（行政管理专业论文）新公共管理视野下我国行政文化的建构.pdf

摘要 从2 0 世纪7 0 年代开始，随着全球化、信息化以及后工业社会的来 临，西方公共管理的理论与实践发生了深刻的变化，特别是在2 0 世纪 8 0 年代这个时期，英国的撒切尔政府和美国的里根政府在公共管理领域 掀起了声势浩大的公共部门改革的浪潮，从而引出了后面影响深远的新 公共管理运动。这场运动不仅改变了西方公共部门管理的实践模式，而 且也改变了公共部门管理的理论形态以及知识体系，并进行了成功的行 政文化的创新，其核心是将市场文化引入到公共部门，将市场文化与公 共文化相结合，形成了新的公共理念与新的市场理念，并导致了公共部 门行政价值观念、行政组织文化、行政治理观念的重大转变。 与此同时，经过2 0 多年特别是近几年的发展，中国在经济上基本建 立了社会主义市场经济，而在政治上，也正在逐步实现由全能的政府行 政控制向以市场为主导的体制的转型。在此过程中，政府治理模式发生 了很大的变化，其公共管理和社会服务的职能进一步加强。作为行政系 统的软组织和软结构，原有的行政文化己不能继续起到规范行政组织和 行政人员的思想和行为的作用，并在一定程度上阻碍了行政体制的转变。 因此，无论是行政系统自身的变革，还是政治改革、经济发展、社会变 迁以及文化革新，都要求重建行政文化来继续适应和推动社会的发展。 目前国内的学者虽然对行政文化的概念、功能、行政文化对政府机构的 作用、当前我国行政文化的创新等方面的研究比较多，也取得了不少有 代表性的研究成果，但是在新的社会、历史条件下，没有把行政文化与 新公共管理结合起来，从新公共管理的角度来对行政文化进行审视。 本论文主要借鉴了西方学者在新公共管理运动中，对公共管理从文 化的角度进行审视，探究公共管理的归属，发现公共管理的文化内涵， 寻求优化公共管理的文化支柱的成果，从而形成公共管理的文化自觉。 首先，分析了有关行政文化的概念，对目前存在的多种行政文化的概念 作了界定。其次，对三种行政文化作了比较研究：传统行政文化，需要 提纯，古为今用；西方行政文化，需要择优，洋为中用；建国以来的行 政文化是基础，需要改革。在此基础上，介绍了新公共管理运动的基本 情况以及我国在新公共管理运动冲击下行政文化的现状，提出了在新公 共管理背景下我国行政文化应具有的特征：服务性、民主性、公正性、 有效性、创新性、法治性，并指出了在新公共管理视野下我国行政文化 建构的几条途径：提高认识是前提、理论研究是先导、行政改革是关键、 制度创新是保证、思想教育是基础、环境建设是条件。 关键词：新公共管理；行政文化；建构 a b s t r a c t f r o m1 9 7 0 s ，t h et h e o r ya n dp r a c t i c eo ft h ew e s t e mp u b l i cm a n a g e m e n t h a v em a d e g r e a t c h a n g e s w i t ht h e c o m i n g o f g l o b a l i z a t i o n 、 i n f o r m a t i o n i z a t i o na n dt h eb a c ki n d u s t r y s o c i e t y i n 19 8 0 s ，t h ee n g l i s h t h a t c h e rg o v e r n m e n ta n dt h ea m e r i c a nr e a g a ng o v e r n m e n ts e to f fh u g e t i d a lw a v eo ft h ep u b l i cs e c t o rr e f o r mi np u b l i cm a n a g e m e n tf i e l d s ，w h i c h e d u c e dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t t h em o v e m e n tn o to n l y c h a n g e dt h ep r a c t i c em o d eo fw e s t e r np u b l i cs e c t o rm a n a g e m e n t ，b u ta l s o c h a n g e dt h et h e o r yf o r ma n dk n o w l e d g es y s t e mo fw e s t e r np u b l i cs e c t o r m a n a g e m e n t a l s oi ts u c c e e d e di ni n n o v a t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e t h e c o r eo fi n n o v a t i o ni st oi m p o r tt h em a r k e tc u l t u r ei n t ot h ep u b l i cs e c t o r , a n d c o m b i n et h em a r k e tc u l t u r ea n dt h ep u b l i cc u l t u r e s