主体，公众是服务的客体，满足公众需求是服务的目的，而服务活动 则是达成目的的手段和途径。不管时代怎么发展，情况发生什么变化，公众是主 人，政府及其公务员是服务者的关系不会发生改变。 其二，公共服的关键是：以人为本。公众是社会的主体，国家的主人。以人 为本就是要摒弃官贵民贱的陈腐思想，做到亲民、爱民、便民。其最基本、最经 常、最直接又最具体的表现就是尊重热爱人民群众，认真听取广大公众的意见和 呼声，实事求是地反映民情民意，想公众所想，急公众所急，关心公众疾苦，为 公众提供便利。 2 1 1 2 公共服务的特征 公共服务作为以服务形式而存在的公益物品，是一类特殊的公共产品，也是 一种特殊的社会消费。公共服务的最大特点是它的公共性。首先，它的服务对象 是所有社会成员，所以有公众性；其次，它的服务内容涉及所有社会成员的共同 需要，所以带有公用性；还有，它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有 公益性。公共服务的公共性决定了其具有不排他性和消费的共用性特征。公共服 务具有集体消费的性质，因而它的成本很难核算到人，它的收益也难以由具体的 数量指标来衡量。这就使得作为收益与成本信号手段的市场价格几乎失去了度量 的功能。潜在用户的“搭便车”效应，导致生产者无法预料自己的生产性投入可 能招致的效果。公共服务的这些特征使得要求排他、交换和自愿的交易的市场制 度难以提供这类物品和服务，因此必然求助于非市场主体来提供。 硕士学位论文 2 1 2 政府公共服务的分类及其实现方式 公共服务传统上历来被认为应当由政府直接提供。1 8 世纪英国经济学家亚 当斯密在他的名著国富论中，就把“公共基础设施建设”作为与“国防 和安全”、“行政司法”并列的政府三大职能之一。后来的公共选择理论认为，政 府的基本职能就是为社会提供公共服务。 政府公麸服务就是政府提供公共物品和服务，包括加强城乡公共设施建设， 发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发 布公共信息等。由于政府提供的公共服务内容十分广泛，涉及诸如为退休者提供 生活保障、抵御外来威胁、物品生产、保护濒危生物和环境等领域，既有公共事 务的管理。又有公共物品的供给。因此，为有效提供公共服务，就必须对公共服 务或物品进行分类，实行不同类别的供给模式。依照中国现行法律规定和公共物 品的性质，可把公共服务内容分为四类： 第一类是宪法明文规定属于政府职责范围，同时没有其他竞争者的服务项 目，即那些非排他性、非选择性和非竞争性的公共服务项目，如国防建设、民政 和民族事务等。 第二类是宪法规定属于政府的职责，但同时有其他竞争者存在的服务项目， 即虽具有非排他性，但具有选择性和竞争性的服务项目。如文化教育、医疗卫生 和体育事业以及城乡建设等。 第三类是宪法没有明文规定是政府的职责，事实上存在许多市场竞争者的服 务项目，如影视业、娱乐业、旅游业和通讯业等。在这个领域内，政府所提供服 务的地位与市场所提供服务的地位基本上是一样的，属于完全竞争。 第四类是宪法既无明文规定是政府的职责，而社会上又缺乏实际竞争者的服 务项目，如高等教育、科研事业、消防环保等。这些项目的投入非常大，而且产 出周期长，市场效益不直接，这些领域虽然可以开放，也允许竞争，但愿意参与 的竞争者是不会太多的。见图1 1 。 政府负责实现公共服务的供给，并不等于政府全部包揽或直接提供。作为一 种社会消费，公共服务也带有一般商品的性质。因此，对上述四种类型的公共服 务，我们不能一概而论，应该根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。 由于第一种类型的公共服务具有非排他性、非选择性和非竞争性的特点，也叫纯 公共物品，因而只能由政府来承担；而对于后三种类型，即准公共物品，因其具 有选择性、竞争性等特点而适宜由社会、市场与政府来共同承担。对后三种类型 的公共服务，由政府、市场和社会三只手共同操纵，在引入市场机制的基础上， 政府应积极培育市场，走社会化服务的路子。公共部门、私营部门和社会力量同 时经营。三方是合作伙伴关系、长期共存、互相监督、平等竞争、联手服务。