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d 国有资本出资人财务监管制度研究 国有资本出资人财务监管制度研究 摘 要 目前，我国国有企业改革正处于第三阶段,该阶段是以建立国有资产管理新 体制、建立健全现代产权制度、使股份制成为公有制的主要实现形式为核心任务 的。2003年年初,管资产、管人、管事相统一的国资委的成立,是我国国有资产管 理体制的重大创新。国资委这种职责定位还是方向性、原则性的，需要在实践中 逐步加以完善和清晰。 实施有效的监管是关系到国有资产是否能实现保值增值的重大问题， 而在国 资监管中财务监管又是重中之重，是核心和基础。所以研究新的国有资产管理体 制下的国有出资人财务监管制度是当前急需解决的重大问题之一。因此，本文从 国家作为国有资产出资者的角度出发，结合新的国有资产管理体制的建立，重点 对国家出资人如何加强对财务监管的问题进行了分析阐述。 本文以新的国有资产监管体制为基础， 揭示了当前加强出资人财务监管的理 论依据和实践价值，归纳了财务监管中面临的主要问题，继而围绕国有资产监管 的目标、外部环境的分析解读，探究了建立完善出资人财务监管制度的目标，提 出以建立符合市场经济发展要求、推动现代企业制度、依法保障出资人权利、促 进企业健康发展的财务监管制度为总目标。在这个总目标下，归纳了出资人财务 监督的基本构架，概括起来，是形成出资人结合运用会计监管、审计监督和综合 评价三种监管手段的监管制度体系。 本文对实现会计监管、审计监督和综合评价的主要途径进行了分析，以解决 国有企业财务监管中对于信息不对称、信息不真实、监管手段单一、监管力量分 散等突出问题，梳理了出资者可以运用的各项监管措施和对策，如开展预决算的 审批、委托中介机构审计、进行财务评价等；结合国有资产监管的环境，为提高 出资人财务监管的效率，对配套制度进行了相关的研究。 建立新的国有资产监管体系，是一项挑战性和探索性很强的工作，当前及今 后一段时间研究和探索如何在实践中确保出资人职责的正确到位和有效实施仍 e 是一项非常重要的工作任务，出资人财务监督面临的是不断变化的外部环境，也 面临着国有企业运行和管理中不断出现的新情况和新问题。 在历史的问题和新的 问题交织出现的过程中， 出资人财务监管需要不断从理论上和实践上进行研究和 探索。 关键词：国有资产，出资人，财务监管，国有资产管理体制 f the institution research of stateowned assets financial supervision the institution research of stateowned assets financial supervision abstract at present,the reform of state-owned enterprise are on the third stage.the main mission of this stage is to create property right institution of enterprise,improve corporate government structure,and achive the share holding system as the realization of public ownership.in 2003, the state-owned assets supervision and administration commision of shanghai government has been set up,to integrate the management of “personnel matters;routine matters and assets matters”,this is an important innovation of our municipal institution of state-owned assets. at this stage, the location of shsasac is mainly on basic principle, we need to improve and perfect it in practice. to achieve effective supervision is the main question of protect