（公共管理专业论文）土地储备运作机制与对策研究——以金华市本级为例.pdf

十地储备运作机制与对策研究一以金华市本级为例 土地储备运作机制与对策研究一以金华市本级为例 摘要 起源于上个世纪9 0 年代后期的城市土地储备制度是中国经济体制改革大背 景下城市土地管理领域的一项制度创新，它是在土地使用制度改革、土地市场发 育和国有企业改革过程中应运而生的一种土地管理制度。土地储备制度的实施， 对规范和调控土地一级市场，优化土地资源配置等方面起到了十分重要的作用。 目前金华市本级土地储备工作的运作过程中，存在着收储范围单一、融资 困难、机制不健全等一些问题，从而影响了土地储备制度的运作和发展。作者经 过认真调研并结合自身的工作实践和体会，对金华市本级土地储备工作中存在的 一些问题，特别是执行2 0 0 7 年新出台的c i ：地储备管理办法以来所遇到的困 难进行分析并提出相应的建议及对策，来探索合理的土地储备运作机制。 文章分四个部分： 第一部分( 导论) ：介绍本文的研究背景和意义，国内外研究现状，本文 的创新之处、研究的重点和运用的研究方法。 第二部分：对2 0 0 7 年底国家新出台的土地储备管理办法进行解读，介 绍土地储备制度的产生，土地储备管理办法的出台背景，土地储备管理办法 出台后对解决当前土地储备工作中面临的困难起到的现实作用。 第三部分：以作者的工作实践为实例，介绍金华市本级土地储备制度的建立、 运行情况和取得的成效，总结执行土地储备管理办法以来所面临的问题。 第四部分：根据目前金华市土地储备工作面临的困难，以点盖面，寻求一般 规律，对严格土地储备开发计划的编制、拓宽土地收储范围、创新土地储备的运 行机制、完善土地储备资金的管理四个方面的工作提出一些可行的政策建议。 关键词：土地市场；土地储备；运作机制 1 ：地储备运作机$ , jj - j x 寸策研究一以金华市本级为例 r e s e a r c ho nt h e o p e r a t i n gm e c h a n i s ma n dc o u n t e r m e a s u r e s o f l a n dr e s e r v es y s t e m - - ac a s e s t u d y i nj i n h u a c i t y ab s t r a c t u r b a nl a n dr e s e r v es y s t e mi san e wl a n dm a n a g e m e n ts y s t e ms t a r t e df r o ml a t e 19 9 0 su n d e rt h eb a c k g r o u n do fl a n du s es y s t e mr e g e n e r a t i o n i t sp l a y e dav e r y i m p o r t a n tr o l eo fr e g u l a t i o no fp r i m a r yl a n dm a r k e t ，o p t i m i z i n gt h ea l l o c a t i o no fl a n d r e s o u r c e sa n de t c d u r i n gt h eo p e r a t i o no fc u r r e n tl a n dr e s e r v es y s t e m t h ee x i s t e n c eo fp r o b l e m s s u c ha sp u r c h a s ew a ys i n g l e s ，l a c ko ff u n d ，i n s u m e i e n c yo fm a n a g e m e n tm e c h a n i s m a f f e c t e dt h eo p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n to fl a n dr e s e r v es y s t e m a f t e rc a r e f u lr e s e a r c h c o m b i n a t i o nw i t ht h ea u t h o r so w n p r a c t i c ea n de x p e r i e n c e ，t h ea u t h o ra n a l y z e ds o m e o ft h ei s s u e si nt h ej i n h u a sl a n dr e s e r v es y s t e mi n p a r t i c u l a rt h ed i f f i c u l t i e s e n c o u n t e r e ds i n c et h e2 0 0 7 s ”l a n dr e s e r v em a n a g e m e n tr e g u l a t i o n ”w a sc a r r i e do u t a n dm a k er e l e v a n tr e c o m m e n d a t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e s ，t oe x p l o r ear e a s o n a b l e o p e r a t i n gm e c h a n i s mo f l a n dr e s e r v e s t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： p a r ti ( i n t r o d u c t i o n ) ：i n t r o d u c et h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo f c h i n aa n df o r e i g nc o u n t r i e s t h ei n n o v a t i o n 。