譬 如高教、科研、图书、出版，政府只经办一些重点大学，基础科研机构，重点图 构建朴会主义和谐社会进程中政府公共服务研究 高 公共资源 地下水 森林 城乡建设 医疗卫生 文化教育 民政 民族事务 国防建设 纯公共物品 私人物品 电信 拥挤的 高速公路( 收费) 有线电视频道 高等教育 不拥挤的环保 城市道路( 收费) 准公共物品 低+ 一排他性+ 高 图1 1 政府公共服务的类型 资料来源：1 9 9 4 年世界银行发展报告：为发展提供基础设施，第2 5 页，中国财政经 济出版社1 9 9 4 年 书馆和出版社。其余的放松舰制，由社会力量和私人根据市场要求去投资经办。 政府可给予政策扶持和引导、对于服务质量和水平的评估，可组织专家联合实施。 不只是政府评估私营事业，私营部门的专家也评估公共事业。 2 2 构建社会主义和谐社会：从政府公共服务的角度审视 2 2 1 社会主义和谐社会的内涵及其构建的重要性 构建和谐社会符合人类发展的规律。中国和西方的古代哲人都有“大同社会” 和。理想国”的构想。中国文化自古“贵和”，和谐作为一种思想，是中华民族 传统文化的精髓。马克思、恩格斯在“共产党宣言”中关于“自由人联合体”或 者“人的全面自由发展的社会”的表述，无疑是指高级的和谐社会。那么，什么 是和谐社会? 社会学认为“和谐社会”就是指社会系统中的各个部分、各种要素 处于一种相互协调的状态。国家行政学院汪玉凯教授认为，和谐社会就是基于法 律框架和道德约束，以人为中心的人、自然与社会的协调统一。总之，我们所要 硕士学位论文 建设的和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处的社会。 构建和谐社会对于实现经济社会的协调发展、实现国家的长治久安意义重 大，是我们党从全面建设小康社会全局出发而确立的一项重大战略任务，同时也 是我国当前不断深化改革的必然要求。政治学家亨廷顿关于现代化起飞的时期是 社会进入结构错动、问题增多、秩序失范、风险易发时期的观点，已经在许多国 家经济社会发展中得到验证。我国社会转型正值关键的临界点，进入了社会发展 的矛盾凸显时期，由于社会结构内部不协调而形成的巨大冲击力，会导致社会风 险。现在，我国的改革在广度上已涉及经济、政治、文化等所有领域，在深度上 已触及人们具体的经济利益。任何一项大的改革举动都可能带来正反两方面的社 会集群效应。为了避免可能出现的社会问题，巩固改革成果，推动经济的可持续 发展，我们应当把社会的安定与和谐纳入重要议事日程，努力实现我国经济与社 会的协调发展，加速构建和谐社会的进程。 2 2 2 和谐社会与政府公共服务 构建和谐社会应注重三个方面：首先，人和自然的和谐。这主要是指尊重自 然规律，保护人类生存的环境，以及最大限度地合理利用资源，以实现经济和社 会的可持续发展；其次，人与社会的和谐。这是指社会不同利益群体之间的和谐 发展，也可以理解为不同利益主体的冲突化解机制。有了这种化解机制，才有利 于社会成员间的和谐和社会成员自身的和谐；最后，政府服务的和谐。这包括： ( 1 ) 政府、市场、第三部门三者之间的协调和配合。这对社会的和谐有直接的 影响。比如，市场能有效、快速地配置各类社会资源，但也可能制造很多社会的 不和谐，引发冲突；但政府及其公共部门所发挥的作用，则正好是要弥补市场的 缺陷，通过公共财政、公共政策以及通过公正性来化解这些矛盾和冲突，维护社 会的和谐。( 2 ) 政府与公民的合作。如果公民没有正常的表达机制、表达的途径， 没有参与管理的机会，这个社会实际上是不可能真正和谐的；( 3 ) 社会公平以及 政府管理所必须体现出的正义。如果政府所代表的公平正义的天平发生了倾斜， 社会的和谐就会成为一句空话。政府是凌驾在社会之上最具权威的公共机构，政 府在构建和谐社会过程中的作用是最关键的。公共服务是政府的重要职能。促进 政府公共服务创新对我国下一步的改革进程具有决定性的影响，是构建和谐社会 的主要对策。因此，构建谐社会的关键，在于政府是否能够转变其职能，提供良 好、和谐的公共服务。 2 3 加强政府公共服务建设对构建社会主义和谐社会的重要意义 和谐社会是社会内部的各种关系包括人与人、人与社会和人与自然的关系相 互融洽、协调和无根本利害冲突的状态，人在其中处于核心地位。