and increase the value of state-owned assets, and financial supervization is the keypoint in state-own asssets supervision. so how to realize effectinve financial supervize under the new state-own assets supervise and administrate institution system is a urgent problem to solve.base on this，the paper analysis the new situation of the state-owned assets supervision and administration institution,assume that state being the share holder of state-owned assets, research the question of how to creat effectiv financial supervisation institution. g based on the new state-owned assets administrate institution, this paper reveal the thesis basis and practice value for state owner financial supervision,conclude the main problem in state owner financial supervision, then analysize the objective and envrionment of state-owned assets supervision,research the proposal of state owner financial supervision, suggest the state owner financial supervision project to protect state owner property right, improve the enterprise government structure,promote the enterprise development quality. under this porposle, this paper set up the “accountancy,audit,statistics” as basic system of state owner financial supervision. to resolve the question of information asymmetric,information unoriginal and lack of supervision method etc. this paper analysis the supervision road of accountancy,auditing,statistics, carding the state owner supervise policy and measure，such as examination approval and reply to enterprise budget and final accounts，entrust accountants etc，and according to the environment of state-owned assets supervisation, the paper research the supporting measures of supervision institute, to improve the effcet of state-owner financial supervisation. it is a challenge to create a effective state-owner supervization system.in futer,the main task is still to reserch and explore how to clear cut the