f o c u so ft h es t u d ya n da p p l i c a t i o no f r e s e a r c hm e t h o d so ft h i sa r t i c l e p a r t i i ：i n t e r p r e tt h e2 0 0 7 s ”l a n dr e s e r v em a n a g e m e n tr e g u l a t i o n “t h e g e n e r a t i o n o fl a n dr e s e r v es y s t e m ，b a c k g r o u n do f ”l a n dr e s e r v em a n a g e m e n t r e g u l a t i o n ”，t h ee x i s t i n gk n o t t i n e s sa n dp r o b l e m - s o l v i n gm o d e lo rl i n eo ft h o u g h t d u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no f ”m a n a g e m e n tr e g u l a t i o n ”f o rr e v i e w p a r ti i i ：d e s c r i b et h es e tu p ，o p e r a t i n gc o n d i t i o n sa n dt h ee f f e c to fj i n h u ac i t y l a n dr e s e r v es y s t e m s u m m a r i z et h ep r o b l e m sf a c e dd u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no f ”l a n dr e s e r v em a n a g e m e n tr e g u l a t i o n ” p a r ti v ：b a s eo nt h ed i f f i c u l t i e se n c o u n t e ri nt h ej i n h u ac i t yl a n dr e s e r v e m a n a g e m e n to p e r a t i o n ，t a k eap a r tf o rt h ew h o l e ，g i v e sas e r i e so fp o s s i b l ep o l i c y r e c o m m e n d a t i o n sc o v e r sa s p e c t so fl a n dd e v e l o p m e n tp l a np r e p a r a t i o n ，l a n dp u r c h a s e s c o p e 1 a n dr e s e r v es y s t e mo p e r a t i o na n dl a n dr e s e r v ef u n dr e g u l a t i o n k e yw o r d s ：l a n dm a r k e t ；l a n dr e s e r v e ；t h eo p e r a t i n gm e c h a n i s m i i 十地储备运作机制j 对策研究一以金华市本级为例 浙江师范大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机 构已经发表或撰写过的研究成果。其他i j 志对本研究的启发和所做的贡献均已在 论文中作了明确的声明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人 承担。 作者签名： 嗍口7 年 学位论文使用授权声明 f6 b 叫培 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和 借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大 学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。同时授权中 国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务，同时本人保留在其他媒体发表论文的权利。