ot h en e wp u b l i ct h e o r y a n dt h en e wm a r k e tt h e o r yc a m ei n t ob e i n g ，w h i c hl e a dt ot h eg r e a tt r a n s f o r m o fp u b l i cs e c t o r sa d m i n i s t r a t i v ev a l u ec o n c e p t 、a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n c u l t u r ea n da d m i n i s t r a t i v er u l ec o n c e p t a tt h es a m et i m e ，c h i n ah a se s t a b l i s h e ds o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ya f t e r 2 0y e a r sd e v e l o p m e n t a n ds h ei st r a n s f o r m i n gf r o mg o v e r n m e n tc o n t r o lt o m a r k e tc o n t r o li np o l i t i c s i nt h ep r o c e s so ft r a n s f o r m ，t h eg o v e m m e n tr u l e m o d eh a sb e e nm a d e c h a n g e s i t sf u n c t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n ta n ds o c i e t y s e r v i c eh a sb e e ns t r e n g t h e n e dm o r e a st h es o f to r g a n i z a t i o na n ds t r u c t u r eo f a na d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ec a n tp l a yt h er o l eo f n o r m a l i z i n g t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o na n da d m i n i s t r a t o r s t h o u g h t sa n d b e h a v i o r sa n ym o r e ，a n di th a sp r e v e n t e dt h et r a n s f o r mo fa d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma ta c e r t a i ne x t e n t w h e t h e rt h et r a n s f o r mo fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，o r p o l i t i c sr e f o r m 、e c o n o m yd e v e l o p m e n t 、s o c i e t yf l u xa n dc u l t u r er e n o v a t i o n ， r e q u e s tr e c o n s t r u c ta d m i n i s t r a t i v ec u l t u r et oa d a p ta n di m p u l s et h es o c i a l d e v e l o p m e n t t h es c h o l a ri n s i d ep a i dm o r ea t t e n t i o n t ot h e c o n c e p t 、 f u n c t i o n 、e f f e c ta n di n n o v a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e ，t h e y a l s o a c q u i r e dm u c hp r o d u c t i o n ，w h i l ef e wp e o p l ec o m b i n e da d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e a n dn e wp u b l i cm a n a g e m e n ti nn e wh i s t o r i c a lc o n d i t i o n t h i st h e s i su s e dt h ew e s t e r ns c h o l a r s t h e o r yo fs c a n n i n gn e wp u b l i c m a n a g e m e n tf r o mc u l t u r a lv i e wf o rr