responsbility of state owner.face the complicate environment,state-owner financial supervise need to research in theory and practice infinitely. keywords ： state owned assets ， share-holder ， financail supervision and administration ， system of state owned assets administration b 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：叶劲松 日期：2006 年 9 月 25 日 c 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：叶劲松 指导教师签名：王国平 日期：2006 年 9 月 25 日 日期：2006 年 9 月 25 日 1 一、绪论 一、绪论 （一）出资人财务监管制度的研究背景 （一）出资人财务监管制度的研究背景 1、国有资产管理体制改革的推进和深化 1、国有资产管理体制改革的推进和深化 从1978年底开始,我国启动了以国有企业改革为中心的经济体制改革。在经 过了19781993年以放权让利为主线、探索国有企业改革目标模式第一阶段,和 19932001年明确国有企业改革的目标、尝试探索建立现代企业制度的第二阶 段。目前，我国国有企业改革正处于第三阶段,该阶段是以建立国有资产管理新 体制、建立健全现代产权制度、使股份制成为公有制的主要实现形式为核心任务 的。 应该说,国企改革的核心是产权制度改革,现代企业制度是国有企业改革的方 向,这是全党和全国人民历尽艰辛、经过20余年的改革实践和理论探索所达成的 共识。国有企业改革方向的正确性和科学性是毋庸质疑的。因为某些具体改革方 法的问题而否定整个改革方向,是因噎废食。当前,无论对于理论界,还是实际工 作部门,探讨国有企业改革的方向是否正确是没有任何意义的。我们应该关注的 是,在当前这个阶段深化国有企业改革过程中面临的具体现实问题。 2、国有资产监管进行了三年的探索 2、国有资产监管进行了三年的探索 2003年年初,管资产、管人、管事相统一的国资委的成立,是我国国有资产管 理体制的重大创新。国资委成立三年来,围绕调整国有经济布局结构，深化国有 企业改革，加强国有资产监管三个方面进行了诸多的探索，实施了国有大型企业 股份制改革、完善公司治理结构、稳步推进国有企业兼并破产、进行主辅业分离 的改制工作、加大企业为主体的科技创新、规范国有企业改制、加强对国有企业 日常监管、加强企业人才工作等方面,进行了大量工作,取得了显著的效果。 3、逐步理清了国资监管机构的职能定位 3、逐步理清了国资监管机构的职能定位 国资委作为一个全新的国务院特设机构,国资委的主要职责包括:根据授权, 依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组; 2 代表国家向部分大型企业派出监事会;通过法定程序对企业负责人进行任免、考 核并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况 进行监管;拟订国有资产管理的法律、 行政法规和制定规章制度,依法对地方国有 资产进行指导和监督;承担国务院交办的其他事项。 显然,国资委这种职责定位还 是方向性、原则性的，需要在实践中逐步加以完善和清晰。三年来，在探索中逐 步形成了几个方面的初步共识： （1）国资委的职能定位是“股东会”,而不是“董事会” （1）国资委的职能定位是“股东会”,而不是“董事会” 国资委将自己定位于“股东会”、而不是“董事会”，来履行所有者监管 国有企业的职能,国资委的工作重点不是监督管理国有企业的具体运行,而是完 善公司治理结构,推进国有企业的董事会、监事会建设。在新修订的公司法 中给予了国资委“股东会”职能的明确注释。 在现代公司制企业中,公司股东会和董事会都是履行出资者职能的机构,只 是股东会的决策职能更为宏观。股东会作为企业的最高权力机构,一般只对重大 事项如公司章程制订和修改、董事会成员人选及其薪酬、重大产权重组、年度预 算及决算等方面进行表决。 实际上,股东会是在公司日常运行的组织框架之外的, 是通过选择董事来行使出资者职责的。