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名：导师签名： 4 l 嗍年g 月拥 导论 ( 一) 研究的背景和意义 一、导论、寸，l 土地储备管理办法第二条指出“土地储备，是指市、县人民政府国土资 源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地， 进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 土地储备制度就是指政府按照法律 规定，按照城市规划和土地利用总体规划，利用市场手顿，通过土地收购、征收、 置换、到期回收等方法得到土地，进行前期的丌发整理，然后根据城市土地年度 出让计划和房地产市场的需要，通过招、拍、挂出让方式将收储的土地投放到市 场，确保政府对土地一级市场进行垄断的一种土地管理制度。 我国的城市土地从计划经济时期的无偿、无限期、无流动性的划拨使用到市 场经济初期的有偿、有限期、有流动性的协议出让，再到全面引入市场机制推行 公开招拍挂出让，城市土地制度改革前后经历了3 0 余年，土地储备制度正是在 城市土地有偿使用制度改革下的产物。1 9 9 6 年8 月，借鉴了国外土地银行的经 验，上海市成立了第一家土地储备机构一上海市土地发展中心，旨在有效控制土 地供应总量，防止多头批地，使土地供应与经济发展相适应，从而进一步调控土 地一级市场。1 9 9 7 年8 月杭州成立了杭州市土地储备中心，1 9 9 9 年杭州市在全 国土地集约利用市场研讨班上介绍了土地储备制度建设的成果和经验，引起了各 地政府强烈反响，随后南通、青岛、武汉等地纷纷建立土地储备机构。2 0 0 1 年4 月份，国务院颁发了于加强国有土地资产管理的通知，指出“为增强政府对 土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行土地储备制度。 此 后，全国各地许多城市纷纷建立土地储备机构。经过1 0 余年的发展，特别是2 0 0 7 年底国土资源部和中国人民银行出台土地储备管理办法( 国土资发 2 0 0 7 2 7 7 号) 之后，全国市、县一级的人民政府基本上都批准成立了土地储备机构。 金华市本级土地收购储备制度开始于1 9 9 9 年，实施几年来，在规范和调控 土地一级市场，优化土地资源配置等方面起到了十分重要的作用。但目前金华市 本级土地储备工作的运作过程中，特别是在土地储备管理办法颁布实施后， 存在着收储范围单一、融资困难、机制不健全等一些问题，从而影响了土地储备 制度的运作和发展。作者经过认真调研并结合自身的工作实践和体会，就金华市 导论 本级土地储备工作中存在的一些j 、u j 题进行分析并提出相应的建议及对策，以点盖 面，寻求一般规律，从发展和完善本制度运作机制的角度出发提出了一些可行的 政策建议。 ( 二) 土地储备制度研究综述 1 、国外土地储备制度的建立 我国的城市土地储备制度类似于欧美国家的土地银行，最早起源于1 8 9 6 年 的荷兰，随后，瑞典、瑞士、英国、法国、美国、奥地利、西班牙、月麦、挪威、 比利时、澳大利亚、加拿大等国家的政府为了落实城市土地利用规划，促进经济 发展，满足住宅建设需要，抑制土地投机行为，有效利用土地资源和获得土地资 产收益，都相继建立了城市土地储备制度。其中比较典型的有瑞士、荷兰和加拿 大的土地银行运作模式。 ( 1 ) 瑞典、荷兰土地银行的运作模式 瑞典、荷兰的土地银行运作模式基本上是一样，可以分为土地的征购、土地 的储存和土地的出让三个部分。 第一部分：土地征购。政府先于房产开发商从零散的土地所有者手中收购土 地，这样就可以拥有大量的待开发土地。如瑞典的斯德哥尔摩市政府通过土地的 征购曾拥有两倍于市区土地面积的周边土地。其中大多数的土地是以几十年前农 地或相当于农地的价格购得的，充足的土地储备量是斯德哥尔摩市能以高效、有 秩序的快速发展，同时也实现了为市区居民提供大量廉价住宅的目标。同样，2 0 世纪7 0 年代荷兰的土地银行提供了超过8 0 的城区开发土地。 第二部分：土地储存。政府在购得土地所有者手中的土地后，不立即投向 市场而是在手中储存一段时间。这样做的目的，一方面是为了挖掘储备土地的潜 在价值；另一方面是为了保证出让的土地只是土地银行中小部分己进行前期开发 的土地，绝大部分土地需要储备起来以备未来城市建设的需要，而且其中大部分 的储备土地还是以农地的形式返租给农场主继续使用。通常情况下政府收购的土 地与出让的土地的量比是保持一致的，另外对于已按规划准备投向市场的土地， o 陈伟瑞典土地银行经验及其对我国用地储备的启示广西经济管理干部学院学报2 0 0 5 ( 3 ) 第3 2 页 2 导论 政府一般都足先做好如平整土地、修路、钠人行道、建设好供水、排污等公共市 政的前期开发。 第三部分：土地出让。为了满足城市丌发建设的需要，政府将分期分批的推 出一些已完成自i 期开发的储备土地，土地出让方式有出售和出租两种，1 9 7 1 年 荷兰的土地银行出租和出售的土地分别为3 1 币1 36 9 。在这两种方式的选择上， 出租的比例要高些，其目的一方面是因为政府希望土地升值后，最终能以较高的 价格售出，从而获得更大的利润；另一方面，因为土地租用者不需要在土地上投 入过多的资金就可以获得土地使用权，从而深受土地租用者的欢迎。