e f e r e n c e t h e ye x p l o r e dt h ea d s c r i p t i o n o fp u b l i cm a n a g e m e n t ，f o u n dt h ec u l t u r a lm e a n i n go fp u b l i cm a n a g e m e n t ， s o u g h tf o rt h ep r o d u c t i o no f o p t i m i z i n gp u b l i cm a n a g e m e n t sc u l t u r a ls u p p o r t ， a n df o r m e dt h ec u l t u r a lc o n s c i o u s n e s s o fp u b l i cm a n a g e m e n t f i r s t l y , m y t h e s i sa n a l y z e dt h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea tp r e s e n t s e c o n d l y , i t c o m p a r e dt h r e ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e s ：w es h o u l dp u f f yf r o mt h ec h i n e s e t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，c h o o s et h ew e s t e r na d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e a n dr e f o r mt h en e wc h i n aa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e t h e nt h i st h e s i si n t r o d u c e d t h eb a s i ci n s t a n c eo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h es t a t u so fc h i n e s e a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ew i t ht h ei m p a c to fn e wp u b l i cm a n a g e m e n t o nt h i s b a s i s ，t h i st h e s i sp o i n t e do u tt h ec h a r a c t e r i s t i co fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v e c u l t u r ei nt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tb a c k g r o u n d ：s e r v i c e 、d e m o c r a c y 、 j u s t n e s s 、v a l i d i t y 、i n n o v a t i o na n dn o m o c r a c y l a s tb u tn o tl e a s t ，m yt h e s i s e l a b o r a t e ds e v e r a lp a t h st oc o n s t r u c tc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei nn e w p u b l i cm a n a g e m e n tv i e w ：i m p r o v i n gc o g n i t i o n i st h ep r e c o n d i t i o n ；t h e o r y r e s e a r c hi st h ep r e c u r s o r ；a d m i n i s t r a t i o nr e f o r mi st h ek e y ；s y s t e mi n n o v a t i o n i st h eg u a r a n t e e ；m e n t a l i t ye d u c a t i o ni st h ef o u n d a t i o n ；e n v i r o n m e n t c o n s t r u c t i n gi st h ec o n d i t i o n k e y w o r d s ：n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ；a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ；c o n s t r u c t i o n 引言 引言 文化既是人类精神价值的体现，又是国家综合实力的重要组成部分。