而董事会则是受股东会委托、代表全体股 东履行所有者职能的,是企业组织内部的核心决策机构,并通过选聘、激励、监督 约束经理阶层来对企业的日常运作进行管理,使企业按照董事会的决策来运转。 这种制度设计既保证了股东的出资者权力,又避免了股东对公司日常经营管理活 动的干涉,有利于充分发挥经理阶层的专业才能。 从国资委三年来具体运作方式和开展的一系列对国有企业的监管活动看,国 资委逐步将自己定位为国有企业“股东会”,从战略管理、预算管理、业绩管理 等方面来监管国有资产和国有企业。实际上,国资委的职责的扩大，并非国资委 的本意，而是过渡时期国资委不得不承担的社会公共职能，不得不采取的权宜之 计。国资委要将自己定位于“股东会”而非“董事会”来履行出资人职责，需要 一个完善的外部政府公共管理来配套， 需要一个完善的国有企业法人治理结构来 配套，国资委的工作重点是推进国有企业的董事会建设,配合政府推进各项公共 管理的改革。在这两方面没有完善之前，国资委就不可能只履行“股东会”的职 责。但当这些环境到位后，国资委应回到自己的角色中。 3 （2）国资委的监管方式是所有者利益导向的市场方式,而不是政绩导向的行政方式 （2）国资委的监管方式是所有者利益导向的市场方式,而不是政绩导向的行政方式 三年来， 国资委正逐步改变政府监管企业的习惯性思维方式,尤其是避免短 期政绩导向,避免用“婆婆”的管理方式行使“老板”的职责,重视产权市场和经 理市场培育、国有企业制度建设等基础性、长期性工作。 应该说,国资委作为国有出资者代表行使选拔、任命、激励、约束企业负责 人的权力本无可厚非。但对国资委而言,极力避免直接采用行政性方式、方法行 使对国有企业的出资者权力是必须注意的。实际上,在国有产权市场、国有企业 经理市场还不健全和完善,国有企业还没有都形成以董事会为核心的现代公司治 理框架的情况下,国资委监管国有企业彻底避免行政性手段是不可能的。因此, 国有产权市场和经理市场机制的培育和规范、国有企业公司治理机制的建立,是 国资委必须重视的基础性和长期性的工作。 (3)提高国资委监管效率的方式是“分类监管”(3)提高国资委监管效率的方式是“分类监管” 国资委要有一个总体的国有企业改革与监管的思路,这个总的思路必须以 “分类监管”为总的原则,现在需要根据企业目标对现有的国有企业进行分类或 者重组,制订详细的分类目录进行“分类监管”,这是国资委有效监管国有企业的 前提。 国有企业数量众多,情况十分复杂,目标也多种多样,“分类监管”就十分必 要和重要。 国资委在具体监管国有企业时重视国有企业的目标和行业性质的差别 问题。 从企业目标角度,应该存在两类企业,服务于社会目标的国有企业和服务于 经济效益目标的国有企业(或者在同一企业中有服务于社会目标的业务和经济效 益目标的业务)。第一类企业的社会目标居于优先地位,盈利目标处于次要地位, 而第二类企业其盈利目标和资产安全居首要地位。 目标的差异决定了企业运行的 根本性差异。 更进一步,在追求经济效益目标的企业中,又分为垄断性和竞争性行 业的企业,前者企业发展和获利更多的是由于垄断的结果,经营管理难度相对较 小,而竞争性行业中的国有企业获利和发展主要是企业经营管理团队努力的结果, 经营管理难度要大。对于这些不同类型的企业,国资委要在法律法规、产权改革 模式、经营管理者的业绩考核和薪酬制度设计、预算决算制度等方面都进行明确 的政策区分,甚至有必要在国资委组织结构上针对不同类型企业设置专门的部 门，使得国资委的监管更有针对性和效率。 4 （二）出资人财务监管制度研究的意义 （二）出资人财务监管制度研究的意义 财务监管是国资监管的核心和基础， 主要是发挥监管信息的集中作用和发散 作用。所谓集中作用，是指国资监管信息特别是出资监管企业的财务信息，要通 过各种渠道集中到财务监管这个点上。所谓发散作用，是指其他国资监管组成部 分包括战略管理、业绩考核、改制重组、产权转让，一旦需要特定的监管信息， 主要应依靠财务监管收集到的信息，并只能以财务监管信息为准，不能有其他版 本。财务监管要保证这些信息的真实、完整、及时，保证出资人意志的准确传达 和有效执行，就要以形成符合市场经济发展要求、推动现代企业制度、依法保障 出资人权利、促进企业健康发展的财务监管制度为总目标。 1、实现出资人管理目标的需要 1、实现出资人管理目标的需要 国资委作为出资人代表与其他行政机关作为社会管理者和宏观经济调控者 对国有企业的管理有明显的区别：体现在管理目标上，国资委作为出资人代表管 理国有企业的目标应当是确保国有资本的保值和增值。