土地出租的 期限按照用地性质的不同而分为若干的年限，如瑞典政府规定，住宅用地的租赁 期限为6 0 年、工业用地的期限为5 0 年、商业用地的期限为2 6 年，同时政府有 权在租赁到期后选择收回或重新出租。 ( 2 ) 加拿大土地银行的运作模式 加拿大的土地银行首先从市场上购买未经开发整理的土地，经过对基础设施 开发后，根据区域规划和社区建设需要，再推向市场。其可以在土地价格比较低 时，减少土地的供应量以提高土地价格，而在土地价格比较高时，增加的土地供 应量以降低土地价格，从而保持土地价格的相对稳定。 加拿大土地银行在资金方面政府没有直接补贴，收购、财产维护和资金筹 集主要通过银行贷款和收购土地的开发收益，但由于土地银行运作具有公益性， 政府在政策上是有所支持，土地银行可以以相对低的利率取得贷款。 2 、国内城市土地储备制度的建立 土地储备制度是我国深化土地使用制度改革的产物，是中央实行了耕地保护， 限制耕地转为建设用地政策的保障。1 9 9 7 年国务院1 1 号文件通知要求冻结审批 非农建设占用耕地一年，后根据当时的实际情况又将这一政策延续到1 9 9 8 年底， 地方政府为解决土地审批冻结期间建设用地的需求问题，加大了对闲置土地和城 市存量土地的利用和管理力度，在借鉴国外土地银行的基础上从而出现了储备土 地这一制度；1 9 9 9 年出台的新土地管理法对新增建设用地进行了严格的总 量控制和用途管制，同时规定利用存量土地的权利和收益归地方所有，但是利用 国蒋光辉瑞典、荷兰土地银行简介【j 】中国建设信息2 0 0 1 ( 1 5 ) 第3 2 页 3 导论 存量土地牵涉到多方的利益；中华人民共和幽城市房地产管理法第十二条明 确规定：“有条件的商住用地，必须采取招标、拍卖、挂牌方式出让”，而要进行 招、拍、挂土地，政府手中必须要有土地可以出让，冈此，地方政府推动了土地 储备制度的建设。1 9 9 6 年8 月，国内第一家土地储备机构一上海市土地发展中 心成立，1 9 9 7 年8 月杭州成立了土地储备中心，经过1 0 余年的发展，特别是2 0 0 7 年国土资源部和中国人民银行出台c - e 地储备管理办法之后，全国市、县一级 的人民政府基本上都批准成立了土地储备机构。 ( 1 ) 城市土地储备制度的功能定位 我国土地储备的作用可以归纳为下述方面：( 1 ) 有利于盘活存量土地资产， 防止土地资源浪费；( 2 ) 有利于充分发挥政府的宏观调控作用，优化城市土地资 源配置；( 3 ) 有利于保护耕地；( 4 ) 有利于土地管理法的贯彻实施；( 5 ) 有 利于增加财政收入，筹集城市建设资金；( 6 ) 有利于搞好城市土地开发与整理工 作；( 7 ) 有利于保障土地资产的发展权，促进社会经济的可持续发展；( 8 ) 有利 于实现土地单租或短租；( 9 ) 有利于防止过度炒卖地皮；( 1 0 ) 有利于安居工程的 实施。 ( 2 ) 城市土地储备制度的目标定位 实行城市土地储备制度的目的在于( 1 ) 解决土地市场存在的问题，纠正政府失 灵和市场失灵，促进土地市场发展；( 2 ) 实现政府控制城市建设用地的供应总量， 最终达到适时、适当调控房地产市场的目的( 3 ) 扶持国有困难或破产企业，变 现土地资产；( 4 ) 变革土地出让方式，促进土地使用权招投标和拍卖制度的实施 o ( 3 ) 国内城市土地储备制度的运作模式 以杭州为代表的政府主导型运作模式 杭少i 1 市土地储备机构成立于1 9 9 7 年8 月，负责杭州市区范围内所有需要改 变用途的土地的收购和储备工作，经土地储备中心进行前期基础设施开发后统一 安排出让，其他任何单位、个人都不能收购、储备土地，也不能供应土地，原土 地使用者也不能通过补办出让手续的方式自行改变土地的性质和用途。杭州市土 地储备中心是强制性依法收购土地的，政府对在土地收购的各个细节和程序上都 高向军，张文新国内外十地储备研究的现状评价与展望【j 】中国房地产金融，2 0 0 3 ，( 0 6 ) 郄建勇我国十地储备制度运行中的问题研究【d 】重庆大学，2 0 0 5 ， 4 导论 作了详细的舰定，杜绝了给原土地使用者讨价还价的机会。 杭州土地储备中心的主要职能是受市政府委托并在市土地收购储备管理委 员会的指导下，运用行政手段强制性的实施土地收购、储备以及出让的f j 仃期准备 工作。土地储备中心根据城市建设的需要和土地市场的需求按年度制定土地供应 计划，统一向市场供应。杭州市土地储备中心会定期向社会公布储备土地和待出 让土地的信息，以保证土地市场的公开化和提高信息透明度，同时对于拟推出的 具体用地，在出让前会征求土地储备管理委员会各成员单位的意见，在充分考虑 城市规划、城市设计和城市发展等因素后，进行土地供应成本测算，拟定土地出 让方案。 以上海为代表的市场主导型运作模式 此模式以市场为基本运行机制配置土地资源，储备中心并不采取强制性收 购，是在市场经济条件下经济主体问进行平等的一种自由买卖关系，政府出面和 原用地单位对土地收益分成和土地收购价格等方面进行协商的结果决定了土地 储备成败。 上海市的土地储备机构成立于1 9 9 6 年8 月，机构名称为上海市土地发展中 心，直属于上海市房屋土地资源管理局，接受上海市政府委托从事土地收购、储 备工作，其主要职能是受政府委托做好土地收购、储备、出让前期准备工作，根 据城市规划、土地利用总体规划、土地年度供应计划和市场需求，选择合适的时 机收购、储备土地，并通过储备土地公丌出让前期开发来规范供地方式，优化投 资环境，提高土地利用率，做好土地市场的宏观调控工作。 