从根本上说和 构建 会主义和谐丰士会进程中政府公共服务研究 谐社会是人的自由全面发展的社会，说到底就是人的各种合理需求能够得到极大 满足的社会，这就要求政府能够提供商品质的公共服务和公共物品，以满足民众 不断增长的物质文化需要。但是随着公共需求的快速增长，社会结构进一步分化， 社会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，并将引发一系列社 会问题，加大社会风险程度，形成了我国社会不和诣的隐患。拉美一些国家的实 践告诉我们，这些矛盾和问题如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，并会由此导 致经济社会发展的中断或倒退。由此可见，政府公共服务水平状况已经成为制约 我国构建和谐社会的重要因素。建设和谐社会是包括经济、政治、社会和文化等 各方面建设的系统工程，而政府的政治行为对于其他方面的建设起着统领和规范 作用。因此，加强政府公共服务建设已成为我国构建社会主义和谐社会的必然要 求。 首先，加强政府公共服务建设是创造社会经济发展的和谐环境的需要 当前我国正处于人均g d p 从1 0 0 0 美元向4 0 0 0 美元迈进的关键发展阶段， 社会对政府公共服务提出了更高更迫切的要求。各级政府只有通过加强公共服务 建设，提高公共服务水平，才能适应迅速增长的社会公共需求，为经济增长创造 更好的发展环境。从一定意义上说，这一阶段是政府以公共服务为基础和平台的 发展阶段。政府通过为市场主体提供优质和便捷的公共服务，创造良好的社会环 境和市场环境，能够充分调动市场主体的积极性，促进生产力的发展。 其次，加强政府公共服务建设有利于为构建社会主义和谐社会奠定牢固的政 治基础 我国是人民当家作主的社会主义国家。我国宪法不仅规定了公民的各项政治 权利，同时也规定了公民的各项基本权利，如公民的人身自由、人格尊严、住宅 财产等不受侵犯，公民有劳动、休息和受教育的权利，公民在年老、疾病或者丧 失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利等。维护和保障公民 的权利是政府的责任和义务。这要求各级政府加强公共服务建设，完善公共服务 体系，为社会提供更多更好的公共服务。同时，只有加强政府公共服务建设，维 护和保障公民的基本权利，才能充分发扬人民民主，拓宽反映社情民意的渠道， 调动人民群众参与国家和社会事务管理的积极性，促进公共决策的科学化与民主 化，推进民主政治的制度化、规范化与程序化，更好地发挥我国社会主义制度的 优势。 再次，加强政府公共服务建设是协调各方社会利益缓解社会矛盾的必然要求 构建和谐社会要求协调社会利益关系，实现社会公平与正义。而公共服务具 有调节收入分配、实现社会公平正义、促进社会和谐的功能，具有提高人民群众 的生活质量、提高整个社会满意度的作用，因而完善的公共服务是社会团结和社 会安全的稳定器。当前，我国在发展过程中还存在着一些深层次的矛盾有待进一 硕士学位论文 步解决，如发展不平衡的问题、人口与资源环境的矛盾问题、“三农”问题、收 入分配差距拉大问题等。这些问题影响了社会和谐与稳定。这就必然要求进一步 加强政府公共服务建设，着力解决关系群众切身利益的重要问题，维护社会公平 和正义，从而为构建社会主义和谐社会奠定稳定的社会基础。 拘建丰十会主义和谐社会进程中政府公共服务研究 第3 章我国政府公共服务的现状 现阶段，我国人均g d p 已超过1 0 0 0 美元。从国际经验看，人均g d p 达到1 0 0 0 美元，向4 0 0 0 美元迈进的阶段，是社会发展的高风险时期。许多国家在这一阶 段都陷入了发展停滞与中断状态，一个重要原因就是忽视了公共服务，忽视了社 会公平。可以肯定地说，目前，世界上还没有一个国家可以不通过完善公共服务 制度而成为发达国家。在这一阶段，要注意全面、系统地完善政府的公共服务职 能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度扩大社会福利的覆 盖面。因此，加强公共服务建设，提高公共服务水平，促进社会和谐是我国各级 政府面临的一项极为迫切的任务。 为了全面、深入地研究我国政府公共服务的现状，探讨构建社会主义和谐社 会政府公共服务体系的途径和方法，笔者在广泛搜集国内外资料的基础上，对 “入世”后政府的公共服务和公民的需求进行了相关研究，并选择长沙市和浏阳 市作为重点进行了调研。