在这一点上，它与私人出 资者对企业管理的目标应当没有区别，这一目标也正是出资人财务监管的目标。 至于国家拟通过国有企业实现的其他目标， 则属于国家作为社会管理者和宏观经 济调控者对国有企业管理的范畴，这些目标应通过立法、价格杠杆、财政补贴等 手段去实现。而要实现国家作为出资者对国有企业管理的目标，则必须依靠和运 用财务监管的手段和方法， 建立健全国有企业出资人财务监管的机制， 包括： （1） 正确进行国有资本的投资决策，合理确定国有资本的投向，对国有资本的投入、 退出、转让进行决策；（2）对国有资本的经营者审批财务预算、制订业绩评价 指标及奖惩制度实施对经营者的激励；（3）审批国有资本经营者的财务决算， 对国有资本收益分配事项进行财务决策；（4）对国有资本经营者的重大财务活 动进行财务监督。 2、建立现代企业制度的需要、建立现代企业制度的需要 研究出资人如何对国有企业加强财务监管，实质上是对国有企业财务机制的 改革。而企业的财务机制又与企业制度密切相关。与国有企业制度改革所经历的 曲折道路一样， 国有企业财务机制的改革也一直只是在如何处理国家对企业的资 5 金供给方式、 国家与企业的分配关系、 是集中财力还是扩大企业财权上， 即在“放 权让利”上绕圈子。究其原因，其中最重要的一条就是没有建立健全企业的财务 机制，没有理顺企业内部财务关系，没有将财务职能在企业内部不同层次、不同 部门之间实行科学的分工，财务管理的责权利没有具体分解、落实和明确。由此 可见，企业财务机制的改革不仅是财务管理本身需要研究的问题，而且是建立现 代企业制度、建立健全企业决策机制、激励机制和监督与约束机制的题中之意。 加强出资人对国有企业的财务监管对真正实现两权分离和建立现代企业制度有 着至关重要的意义。 3、改革国有企业人事管理体制的需要 3、改革国有企业人事管理体制的需要 在实行政资管理职能分开的前提下，对国有企业的人事管理体制应做相应 的改革。要把国有企业董事、监事、股权代表等的委派权归还给出资者。出资人 对国有企业重要经营管理人员的任免不应通过行政手段，而要通过经济手段，根 据经营能力和经营业绩任用、考核经营者。因此，加强出资人对国有企业的财务 监管有助于国有企业人事管理体制的改革，从而实现管人与管资产的结合。 4.建立社会主义市场经济监督机制的需要 4.建立社会主义市场经济监督机制的需要 近年来，国有资产大量流失，会计信息严重失真的现象已引起社会各界的高 度重视。这种现象说明了我们的经济监督机制很不完善。就国有企业来说，企业 内部监督、出资人监督、政府行政监督及社会监督等的关系末能理顺，特别是由 于出资人缺位导致了所有权对经营权的监督弱化。在明确出资人前提下，加强出 资人对国有企业的财务监管，有利于通过适当的制度安排和必要的监控措施，切 实加强对国有企业的财务活动和经营行为的约束和监督， 改变目前对经营者缺乏 约束的局面，并为理顺经济监督体系、完善经济监督机制奠定良好的基础。 由此可以看出， 财务监管是出资人加强对所出资企业监督和管理的重要手段 和关键环节，是依法履行出资人监管职责的客观要求。 （三）出资人财务监管制度的研究目标 （三）出资人财务监管制度的研究目标 6 在现代企业制度下，完善的公司治理结构会涉及到出资者、经营者和财务经 理三个层次的公司财务，相应的对企业的财务监督机制是一个涉及面广、内容复 杂、 多层次的监督体系， 因此， 对国有企业的财务监管研究需要先界定一个层面。 根据监督主体的不同， 企业的财务监督体系可划分为出资人监督、 企业内部监督、 外部监督。结合我国国有资产管理新体制的确立，本文主要从国资委作为国有企 业出资人的角度，试图对出资人财务监督制度的相关问题进行探讨。本文的研究 重点应当包含三个主要内容： 1、 出资人财务监管的理念依据和实践价值 2、 出资人财务监管的面临的主要问题 3、 加强完善出资人财务监管的主要途径 7 二、构建出资人财务监管制度的理论依据和实践价值 二、构建出资人财务监管制度的理论依据和实践价值 （一）现代企业制度要求不断强化对企业的财务监管 （一）现代企业制度要求不断强化对企业的财务监管 我国国有企业的改革目标重要的内容就是实现现代企业制度。 公司制作为现 代企业制度中一种普遍又有效的组织形式，它最大的特征是两权分离。历史与 现实均表明，任何经营管理体制的设计与运行都有利有弊，公司制也是如此。在 当前生产力水平及其所决定的思想意识水平和行为上， 公司制企业就存在着这样 一些矛盾或问题， 一是所谓的代理问题;二是合约的不完善问题;三是人的机会主 义行为问题;四是信息不对称问题，等等。