以武汉为代表的政府市场混合型运作模式 武汉市土地整理储备供应中心的工作职能是在编制经营性用地项目的收购 方案的基础上，在报经市城市规划和国土资源管理局批准后实施收购储备，从目 前的情况看，收储备范围以内的土地不仅没有全部实施收储，也没有垄断土地一 级市场，还允许其他土地使用者向市场供应土地。同时，武汉市在土地储备的过 程当中，原土地使用者还拥有对待收储用地进行讨价还价的机会。 武汉土地整理储备供应中心同时还承担着土地交易许可的职责。武汉市人 谢岳来，划洪玉杭州市十地收购储备实证研究【j 】城乡建设，2 0 0 3 ，( 0 5 ) 欧阳安蛟中困城市十地收购储备制度：理论j 实践m 1 北京：经济管理f j 版社2 0 0 2 第9 1 - - 9 3 页 。涂姗武汉市城i l ，土地储备制度存在的问题【j 】资源，f 发与市场，2 0 0 6 ，( 0 2 ) 5 导论 民政府关于建立土地储备制度的通知中规定，原用途不是经营性用地的要改变 为经营性用地的必须要由市土地整理储备供应中心统一收购、统一储备、统一出 让；但对于其他土地，如企业搬迁改造的存量土地、非经营性用地以及不适宦收 储的储备范围内的土地，政府设定了土地交易许可制度，允许原土地使用者到土 地交易中心申请办理交易许可手续。 ( 四) 对三种代表性模式的比较分析 储备机构收储土地的性质区别，杭州的土地储备制度属于政府主导性质。 政府对杭州城区范围内所有存量建设用地进行垄断收购和储备，并进行统一开发 后推向市场，杭州市土地储备中心具有代表政府依法收购土地的强制性的权力。 武汉的土地储备制度属于政府主导与市场调节相结合的性质。上海的土地储备制 度属于市场主导性质，在上海土地储备实践中，政府虽然规定了收储土地的范围， 但并不强制性收储对范围以内的土地，土地发展中心能否成功收储土地主要取决 于与用地单位的协商谈判结果，如果在土地收购补偿价格和合同约定的收益分配 比率协商不成，土地储备工作将无法进行。武汉的土地储备制度虽然能体现政府 收储土地的意志但并非是政府主导，武汉市土地整理储备供应中心对城区规划建 设范围以内的土地并没有全部纳入收储，而且也没有垄断土地一级市场的供应， 因此市场上还有其它途径可以来进行土地使用权的合法交易。同时武汉土地储备 也不是市场主导，土地收储过程中虽然遵循市场规律给与原土地使用者讨价还价 的权力，但也不是由原土地使用者单方面说了算的；对于未纳入储备的土地和不 宜储备的土地，其土地使用者在获得政府的交易许可的前提下可以在公开的土地 市场内进行。 土地市场的调控方式区别，杭州的土地储备制度具有强制性，市土地储备中 心具有垄断收购、储备、开发、供应土地的权力，所有储备范围内的土地不管是 存量建设用地还是新增建设用地都必须由土地储备中心先收储，再开发供应，一 级市场上的土地全部由土地储备中心供应，政府能有效地对土地市场进行调控。 上海的土地储备制度通过与原土地使用者协商后收购土地，经过初步开发后安排 出让，对土地市场有一定的影响；另一方面，政府不强制收储土地，原土地使用 者可以自主转让土地，政府难以施行对土地市场的有效控制。武汉在编制经营性 王奋敏，王淑娟行政指导与市场选择相结合十地储备之武汉模式f j j 中国房地产，2 0 0 4 ，( 0 6 ) 6 导论 用地项目的收购方案的皋础上，在报经市城市规划和i 到土资源管理局批准后实施 收购储备，从同前的情况看，收储备范围以内的土地不仅没有全部实施收储，也 没有筚断土地一级市场，还允许其他土地使用者向市场供应土地。同时，武汉市 在土地储备的过程当中，原土地使用者还拥有对待收储用地进行讨价还价的机会 用地者转让土地的权力区别，杭州模式下的原土地使用者的权力最小，自身 想合法转让土地是不可能的，所有需要改变用途进行交易的土地都必须由土地储 备中心收储，政府禁止任何私自交易土地的行为。上海模式下的原土地使用者 拥有的权利最大，上海土地储备范围仪涉及土地使用权出让后应当依法收回的国 有土地和新增的国有土地，对其他性质的原土地使用者来说，仍然拥有直接转让 土地的权力；即使是收储范围内的土地，因为上海土地储备本身不具有强制性， 原土地使用者仍然可以和土地发展中心就土地收购事宜进行讨价还价。武汉模式 下的原土地使用者权力居中，通过向土地行政管理部门提出交易申请，可以实现 对于储备范围之外的土地、或虽属储备范围之内但不宜收储的土地进行交易的可 能。 土地储备资金需求区别，杭州模式强调对所有进入市场的土地实施收购、储 备、开发，再根据市场行情安排出让，因此需要巨额的资金。上海模式虽然规定 了土地储备的范围，但能否成功收购主要还要看与原土地使用者的谈判结果，因 而收储土地的规模可较小，因此实施土地储备所需的资金需求也较小。武汉模式 是土地储备和土地交易许可制度的结合，属于储备范围内的土地如遇到资金困难 可以借助土地交易许可审批让其进入市场，不需要强制收储，资金需求总量可以 有效进行控制。 土地储备实施效果区别，杭州模式重点把土地储备作为一种政府进行土地市 场宏观调控的一种手段。它的功能定位是通过对城市土地供应的调控，提高政府 供应城市土地能力和效率，以此来管理城市存量土地和控制划拨土地入市交易， 城市土地管理真正做到一个口子进一个口子出。