当今世界， 文化与经济和政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。文化的 力量，深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中。事实证明，科学的发展观， 离不开文化，发展先进生产力要靠科技，科技也是文化；实现人类和平，避免战争 和恐怖活动，很重要的一条就是要靠正确的社会和人文知识，而社会人文知识也是 文化。无论是满足人们的物质需要，还是满足人们的精神需求，一步也离不开文化。 党的十六大报告中指出：“全面建设小康社会，必须大力发展社会主义文化，建设社 会主义精神文明。”社会主义文化建设是我国全面建设小康社会的重要组成部分。国 家的发展和强盛，民族的独立和振兴，人民的尊严和幸福，都离不开强大文化的支 撑。因此，我们在推进全面建设小康社会的进程中，必须将文化建设提到战略高度 加以认识，真正把握全面发展的内涵，实现经济、政治和文化发展的协调统一。 行政文化是当代“行政管理之魂”。，是社会主义先进文化建设的有机组成部分。 行政文化对规范行政组织，教育、引导广大行政人员树立正确的世界观和价值观起 着重要的作用。但是，随着最近2 0 多年来改革开放不断向纵深发展，我国初步建立 了社会主义市场经济体制，而政治体制也正在经历着由全能的政府行政控制为主向 以市场控制为主、政府加以适当引导的转型。在转型过程中，作为行政系统的软组 织和软结构，原有的行政文化已不能继续起到规范行政组织和行政人员的思想和行 为的作用，并在一定程度上阻碍了行政体制的转变。2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代， 由于财政危机、管理危机和信用危机，以英国和美国为代表的西方国家在公共管理 领域掀起了一场声势浩大的公共行政改革的浪潮，即新公共管理运动。这场运动伴 随着政治上的民主化、文化上的多元化迅速波及到世界许多国家，给各国的行政改 革带来了外部压力。作为行政改革的参与者而不是旁观者，中国也未能幸免，受到 了这场新公共管理运动的强烈冲击。在这种情况下，我国的行政改革就面临着国内 国外的双重压力。这就要求必须有一种能体现时代特色、与当前政治、社会发展相 适应的行政文化来指导行政体制的转型，并使我国的现代化建设不断开创新局面， 创造新辉煌。 本文主要就是从当前国内与国际新公共管理运动的角度出发，首先对不同行政 李善岳：行政文化千亍政管理之魂，特区理论与实践，1 9 9 8 年第2 期。 l 新公共管理视野下我国行政文化的建构 文化的概念作了界定，然后比较分析了建构我国行政文化的三种理论来源：传统行 政文化，需要提纯，古为今用；西方行政文化，需要择优，洋为中用；建国以来的 行政文化是基础，需要改革。在此基础上，借鉴了西方国家在新公共管理运动中形 成的新的行政文化的理念，提出了在新公共管理背景下我国行政文化应具有的特征： 服务性、民主性、公正性、有效性、创新性、法治性，并指出了在新公共管理视野 下我国行政文化建构的几条途径：提高认识是前提、理论研究是先导、行政改革是 关键、制度创新是保证、思想教育是基础、环境建设是条件。希望本文能够对我国 行政文化的建构以及对我国行政体制的成功转型起到一点理论参考和借鉴的作用。 第一章行政文化的界定 1 1 行政文化概念提出的背景 一个概念的提出，并不仅仅依赖于理论家的主观思考，而是必须有着培育这一 概念的社会、历史土壤。同样，行政文化概念的提出并引起世人关注，也有着其深 刻的社会、历史原因。 第一，历代先哲对行政文化问题的重视和论述，是行政文化概念提出的历史原 因。以前，虽然没有正式提出行政文化的概念，但并不是说人们对它没有丝毫认识。 2 0 0 0 多年前的亚里士多德就曾描述过“心态”对政治( 包含行政) 的影响。伯克则认 为“习惯凝聚”会影响政治( 包含行政) 机构的运行。托克维尔、戴西和白哲特都将 价值观和情感置于他们政治( 包含行政) 稳定和变革的理论中的显著位置。人类学家 和历史学家一直都在关心着“民族特性”和“传统”在决定人类行为中的重要作用。 历代先哲对行政文化问题的重视和论述，潜移默化地影响着后人的思维，开拓了后 人的视野，成为行政文化概念提出的历史原因。 第二，政治文化概念的诞生，是行政文化引起世人关注的逻辑原因。行政与政 治，有时候是相对而言，如美国行政学家f j 古德诺就曾经指出，政治是“国家 意志的表达”，行政是“国家意志的执行”；。有时候是被包含而言，即广义的政治包 含了行政通常都是从这个意义理解行政与政治的关系。政治是指“以社会权威 的名义为社会制订和实施决定的人类活动”，。行政则主要是指其中的“实施”。就相 对而言，行政与政治关系紧密；就被包含而言，行政与政治不可分割。因此，在政 治文化概念提出之后，行政文化引起世人关注也就理所当然了。 ( 美】f j 古德诺著：政治与行政，华夏出版社，1 9 8 7 ，第1 0 一1 2 页。 美) 杰克普拉诺等：政治学分析辞典，中国社会科学出版社，1 9 8 6 ，第1 2 l 页。 2 第一章行政文化的界定 第三，行政文化本身的重要性，是这一概念提出的根本原因。任何一个行政系 统的结构、运转程序和决策过程，都直接、间接地受到行政文化的影响。比如，“官 本位”的价值取向，造成了权大于法的行政现象；明哲保身的保守态度，扼制了开 拓进取的行政行为：传统伦理道德，导致了任人唯亲的行政关系；长老崇拜心理， 引发出论资排辈的行政局面。