如何解决上述矛盾与问题?公司法人治 理结构也就应运而生。所谓公司治理结构，按照一般说法，是指公司内外部的一 种契约或制度安排，即指一组联结并规范所有者(股东)、支配者或经营者(董事 会)、管理者(经理)、使用者(1 人)相互权力和利益制度的安排。通过公司治理 结构安排，它能使资产在诸方面的权利分离的状态之下，严格受到资产责任的制 约，从而达到诸方面利益的均衡，以保证效率的提高和交易成本降低(经营制度 的运行成本)。关于公司法人治理是公司制的核心问题，从这里得到了解释。 怎样才能便公司治理结构安排达到预期目标?关键问题是公司治理结构中 各有关方面的责权利的安排，除了进行定性的描述，也就是通过有关的制度(合 约)进行安排是远远不够的，还必须有数量的规定性，从质与量的统一中进行把 握。否则，就难以操作，更难以进行考核与评价。实际上，企业作为一个契约的 结合体，它包括签约、履约、计量和评价、再签约等一系列过程。在这个过程中， 它的计量、评价与监督工作都离不开财务会计。财务会计作为控制信息系统，它 在减少信息不对称，以使所有者及债权人掌握更多信息起着至关重要作用，它是 企业得以运行的重要一环。这样，财务会计在现代企业制度中的作用也就凸现出 来。完全可以这样认为，没有现代财务会计在反映基础上所进行的监督，也就不 可能有现代企业制度，二者共生共长。 2001 年以来，美国先后爆发了“安然”、“世通”、“太科”丑闻，促成 8 安然等美国公司倒闭的“安然事件”之所以发生，一是由于信息披露制度不完 善，一些应该披露的信息没有披露，对股东造成了很大误导；二是由于有关方面 监管严重缺位。而这两个方面都是公司治理的重要内容。美国在 2002 年出台了 萨班斯奥克斯莱法案对频繁发生的会计丑闻做出了反映，提示了原有的监管 制度存在着许多漏洞，特别是在信息不对称、财务监管方式不到位等，法案对公 司会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面制定了严格的监控制度。 萨班斯奥克斯莱法案是对美国公众上市公司监管的一部法律。公众上市 公司是现代企业制度中公司治理最为完善和成熟的。这也说明，现代企业制度是 一个不断完善的过程，由于其因为其存在难以克服的缺陷，探索和完善对公司监 管是一个世界性的命题。 萨班斯奥克斯莱法案反映出的对公司监管的发展趋 势，也清晰地表明了对公司财务监管的重要性和紧迫性，这对我国的企业特别是 国有企业的公司治理特别是财务监管具有重要的借鉴意义， 这也说明公司治理特 别是对公司的财务监管任重道远，需要不断地探索。 （二）国有企业的监管问题更加突出、更加紧迫、风险更大 （二）国有企业的监管问题更加突出、更加紧迫、风险更大 从委托代理关系来看，国有资产主体具有特殊性，它的主人不是某个特定 的自然人，而是广义的主体国家。全国人民。国有资产管理存在着层层代理的问 题，这种区别于其他类型资产的特征表明，国有资产实际上应是一类特殊的机构 投资者。国有资产的真正所有者是全体公民，是一种有着集体行为特征的股权， 类似于上市公司的公众股。而真正的所有者无法负起所有权责任，即存在所谓的 “所有者缺位”现象。在实践中，全体公民将所有权委托给政府管理。在我国现 有的管理体制下，政府又委托国资委进行国有资产监管。国资委作为国有资产出 资人委托国有企业董事会进行决策管理。 国有企业董事会聘请经营管理层进行日 常经营管理。 国有资产这种委托代理关系与发达国家上市公司，有一样的地方，也有不一 样的地方。相同的是经营班子经营的资产都是别人的。不同的是国企的代理人问 题和委托人问题更加严重。第一，国有企业与发达国家上市公司在代理人问题上 9 的差别，不在于人工安排监督和激励，而在于他们安排的得高效，我们安排得低 效。国企无论是否改制，都存在代理人问题，但改制有利于解决这一问题。正因 如此，十六届三中全会提出要加快国企股份制改革的步伐。对股份制组织形式带 来的巨大积极作用，马克思曾给予充分肯定。当然，马克思和亚当.斯密也以十 分相同的理由指出了股份制存在的问题。斯密说：“对经营者，作为其他人的资 产而不是自己资产的管理者， 他们不可能像经营自己的钱那样尽心尽力地经营别 人的钱。” 这就需要设计安排一种结构、机制，尽可能使经营者能像经营自己 的钱那样经营别人的钱。经过几百年的实践，发达国家的上市公司寻找出了一套 办法，建立了比较完善的公司治理。