杭州模式在上管理体制上实行分 层次两级管理，市土地收购储备委员会能有效地协调土地收购、储备和供应各阶 段中出现问题，使得土地储备能高效运作，有效地调控了土地一级市场。但这种 运作模式也存在一些问题：缺乏制度保障，政府强制收储土地的行政行为的合 马晓茗城市十地储备制度不同模式比较研究【d 】华中农业大学，2 0 0 3 7 导论 法性受到质疑，需要加强相关立法，健全制度保证；资金量较大，资金压力大， 急需拓宽资金筹措渠道。 上海模式采取的是单一结构，而单一结构的运行由于缺少体制和制度的保 障，使得运行中存在的困难较多。由于政府不能真正实现垄断一级土地市场供应， 加上土地发展中心运作资金的限制，在实际运行中收储阻力较大，收储力度有限， 收储功能难以有效发挥，收储土地的规模过小。 武汉模式，通过实施土地储备制度，实现了政府对储备土地进入市场的调控； 另外借助土地交易许可制度，保证了政府对非储备土地进入市场的调控。但这样 的模式下，当原土地使用者可预见有较大利益时多数会选择以土地交易许可的方 式进入市场。 表1 1 上海、杭州、南通、武汉三城市土地储备制度比较表1 1 比较项目杭州ii ：海武汉 政府土导型具存强市场主导型不具有强政府主导与市场调节 二卜地储备性质 制性制性相结合 储备机构职能储备土地储备十地储备土地、交易许可 储备范围以内的土必须由储备中心完土地储备机构不强制 部分由储备中心完成， 部分由用地者获准许 地交易成收储 可完成 供应土地的主体及 土地整理储备供应中 其权力 土地储备中心独揽土地储备及用地者心供应部分，用地者获 准供应部分 政府优先购买权绝对优先有条件优先有条件优先 储各范围以外的t不存柱范围以外的存在储备范围以外的 由用地者借助交易许 可制度获取许可后完 地交易土地交易新增土地 成 必须歌得交易许可，并 用地者自行交易 严格禁止 不禁止 在土地市场内进行 市场垄断方式与效储备+ 交易许町，效果 果 签字储备、效果明显不强制储备 理想 资金需求 十分巨大不确定可以控制到一定程度 对三种代表性的土地储备模式进行比较，总体来说，实行政府主导型模式的 “杭州”模式，土地储备运行较为畅通。从目前全国各地土地储备制度运作的情 况来看，主要采用了类似杭州的政府主导型模式，金华市本级也不例外。 李植斌城市土地储备制度的模式及其功能研究【j j 同济人学学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 ，( 0 3 ) h 谭术魁，彭补拙对我国若十城市土地储备运作的比较【j 】中国房地产，2 0 0 3 ，( 0 1 ) 8 皆论 ( 三) 文章的创新点和研究重点 1 、文章的创新点 2 0 0 7 年1 1 月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台了关于印发土 地储备管理办法的通知，这是我国第一部全国性的土地储备管理办法，这一政 策的出台改变了我国土地储备没有全国性的相关法律法规可以依的局面。目前， 金华市还没有制定土地储备管理办法实施细则，市本级的土地储备工作，基 本上还是按1 9 9 9 年发布的金华市土地储备暂行办法执行的。本文的创新点 就是，根据现行的土地储备管理办法，以金华市本级为例，以点盖面，寻求 一般规律，从发展和完善本制度运作机制的角度出发提出了一些可行的政策建 议，以加强土地市场调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建 设用地保障能力，促进国民经济健康、稳定、有序发展。 2 、文章的研究重点 ( 1 ) 如何编制年度土地储备开发计划。根据土地储备管理办法规定，土 地储备机构要编制土地储备资金收支项目预算，并要根据土地收购储备的计划和 工作进度，严格按照同级财政部门批复的预算执行，无先例可援。编制土地储备 资金收支项目预算的前提是要有明确的计划，但就这几年金华市本级的运作来 看，制定年度土地储备开发计划受政策因素影响很大，因此很难有长远的规划。 土地储备很多是根据政府指令操作实施，在上报新一年度的储备计划，大多只能 根据上一年度报个概数。如何按土地储备管理办法编制年度土地储备开发计 划，并使之成为储备资金的收支项目预算的依据，是研究的一个重点。 ( 2 ) 如何做好储备资金的管理土地和资金是土地收购储备制度运行的两个 基本要素。据统计目前土地储备资金的来源8 0 以上是来自于金融机构的贷款， 这部分资金从哪儿来、怎么用、如何管理，如何保证有足够的资金对土地进行收 储及开发也是本文的研究重点。 9 导论 ( 四) 文章的思路及研究方法 文章首先对土地储备制度的产生国内外相关的研究进行综述，然后就2 0 0 7 年出台的土地储备管理办法进行解读，介绍管理办法的出台背景，目前 各地执行管理办法所面临的困难，及对解决问题的模式或思路进行述评。然 后以金华市土地储备中心工作实践为实例，分析其土地储备制度的初期准备过 程、制度的建立及运行情况，总结执行管理办法以来所面临的问题，提出相 应的解决措施。 文章采用理论分析、实证调研、定量模型、文献检索等研究方法，在吸收借 鉴国内外先进经验的基础上，对土地储备运作、融资及风险管理进行研究。 