相反，为人民服务文化本身的重要作用，决定了在客 观条件成熟的情况下，这一概念的提出也就势所必至。 第四，西方国家的行政制度在发展中国家普及推广未能达到预期效果，是行政 文化引起人们关注的现实原因。第二次世界大战后，西方的行政学者积极在发展中 国家普及推广西方行政制度。但是，根据西方行政制度的模式而设计的方案在发展 中国家接二连三地受挫，有的在形式上建立了，但形同虚设。西方的行政制度好像 能工巧匠创造的只能使发明人成名发财，而在发展中国家却变成毫无用处的艺术品。 这就使人们跳出制度的老框框，从文化的角度去思考问题，对行政文化给予关注。 西方的现代行政制度与西方的现代行政文化互为因果，相辅相成。仅仅移植西方的 现代行政制度，却没有培育与之相适应的现代行政文化，行政制度便成为无源之水， 无本之木。 第五，文化研究热潮的兴起，是行政文化概念提出的理论原因。过去，理论界 对政治与行政的分析往往只注重制度、法规方面。韦伯则认为，宗教的价值观对经 济活动和政治、行政结构具有决定性影响。随着文化研究热潮的兴起，人们越来越 注意行政问题的文化因素。这种兴趣在某种程度上是对行政研究中的法定机构研究 方法的一种反动。2 0 世纪8 0 年代以来，我国大陆学术界掀起了广泛的“文化热”。 这种“文化热”也使大陆学术界接受行政文化的概念，并对它加以关注和研究。 1 2 行政文化概念的界定 1 2 1 行政文化概念的内涵 明确概念，首先要明确概念的内涵。内涵是概念中反映对象的特有属性，特别 是本质属性。对象的特有属性、本质属性存在客观事物之中，是认识的对象；而概 念的内涵则存在思维之中，是认识的内容。二者是被反映和反映的关系。由于事物 是发展变化的，人们对事物的认识也有一个由浅入深、由简单到复杂的过程。因此， 概念的内涵也不是一成不变的。行政文化概念的内涵，必须随着认识的深入而不断 深化和完善。 王苹：当代中国行政文化建设，四川出版集团巴蜀书社，2 0 0 4 ，第1 1 页。 3 新公共管理视野下我国行政文化的建构 为了准确、清晰地揭示行政文化概念的内涵，必须注意以下几点： ( 1 ) 正确把握文化的本质。 内涵是对事物本质属性的揭示，要把握行政文化的本质，首先要把握文化的本 质。文化是一种非常复杂的社会现象，包括广义和狭义的文化。广义的文化是指人 类在社会历史实践中所创造的全部物质文明和精神文明的总和；狭义的文化则是指 人们在社会实践中形成的思想、意识、观念的积淀。自英国学者泰勒在原始文化 一书中把文化概括为知识、信仰、道德、法律、习惯以及人的行为能力的综合体后， 人们多从狭义的角度理解文化，主要包括两方面的内容：一是由各种社会心理构成 的心理型文化，如风俗习惯、价值观念、思维方式、审美意识、道德情操、宗教情 绪、感觉认识、民族性格等感性、直观的社会意识形式，二是由各种社会思想体系 构成的知识型文化，包括政治、法律、伦理、科学、艺术、文学、教育、哲学、宗 教等系统理论的社会意识形式。 行政文化是文化的一个方面，文化的特征也必然反映在行政文化之中。一方面， 文化是与自然相对立的东西，是“自然的人化”或“人化的自然”，是人的后天实践 的产物，是在一定社会内通过学习和社会传递获得的。同样，行政文化也是在行政 实践中产生的，并且通过学习、传递而被社会成员接受掌握。另一方面，文化作为 观念意识而表现的主观取向，不是孤立、暂时的取向，而是联系的、长期的取向， 是在一定时间和空间广泛流传和公认的主观取向的集合体和积淀物，是前后相继、 相对固定的取向聚集和取向模式。同样，行政文化也是客观行政过程在社会成员心 理反映上的积累和积淀，表现出整合性、积淀性的特征。 ( 2 ) 必须与政治文化概念的内涵相吻合、相衔接。 行政是政治的一部分，政治主导行政，行政反作用于政治。因此，与行政活动 有关的行政文化以及与政治活动有关的政治文化是一种既有共性，又有个性的辩证 统一的关系。“政治文化是在文化、政治与历史长期稳定基础上形成的、支配和制 约着人类各种政治制度、政治规范、政治行为的政治观念体系。它应由属于本结构 的政治心理、政治意识、政治行为三大层次共同组成，而每一层次中又含有诸多要 素。”9 政治文化主导行政文化，引导着行政文化的前进方向，政治文化理念的变更 必然要引来行政文化理念的革新。行政文化是政治文化中的一种特殊形态，它反作 用于政治文化并使其得到不断的充实和完善。 王利敏、杨悦新：行政文化对行政管理的影响及行政文化建设长春工程学院学报，2 0 0 3 年第4 期。 孙正甲：政治文化学概念，黑龙江人民出版社，1 9 9 5 ，第5 页。 4 第一章行政文化的界定 ( 3 ) 注意行政文化的多面性，不能把行政人员的价值观、态度等观念完全等同于 行政文化。 行政人员是指从事行政工作的人员。但是，从事行政工作的人员并非每时每刻 都在进行行政活动。他们的价值观、态度等观念并不全都与行政有关。比如，他们 对家庭、朋友、业余生活的价值观、态度等观念，就不属于行政文化。只有当处于 行政体系中的行政人员在行政过程中自然地创造出一种内容更为广泛，并得到普遍 承认的关于行政的价值观、态度、信仰等观念时，才属于行政文化。同时，行政文 化是在一个相当长的历史过程中，在人类社会的经济、政治发展和治国安邦的相互 作用过程中，在不同社会文化的冲突和交融中，由不同的区域和行政人员逐渐整合 而成，不同的行政人员和区域使行政文化呈现出多元的特性。 