我国国有企业经营者经营的也是别人的钱， 因此，也需要设计安排一套行之有效的治理结构与治理机制，才能切实解决代理 人问题。但目前，传统的国有企业未能解决这一问题，改制后的公司包括上市公 司也未能解决这一问题，治理效率与发达国家存在很大的差距。第二，国有企业 与发达国家上市公司在委托人问题上的差别在于，他们的股东或是个人投资者， 或是机构投资者，因此，对委托人的监督和激励，或是天然形成的，或是人工安 排得比较高效。 而在我们的国有企业， 委托人是目标多元的政府部门或特设机构， 对委托人的监督和激励，需要人工安排。目前这种安排还是采用了政府机构管理 的模式，实质上是由政府公务员组成。第三，对国有资产的关注程度和对社会的 影响程度与对上市公司的关注和影响存在很大差别，国有资产是属于全体人民 的，这就决定了国有资产的最终收益人是全体人民，这也意味着国有资产管理的 一举一动总是牵引着社会各方神经，受到极高的关注度。社会是由多方利益组成 的集合体， 对于国有资产监管的评价会因各方利益所处的角度不同得出不同的判 断。因此，国有资产监管的任何举措总是会有不同意见，有的甚至是上纲上上线 的责问。 在此情况下， 国有资产监管者面临的挑战和压力不仅是纯粹的经济问题。 正是由于国有资产的特殊性，通过探讨国有资产监管的理论和方法，对于正 确认识和把握国有资产监管的内在规律和发展方向，破解监管面临的诸多问题， 加强社会与国资监管部门的沟通和理解都是有积极意义的。 （三）国有资产监管取得了新突破，但也面临着更多的任务 （三）国有资产监管取得了新突破，但也面临着更多的任务 10 党的十六大以来，国务院国资委和各级地方国资委依照国有资产管理体制 改革的要求，根据履行出资人职责的要求，提出了新一轮国资国企改革的总体目 标、基本原则、主要措施。三年来，国有资产监管工作中取得了三个方面的突出 成效，一是树立了出资人监管的观念。国有企业长期来是多头监管，但没有一个 是明确的出资人监管，责任不明，责任不清，措施混乱。三年的国有出资人监管 实践基本上建立形成了国资委作为出资人代表的责任主体。 国有企业的国有资产 有了比较清晰的代理人来行使出资人权利，国有企业也接受了这个代理人的角 色。 二是基本形成了监管的制度体系。 国务院国资委和地方各级国资委在建立后， 着重解决的是监管制度的构建问题，以企业国有资产监管条例为基础，发布 了一系列的监管制度，其中，突出的财务监管方面的制度。以国务院国资委已颁 发的16个“主任令”为例，其中8个是与财务监管相关。三是国有资产监管取得 了突出的成效。国有经济保持了快速增长的良好态势，国有经济布局结构进一步 优化，在企业经营业绩考核和薪酬规范工作、国有企业监事会工作、完善法人治 理结构工作、选人用人机制改革、股权分置改革等方面迈出了重要步伐，国有企 业改制进一步规范。 三年来的实践表明，国有企业监管取得了实质性的进展，但是国有企业监 管仍面临着许多问题和挑战。一是管理职能的转变问题。国资管理机构不是的政 府行政部门，不能延用过去行政管理的手段来管理国有资产的载体国有企业，而 是要学会用市场经济中的种种手段(经济、法律)间接调控，改进国有企业经营机 制，因此观念角色的转变是非常重要的，否则又会回到政企不分的老路上去。二 是监管方式的问题。国有资产表现形式多样，量大面广，经营情况千差万别，因 而国有资产应实行分类管理、分级管理、委托管理，如何实现是需要继续不断探 索的。三是监管环节的问题。要实现国有资产的保值增值，不使国有资产流失， 不仅要关注企业经营过程， 也要关注企业股权交易过程。 四是监管专业化的问题。 国资监管机构的监管力量是有限的，由于监管任务的复杂程度、专业化要求是难 以适应的，需要在实践中探索出新路。 如本文绪论中所述，财务监管是国有资产监管的核心和基础，其监管的到位 直接关系到国有资产监管能否到位。实践表明，国有资产监管中反映的新情况和 新问题在出资人财务监管中需要加以解决的。 11 三、出资人财务监管当前面临的主要问题三、出资人财务监管当前面临的主要问题 （一）依法监管的法律依据不足 （一）依法监管的法律依据不足 当前开展出资人财务监管依据主要是的三部法律法规，公司法、会计 法和企业国有资产监管暂行条例，作为国有资产监管的最重要的母法国 资法迟迟难以出台。在此环境下，由于企业国有资产监管暂行条例的立法 地位低于公司法、会计法，出资人财务监管在对国有企业开展财务监管 中实际上是以公司法、会计法等法律作为支撑。