1 0 斛凑1 ：地仳街管理办法 二、土地储备管理办法解读 ( 一) 土地储备管理办法出台背景 我国的土地储备制度最早出现在1 9 9 6 年的上海，1 9 9 7 年杭州也成立了土地 储备中心，2 0 0 1 年5 月国务院发布关于加强国有土地资产管理的通知指出 “为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购 储备制度”。2 0 0 1 年6 月2 1 日国土资源部出台关于整顿和规范土地市场秩序 的通知，指出“对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备，统 一收购和回收土地，掌握调控土地市场的主动权。收回的土地由政府统一储备、 统一开发，按市场需求统一供应。 上述政策出台后，全国各地许多城市纷纷成 立了土地储备机构。 土地储备制度作为我国城市土地使用制度改革中地方政府土地管理工作实 践的产物，在探索实施的过程中全国各地没有一个统一的标准，直到2 0 0 7 年1 1 月国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发了关于印发土地储备管理办法 的通知。 ( 二) 土地储备管理办法出台的现实意义 1 、明确了土地储备的目的 土地储备管理办法第2 条第一款明确了土地储备的目的，主要在“利 用土地资源 和“调控土地市场”。在土地储备制度的发展过程中，除了加强土 地调控和规范土地市场之外，全国各地进行土地储备的目的也种类繁多，如：提 高土地资产效益( 如河北、海南等地) 或盘活存量土地资产( 如内蒙古、杭州、武汉 等地) 、规定了优化土地资源配置( 如宁夏、重庆、江苏、广东等地) 、深化土地 使用制度改革( 如上海、海南等地) 、有效实施城市规划( 如北京、上海、广东等 地) 、加强国有土地资产管理( 如内蒙古、山东、安徽、江苏、深圳等地) 、合理 利用土地( 如山东、重庆、杭州、武汉等地) 和为国企脱困提供资金、增加政府财 政收入等诸多目的。储备目的的多样性，使得各地的土地储备工作各具特色，但 解读1 ：地储备管胖办法 最终的目的还是为了追求经济利益的最大化，土地储备制度变成了地方“经营城 市”的资金来源。凶此各地方政府想尽办法尽量收储土地，甚至于违法违规进行 收储。土地储备管理办法第2 条重申建立土地储备制度的初衷，与关于加 强国有土地资产管理的通知的文件要求相同，实质是将法定范围内的土地收储 起来加以开发、利用，在掌控足量土地的摹础上，根据土地的现实状况合理规划 储备土地的用途，以充分利用土地资源；另一方面，一方面通过适时适量的土地 供应影响土地的市场价格，凭借价格杠杆调控土地市场，使土地储备的目的回归 到了“利用土地资源”和“调控土地市场”。 2 、定义了土地储备的内涵 土地储备管理办法第2 条第一款界定了土地储备的概念，即“依法取得 土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。这一定否定了此前人们对于 土地储备的概念的认识，即土地储备制度包含土地收购、储备和供应三个环节， 统一界定了土地储备的内涵中不包含土地供应的阶段，只包含对储备土地进行前 期开发。 3 、规定了土地储备的范围 土地储备管理办法第1 0 条严格了土地储备范围，将“行使优先购买权 取得的土地、依法收回的国有土地、已办理农用地转用土地征收批准手续的土 地、收购的土地其他依法取得的土地 列入储备范围。这一范围规范了持续呈 扩大化的地方收储主要类型，同时也高度概括了我国现行土地法规的有关规定和 实践中收储土地的范围。其中，以第一类土地的情形最为复杂，根据土地管理 法、城市房地产管理发和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定 主要包括以下几种：( 1 ) 土地使用权出让合同约定的使用年限到期，土地使用者 未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，无偿收回土地使用权。( 2 ) 因迁建、 解散、破产、撤销或者其他原因停止使用划拨土地的，无偿收回划拨土地使用权。 ( 3 ) 基于社会公共利益的需要在出让合同约定的使用年限到期之前依法有偿收 回土地使用权。( 4 ) 连续二年未使用的已经办理审批手续的非农业建设占用耕 地，无偿收回土地使用权。( 5 ) 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的， 1 2 解读十_ 地仳备管删办法 满二年未动工丌发的，无偿收回土地使用权。( 6 ) 基于城市建设发展需要和实 施城市规划进行旧城区改建的要求，依法收回划拨土地使用权。( 7 ) 公路、铁路、 机场、矿场等经核准报废的，收回土地使用权。 4 、定位了城市土地储备机构性质 - f - 地储备管理办法第3 条中规定土地储备机构为“市、县人民政府批准 成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政区内土 地储备工作的事业单位”。从现实中看，各地的土地储备机构性质主要有两类： 第一类是具有独立法人资格的事业单位，如杭州、武汉、安徽、河北等；第二类 是企业性质，如上海地产( 集团) 有限公司、厦门市土地丌发总公司、武义县城市 投资丌发公司等。第一类性质的，在操作模式上一般采用带有强制性的“杭州 模式”和“武汉模式”。第二类性质的，操作模式上一般采取不具有强制性的“上 海模式”。