i 2 2 行政文化概念的外延 概念在反映对象本质属性的同时，也反映了具有这些本质属性的对象。外延就 是具有概念所反映的本质属性的对象。明确概念，不仅要明确概念的内涵，也要明 确概念的外延。行政文化概念的外延主要包括行政态度、行政道德、行政思想和行 政价值观等方面。 ( 1 ) 行政态度 行政态度是由行政信仰、行政心态和行政意志等因素构成的比较持久的个人的 内在结构，它是外界刺激与个体反应之间的中介因素，个体对外界刺激作反应受其 态度调节。 行政信仰是人们对行政体系中的行政组织和行政活动的信念，它以世界观为指 导，以行政理想为核心。从内容方面分析，行政信仰可分为行政规范、行政行为的 信仰，以及对行政目标的信仰。行政信仰是一个行政组织进行有效行政，完成行政 任务的巨大的内在动力。在一个行政组织中，所有的行政人员共同一致的信仰是组 织管理活动高效率的保证。 行政心态形成于行政活动的起始阶段，并随着行政活动的展开而不断变化，是 人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式和态度的总和。行政心态有三个特征： 一是产生的自发性、非理性；二是表现的不稳定性；三是影响的潜在性或内在性。 行政意志则是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态 上升至理性的强化结果。行政意志的表现形式有行政观点与行政活动中的行为倾向 两种形式，实质上是人作出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德 之间实行的选择。因此，行政意志有强烈的自主性、目标性，是人的主观能动性的 新公共管理视野下我国行政文化的建构 重要体现。 ( 2 ) 行政道德 行政道德是存在于人们内心的以一定善恶标准调整行政关系、指导行政行为的 规范准则。它是一种内在的行政行为的控制工具，其控制范围比行政法规要广泛， 能起到法律规范起不到的作用。行政道德主要体现在行政主体的道德修养和道德行 为上，体现在行政人员在行政活动中对职业道德、对基本道德范畴如义务、良 心、荣誉、幸福的认识、观念和态度上。行政道德是处理好行政机构内部各种 人际关系的关键。 ( 3 ) 行政思想 行政思想是对行政活动的一种高级的理性思维和高度抽象的精神活动。它不再 是对行政活动的一种直观的、自发的反映，而是对行政活动的一种本质的、自觉的 反映，并通过一系列的概念、判断、推断等思维形式表现出来。没有正确的行政思 想和理论指导的行政实践是盲目的，是终究要失败的。今天，我国的行政改革亟待 从改革的实践中抽象出理论，总结出思想，反过来进一步指导行政改革实践。只有 用正确的行政思想指导行政改革，改革才能最终取得成功。 ( 4 ) 行政价值观 行政价值观是社会成员在行为、事物以及在各种可能的目标中选择自己合意目 标的准则。它反映的是人们心中美好和正确事物的观念，以及人们“应该”做什么 而不是“想要”做什么的观念。价值观是世界观的核心，是驱使人行为的内部动力。 行政价值观则是价值观在行政领域的具体化。行政价值观从根本上决定了行政活动 的走向。比如，以“改革、创新”为目标的价值观，必然导致开拓进取、奋发向上 的行政作风；以“做大官”为目标的价值观，必然引发争权夺利、官满为患的行政 局面。但如果只片面的强调秩序、稳定的价值取向，就可能导致固步自封的保守行 政；只片面追求发展、搞活的价值取向，则可能引发出无政府主义的涣散行政状态。 因此，当前我们应树立一种公平与效率相一致、稳定与发展相协调的价值观，以促 进我国行政改革的协调发展。 1 2 3 行政文化概念的界定 从目前的研究成果看，行政学者关于行政文化的界定有多种说法，没有形成统 一的概念。本文认为，对行政文化进行界定，应该把握的最重要的一点就是。行政 文化是行政管理实践活动在观念领域的具体化。它是以一定的社会文化为背景的行 政主体在行政管理实践活动中形成的一种精神文化形态，是关于一切行政活动的行 第一章行政文化的界定 政思想意识、行政价值观念、行政心理倾向等的复合体，其各要素之间相互联系、 相互贯通。作为上层建筑中精神活动的行政文化，是一定国家在特定历史阶段中包 括阶级属性、民族文化、社会物质生产方式、地理环境、政治统治模式、行政体制 等诸多因素相互作用的产物。 行政文化是在社会文化的基础上，在具体的行政管理实践活动的积累中形成的。 在现实生活中，行政活动与其他社会活动既有区别又密切相关，相互渗透。因此， 就文化形态看，行政文化与其他社会文化现象是对立统一的辩证关系。行政文化的 形成、变化和发展，既受到哲学世界观、政治思想体系、法律意识、价值观念以及 一般的社会道德伦理和心理的影响、制约、作用，同时又反作用于这些文化现象， 影响、制约着这些文化现象。 1 3 行政文化的功能 行政文化是行政体系中的软件资源，是有效促使行政系统内部高度整合的“凝 聚剂”。具体说来，行政文化有如下四种功能： i 3 1 导向功能 行政文化中内含着一种行政目标，比如有限政府、法治、效率等目标，这就为 国家行政机关及其公务员提供一定的行为模式和价值取向，引导他们朝着既定的行 政目标努力。整个行政系统正是在行政文化所蕴涵的精神动力引导下向前发展。如 果行政文化的价值导向发生偏离，那么整个行政文化对公共行政的发展就会起消极 的阻碍作用。 