以下相关数据主要来自湖南省统计局和长沙、浏阳实地 调查所得。 3 。1 我国政府公共服务的进展与成就 1 、努力增加公共产品，不断满足人民群众日益增长的社会公共需求 改革开放以来，各级政府越来越重视人民群众的公共需求，努力增加公共产 品的数量，提高公共服务的水平。特别是按照。三个代表”重要思想的要求，通 过加强物质文明、精神文明和政治文明建设，不断满足人民群众日益增长的物质 文化需求，重点发展科技教育、公共卫生、社会保障等公共服务，初步形成了文 化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位公共服务体系，公共 服务总量有较大的增长。如湖南省的社会文教费支出由1 9 7 8 年的4 3 3 亿元上升 为2 0 0 1 年的9 1 6 2 亿元，增长了2 l 倍多。 2 、各级政府加大了对公共服务的投入，政府公共服务水平显著提高 随着经济的发展和行政管理体制改革的深化，我国政府不断加大了公共服务 投入的力度，为改革开放提供了有力的公共支持与保障。 ( 1 ) 财政性教育经费及占g d p 的比重逐年增加。如1 9 9 6 年湖南省财政性教 育经费5 6 5 亿元；到2 0 0 4 年，增加到1 4 3 2 亿元。占国内生产总值由1 9 9 6 年 的2 1 9 ，提升到2 0 0 4 年的2 5 5 。 ( 2 ) 坚持实施科教兴国战略，科技投入逐年增加，科技实力不断增强。如 湖南省，2 0 0 4 年的科学研究与试验发展( r d ) 经费支出为3 7 0 4 亿元，与2 0 0 0 年比，增长了9 2 2 2 ，年均增长1 7 7 6 9 6 ；( r d ) 经费支出占全省g o p 的比重也 从2 0 0 0 年的0 5 2 提高到0 6 6 。科技成果产出效果良好，2 0 0 4 年中南大学黄 硕士学位论文 伯云院士担纲完成的“高性能c c 航空制动材料制备技术”获得国家技术发明一 等奖，填补了国家连续六年的空白。 ( 3 ) 公共医疗卫生的投入取得重大进展。如湖南省卫生经费支出从1 9 9 8 年 的1 0 8 1 6 7 万元，增加到2 0 0 4 年的1 9 7 3 8 3 万元。2 0 0 3 年发生“非典”之后，湖 南省委、省政府高度重视，采取了一系列措施，加强公共卫生应急机制，增加公 共卫生投入，取得了显著效果。 3 、各级政府管理创新取得新进展，为全面建设服务型政府提供了有益经验 从中央政府来看，国务院高度重视、积极推进行政管理体制和机构改革，作 出了一系列部署，把转变政府职能作为政府管理创新的关键，特别强调强化政府 公共服务职能。改革开放以来，一些地方政府适应经济体制改革的要求，在深化 行政管理体制改革的过程中，提出了“服务行政”和建设“服务型政府”的概念， 并且进行了积极的探索。我国加入世界贸易组织之后，地方政府开始自觉推进服 务型政府建设，努力适应世界贸易组织规则，深化行政审批制度改革、严格实行 国民待遇、完善投资软环境等等。党的十六届三中全会提出“五个统筹”的科学 发展观之后，各地方政府都提出建设服务型政府的施政目标。如长沙市市长谭仲 池在2 0 0 4 年长沙市第十二届人民代表大会第二次会议上作政府工作报告时提出 建设务实清廉的服务型政府，并于同年1 1 月发布新的长沙市人民政府工作规 则，规则指出要“以建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管 理体制和建设服务型可问责的法治政府为目标。”浏阳市则推出了一站式政务 服务模式，创新了公共服务方式，提高了服务效率。还有许多其他各级地方政府 则以政务公开为突破1 ：3 ，通过精心打造政务超市( 政务服务中心、政务公开中心 等形式) ，全力建设服务型政府。上述政府管理创新的做法和经验，对于进一步 转变政府职能和提高公共服务的水平具有重要意义。 3 2 我国政府公共服务存在的问题 虽然我国各级政府在公共服务方面取得了显著的成绩，但由于经济发展不平 衡，加上在公共服务建设方面的经验不够丰富，还存在许多亟待解决的问题。这 些问题是我国现阶段社会发展过程中普遍存在的现象。 3 2 1 公共服务职能缺位 政府作为公共权力代理人，