从目前全国各地的机构性质来看，土地储备机构以事业单位的形式存 在为主， - t - - 地储备管理办法第3 条肯认了实践中的多数做法，以公司面目存 在的土地储备机构将转变性质或退出土地市场。此外，土地储备管理办法的 第2 条和第3 条还明确了土地储备机构的级别，即隶属于市、县级政府。 5 、；i 4 除了土地储备融资障碍 土地储备管理办法第1 6 条规定土地储备机构有权“为储备土地、实施 前期开发进行融资等活动”，同时土地储备资金财务管理暂行办法第5 条所 规定的5 种土地储备资金来源的方式中，“银行贷款及其他金融机构贷款”最为 重要，而向银行抵押贷款是其中使用最多的，但问题也最多。一般而言，在储备 状态下的土地使用权属处于事实上的真空，即原有的权属已经注销，新的权属还 未确定，土地储备中心不是储备土地的真正使用者，仅仅是储备土地的代管者， 没有处分储备土地的权利。在这种状况下为了获得抵押贷款，土地储备中心往往 会将土地使用权登记在自己名下，但这样做是不符合设定土地使用权的法定程序 的。土地储备管理办法第1 7 条明确了“市、县人民政府可根据需要，对产权 清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书”，这为储 备土地获得土地使用权证提供了法律依据。 解读1 ：地储备管理办法 6 、拓宽了土地储备贷款担保方式 土地储备管理办法第2 5 条规定“土地储备机构向银行等金融机构申请的 贷款应为担保贷款，拓宽了土地储备贷款担保方式。在2 0 0 3 年6 月5 日中国人 民银行出台的关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知中指出土地储备机 构发放的贷款为抵押贷款。结合我国担保法所规定的担保方式，土地储备 管理办法为土地储备贷款增加了保证方式，即保证、抵押和权利质押三种。另 外，土地储备管理办法第2 7 条明确规定“各类财政性资金依法不得用于土地 储备贷款担保 ，杜绝了各地政府以“承诺书”的形式和财政性资金为土地储备 贷款提供保证的行为。1 2 ( 三) 小结 土地储备管理办法的出台在政府规章层面上对我国土地储备制度进行了 规定，为土地储备制度在全国范围内形成规范性的运作模式提供了政策保障，有 力地促进了我国土地制度的发展，但在主要的土地法规如土地管理法、城市 房地产管理法中却没有加以明确。另外，土地储备管理办法与现行主要土 地法规的衔接上也存在着不少细节上的问题。因此，我国土地储备制度的法律法 规体系的完善还需要不断的实践和研究，不断地改进。 1 2 王永红为调控土地市场助力解读十地储备管理办法【j 】国十资源，2 0 0 7 ，( 1 2 ) 1 4 会。芦市奉级f ：地仳箭t 作概况 三、金华市本级土地储备的成效与问题 ( 一) 概述 1 、金华市行政区划 金华市为浙江省辖市，位于省境中部偏西，北纬2 8 。0 27 1 2 0 。4 77 ，面 积1 0 9 1 8 0 0 万平方公里。2 0 0 6 年末，金华市设婺城、金东2 个市辖区，辖武义、 浦江、磐安3 个县，代管兰溪、义乌、东阳、永康4 个县级市。辖4 0 个街道、 7 4 个镇、3 7 个乡，2 7 2 个社区、9 3 个居民区、4 8 2 6 个行政村。南北为仙霞岭和 会稽会、龙门山央峙，多山地和丘陵。东面义乌江与南武义江在通济桥上游汇合， 名为金华江( 婺江) 。城市沿金华江( 婺江) 两岸分布。江北为老城区，江南为 新建区。金华历来有“四省省衢、浙中交通枢纽之称。浙赣铁路横穿东西，金 温、金千铁路纵贯南北；公路四通八达，3 3 0 国道、0 3 省道、4 5 省道在城区交 汇；有杭金衢、金丽温、金甬高速公路。名胜古迹有国家级风景名胜区金华双龙 洞等。 2 、金华市的土地资源 全市土地面积1 0 9 2 1 万公顷，人均土地0 2 4 公顷。2 0 0 4 年全市耕地面积1 6 6 3 万公顷，其中水田1 4 4 3 万公顷，旱主地2 2 0 万公顷。人均耕地为0 0 4 5 公顷， 每个乡村劳动力平均负担耕地0 0 7 4 公顷。全市园地面积6 0 1 万公顷，其中桑园 4 6 2 9 公顷，茶园1 5 6 万公顷，果园3 3 2 万公顷。全市林业用地6 9 4 万公顷，其 中有林地6 1 0 4 万公顷，灌木林地5 6 9 万公顷，疏林地3 3 0 0 公顷，未成林地3 9 0 0 公顷，苗圃地5 5 1 公顷，无林地2 4 8 万公顷。全市森林覆盖率为6 1 3 。水域面 积5 2 3 万公顷，其时生溪面积2 7 9 万公顷，水库1 1 3 万公顷，：山塘1 3 1 万公 顷。全市未利用土地面积有7 6 2 万公顷，其中宜农荒地3 9 2 万公顷。全市土壤 面积为1 0 0 9 1 万公顷，占土地总面积的9 2 4 5 ，1 0 个土类、1 6 个亚类、5 3 个 土属、1 0 2 个土种。地带性土壤有红壤和黄壤两类，其中红壤3 4 9 3 万公顷，占 士壤总面积的3 4 6 0 。非地带性土壤有8 类。 金4 # 市本级十地储备t 作概况 3 、金华市本级的概念 市本级是财政统计报表常用的一个名词：就是指的是市本身这一级，包含市 辖的区( 开发区) ，不包含市的下一个行政层级( 县级) 。常用词语如市本级收入， 市本级支出，市本级预算，市本级罚没收入等等。市级包括市本级和市的下一级， 例如市级收入等于市本级收入加管辖下的县级收入之和。金