1 3 2 约束功能 行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在 理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，借助其微妙的作用，以看不见的形 式操纵着行政组织的活动，规范、指导、约束着行政人员的行为。另一方面，受强 有力行政文化的影响和熏陶的行政人员，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思 想、感情和行为与行政组织保持相同的取向。 1 3 3 聚合功能 行政文化是由行政机关中的全体成员共同创造的，它寄托了全体国家公务员的 理想和希望，因而共同的行政文化使国家行政机关产生了强烈的内聚外斥的动力机 制。良好的行政文化会产生凝聚力，使行政人员对组织有归属感。同时，当新成员 加入进来时，通过耳濡目染，就会自觉地接受行政组织的宗旨和信念，在潜移默化 新公共管理视野下我国行政文化的建构 中为其所同化，从而自然而然地融合到组织中。 1 3 4 衍射功能 行政系统是社会生活中最活跃的国家职能部门，它与社会进行最广泛最频繁的 接触。行政文化可以通过行政人员与外界的交往，把优良作风、良好的精神面貌辐 射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生积极的影响和 促进作用。 由此可见，行政文化作为行政体系的思维模式、目标导向、约束机制和整合衍 射工具，在整个行政管理过程中发挥着重要的作用。 第二章我国传统行政文化和西方行政文化的借鉴意义 2 1 我国传统行政文化探究 历史证明，一个社会要想从以往的文化中完全解放出来是根本不可能的事。离 开文化传统的基础而求变求新，其结果必然招致悲剧。中国是有数千年文明史的文 明吉国，悠久的历史积累了丰富的文明成果，这些历史的积淀，既为后来行政文化 的发展提供了丰厚的民族土壤，又可能成为迈进新的历史阶段的沉重包袱。分析中 国行政文化的流变，在比较的眼光下透析中国传统行政文化的渊源与变迁，是研究 现实行政文化的必要前提。 2 1 1 传统行政文化的发展历程 分析中国传统行政文化的演变，因角度不同其划分的阶段也有所不同。台湾学 者侯畅依据“原则上的权力归属”标准把中国传统行政演变划分为三个阶段：神权 时代行政、君权时代行政、民权时代行政。9 这种划分以政治为前提，过于抽象和笼 统。张金槛则以“行政原则”为标准，划分为五个时期：太古时代的全民行政、殷商 时代的神权行政、封建时代的宗法行政、专制时代的刑罚行政、民治时代的服务行 政。4 ) 还有一些研究政治制度史的学者，以政治制度为核心，与五段论社会划分相应， 把行政演进划分为：原始行政、奴隶制行政、封建制行政、半殖民地半封建制下的行 政和社会主义行政。这些划分都有其一定的价值意义。本文以阶级社会“行政主体 特征”为核心标准，同时结合行政文化在各个时期的具体特征，把中国传统行政文 化的演变划分为三个阶段：奴隶制与早期封建制下的贵族行政文化、专制集权制下的 君主行政文化、民国以来的多种性质的行政文化。 c l y d ek l u e k h o h n 。c u l t u r ea n db e h a v i o r ，hf r e ep r e s sp a p e r b a c k ，1 9 6 2 ( 7 0 ) 侯畅：行政学通论，黎明文化公司1 9 7 3 。 张金槛：行政学典范，三民书局，1 9 7 9 。 8 第二章我国传统行政文化和西方行政文化的借鉴意义 ( 1 ) 奴隶制与早期封建制下的贵族行政文化 从夏朝开始，中国正式进入阶级社会，行政的本质发生了根本的变化，开始从 全民性行政转向维护少数贵族利益的贵族行政。在夏、商、周三代，尽管中国统一 版图已初步形成，却未形成全国统一的行政体系。国家行政在王权名义下，被形形 色色、大小不一的贵族行政所分割。而且由于君主集权制的传统尚未形成，再加上 诸侯割据的贵族行政的影响，象秦朝以后那样绝对化的皇权利益还没有成为行政的 主导。正是在此意义上，可以把夏、商、周三代中国行政文化统称为贵族行政文化。 三代历时两千余年，在这漫长时期内，一方面中国社会经历了从原始社会到奴隶社 会，从奴隶社会到封建社会前期，以及从前期封建社会向集权小农传统社会的转换， 社会情况相当复杂；另一方面，政治文化也发生了两次剧变：一是由原始图腾崇拜、 原始民主制等向神权政治、阶级政治、等级制度等转化；二是由神权政治向现实政 治转化。虽然第二次转化就政治性质而言不甚明显，但它对行政文化变革的影响至 关重要，正是这第二次变革，导致了中国统一集权行政的产生。 ( 2 ) 专制集权制下的君主行政文化 秦始皇统一中国，第一次形成了中央集权君主制国家。在君主集权制下，君主 成了全国唯一的行政首脑。为了巩固其专制地位，秦始皇力图消除战国诸侯贵族， 在全国推行郡县制，并制定了一系列统一的法律，建立起庞大的帝国行政体系，首 次实现了国家政令、组织建制及官制的统一。他自命“始皇帝”，期望江山代代相传。 后来历代都以此为榜样，把君权神授、君主至上、统一行政奉为至上原则，形成了 中国两千多年的君主行政文化。君主行政文化的核心和原则都是君主意志和君主利 益，它继承了贵族行政文化的大部分，但在全国统一行政、集权行政等条件下，又 发展出了新的原则、规范、行为方式和特色。 ( 3 ) 民国以来的多种性质的行政文化 近代以来，中国社会面临着前所未有的挑战，固有的政治体系和文化系统受到 致命的冲击、已经走到末路的君主集权制。由于对外来挑战和现代化浪潮的反应不 力，在民主革命的冲击下迅速瓦解。1 9 1 1 年的辛亥革命，原则上把中国引进了一个 走向民主制的过渡阶段。尽管其后多年中国人民仍深受专制独裁之苦，但发展的总 趋势不容怀疑。民主行政文化，要求以民主政治为基础，国家主权属于全体人民； 主要行政官员由民主选举产生，受人民监督；官员应依法行政，分权制约。1 9 1 2 年 由孙中山主持颁布的中华民国临时约法虽未能约束住真正的专权者，却是中国 政治走向一个新开端的历史标志。后来的统治者，无论是袁世凯改行帝制，还是曹 新公共管理视野下我国行政文化的建构 锟贿选总统，都以所谓“民意”为借口来表示其行政的合法性。这种“民意”借口 和1 9 1 1 年以前的“天意”招牌虽然只是形式上的不同，却也表明了一种发展的大势。 从1 9 1 1 年到1 9 4 9 年的中国，先后经过军阀割据、一党专政、个人独裁，却始终未 能实现行政上的全国统一。这是一个过渡的阶段，一方面新生事物在萌生和发展， 两次帝制复辟的失败、民主势力的日渐增长，都在展示着中国政治的发展方向；另 一方面，在所谓“民主”、“分权”的幌子下，推行的却仍是军阎统治、个人集权的 专制。 2 1 2 传统行政文化的特点 ( 1 ) 神秘性 首先是表现在权力的取得上。在中国历史上的远古时代，由于生产力发展水平 低下，人们对各种自然现象不理解，便产生了对所生存的自然环境中所谓的“神” 的崇拜。出现私有制和国家后，“神”便和权威紧密地结合在一起。据传夏禹本人就 把祭祀鬼神作为确立其权威的手段。到了商代，尊神之风更甚，“殷人尊神，率民以 事神”，出现了以巫为首，包括祝、宗、卜等在内的掌管占h 和祭祀的官职。到汉武 帝时代，他把自己称为是天上独一至上的神“太一”在地上的代表。董仲舒给汉武 帝提出“罢黜百家，独尊儒术”的建议后，又对儒家学说进行了加工和发展。他结 合道家的“天人和一”思想、法家的集权思想和阴阳家的五得始终学说，重新解释 儒家经典，提出了一套以“天人感应”说为基础，“三纲五常”为核心的神学思想体 系，使儒家思想成为汉武帝的为政指导思想，继而成为汉以后历代封建王朝的政治、 行政指导思想。他的“天人感应”说认为上天的意志可以通过皇帝的口传达给世人， 听天子的圣旨即是服从天意。 其次是表现在帝王和各级官吏的衣着服饰上。在封建社会中，帝王和各级官吏 的朝服或官服上都装饰有自然界或神话传说中的各种动物的图案，代表着各自的权 力和官位。皇帝穿的是龙袍，意思是皇帝是龙的化身，代表着上天来统治人间万物， 违反皇帝的意志，就会惹得“龙颜大怒”，就会受到上天的惩罚。其他官员的官袍则 绣着麒麟、虎、豹、狮、白鹤等动物的图案，意思是其他动物的化身，是帮助皇帝 来管治老百姓的。 再次是表现在权力的运用上。封建官僚体系本身是一个组织严密的系统，再加 上各级官吏在行政管理实践中，暗箱操作，独断专行，对普通的老百姓来讲，做官 “隔行如隔山”，永远都搞不清官场的秘密。 陈尤文：中国行政文化流变及其特征，上海行政学院学报，2 0 0 3 年第4 期。 1 0 第二章找国传统行政文化和西方行政文化的借鉴意义 ( 2 ) 集权性 这种特征又表现为专制性。封建社会的行政权力由地方向中央再向皇帝层层集 中，这是封建官僚体系的一大特点。皇帝具有至高无上的权威，各级官吏手中的权 力也相当大。 在秦汉以前，实行的是分封制。分封制本身也有集权性特征，如：周天子是最大 的官，具有最高权力，各诸侯国要服从于周王，在各诸侯国内，更小的诸侯又要服 从于诸侯国国王。但是，分封制本身也有很大的松散性。秦始皇建立秦朝后，废除 了分封制，按军功授爵，在全国范围内推行郡县制，建立了一套从地方到中央的机 构庞大、组织严密、等级森严的封建官僚体制，并实行皇帝制度。这样，从地方到 中央的军政大权都集中到皇帝一人手里，接下来的历朝历代基本上都承袭了这种体 制。另一方面，权力的层层上收也造成了官高位显，权力过分集中的特点。官员的 官位越高，权力越大，在各自管辖的范围内，往往都是一人说了算。 ( 3 ) 等级性 上面已经提到，秦朝建立后，就建立了一套机构庞大、组织严密、等级森严的 官僚体系，经过历朝历代的发展，变得非常完善。这套官僚体系是以严格的等级制 为基础的，用老百姓的话来说，“官高一级压死人”，权力和地位与官位的高低成正 比，官位越高，权力越大，地位越显赫。不同级别的官员的衣着服饰、住所、薪俸 等都有严格的规定和区别。这些规定使得等级观念和等级意识，无论是在官场上还 是普通的老百姓身上都根深蒂固。 ( 4 ) 伦理性 中国传统社会的人群组织多是以血缘、婚姻、门第、道德、宗教等为基础的伦 理性群体结合。在君主专制的封建官僚体制中，除了基本的君臣关系外，还渗透着 各种血缘关系、门第关系和婚姻关系，使这种官僚体系成为一个复杂的整体。在历 代封建王朝的思想专制统治和隋唐以后实行的科举制度的强化下，儒家的“三纲五 常”成了全社会的行为指导思想，从而使中国封建社会的行政文化具有浓郁的伦理 色彩。这种伦理色彩在封建社会的行政管理活动中则集中地表现为各级官吏中普遍 存在着效忠意识、门第意识和共性至上意识。各级官吏作为皇帝的家臣，食君之禄， 必须为君分忧，忠君之事。此外，在各级官员中，下级官员多为上级官员的门生或 亲戚，门生遵从师傅，亲戚拥护亲戚，被看作是天经地义的事，对上级下达的命令 和提出的要求，唯命是从，不提任何异议。官员在实