但这是两部面向全体经 济主体的法律文件，不可能对国有资产出资人行为作出详细的界定，虽然在国 资法没有明确前，出资人监管的自由度大，但是也面临着法律支撑不足问题。 其突出反映在三个方面： 1、监管行为争议大1、监管行为争议大 出资人财务监管的措施总是会要求企业报告各种情况和数据， 设立一定的审 批环节和备案制度。由于在法律界线不明确的情况下，企业、社会其他方面总是 会有许多争论，有些措施被认为国资委作为出资人代表超越了出资人的职责范 围，有些国有资产发生流失或损失时又说国资委没有履行必要的监管行为。 2、监管法律风险大 2、监管法律风险大 财务监管过程中，出资人要依据企业报送的数据和资料进行判断，并提出相 应的监管措施，就面临着法律风险问题。如企业年度财务决算完成后，依据公 司法，出资人应批准其财务决算报告。这就引起了法律风险争议，出资人的批 准意见是否要为企业财务报告的真实意见负责，负什么样的责任。如不履行批准 的法律责任，又与公司法相抵触，同样存在法律风险。因此，出资人的财务 监管的法律风险在目前的法律环境下是客观存在的。 3、监管立法难度大 3、监管立法难度大 在母法国资法不明确的情况下，出资人出台的大量制度性文件没有上 位法的依靠。针对国有企业特别复杂的情况下，许多制度出台只是临时性的、过 12 渡性的规定， 如大量是暂行办法、 暂行意见， 如目前国有资产监管的最高法规 企 业国有资产监管暂行条例就是如此；又如有些规章只对中央企业适用，地方企 业参照，形成了对相同案例的处理，全国范围内会出现不同的结果。这反映了在 立法过程中，各方面的意见不统一，只能是已经想清楚的先制定，有争议的搞个 暂行的办法。 （二）财务监管的内容不清晰 （二）财务监管的内容不清晰 出资人财务监管是区别于政府的财政监管、 政府企业主管部门的财务管理、 企业财务管理的。长期来，国有企业没有出资人财务监管。因此，出资人财务监 管的内容先是沿用了原政府财政监管和主管部门的财务管理的做法， 有许多行政 管理的印记，远远不能适应出资人角色的监管要求。归纳起来有以下几方面： 1、 注重事后监管，事前、事中监管薄弱 1、 注重事后监管，事前、事中监管薄弱 出资人财务监管的措施许多是沿用了原来的政府部门的监管方式，如开展 清产核资、审核汇总财务报表等，这些工作出资人的必须做的，但这些措施都是 事后的报告，出资人的财务监管往往是事后被动的措施。如清产核资后，对不良 资产进行核销；财务报告审核后，对发现问题要求企业进行整改等。而对于企业 的内控制度、财务制度、预算管理等事前、事中监管的措施缺乏，由此造成企业 的资产损失问题、财务报告真实性问题屡屡发生，出资人只能在事后穷以应付， 极为被动，从社会公众角度看，出资人的监管就是救火员。 2、关注微观角度的问题，缺乏宏观角度的统筹 2、关注微观角度的问题，缺乏宏观角度的统筹 出资人财务监管面对的是企业，但不是只对个体的对象，出资人财务监管 不能只解决个体问题，而忽视整体问题。对国有企业的财务监管过程中，往往是 更多地关注个别企业的个别问题，忽视了这些个别问题产生的宏观因素。如不良 资产问题，企业的不良资产作为面上企业普遍存在的问题，不是简单的个别企业 经营不善、管理不善，还有财务制度的原因。简单地让企业去分析内部经营和管 理的原因是难以解决的，出资人必须从推动财务制度完善角度去解决。 3、重解决流失的措施，轻提高运行效率的对策 3、重解决流失的措施，轻提高运行效率的对策 出资人监管是为国有资产保值增值目的服务的。防止国有资产流失只是出 13 资人监管的一个方面，更重要的是提高国有资产运行的效率。目前，许多财务监 管手段关注的是企业资产损失的发生和处理，如清产核资、财务报告审核、经济 责任审计等工作中，主要是揭示企业资产状况，所有没有流失作为监管是否到位 的重要标准，对企业经营的效益、企业的价值、发展的前景很少关注。这会让国 有企业产生出资人只是关心资产的安全，不关心资产的增值的判断，反而促使企 业资产运行效率进一步下降。实际情况也是如此，这三年来，国有企业资产损失 （流失）数在下降，但企业的资产收益率也在下降。 （三）监管方式单一化、简单化 （三）监管方式单一化、简单化 长期来，政府监管的最有效手段是审批，这很容易成为出资人财务监管最广 泛采用的方法。出资人运用单一的方法来进行监管，就会陷入与企业经营决策、 企业财务决策行为相抵触， 企业的决策风险、 经营风险会成为出资人的审批风险。 分析这种情况是没有处理好硬约束和软约束的关系引起的。 为让监管对象实现出资人意志，监管者最易采用的是实质监管或直接监管 的方式，一类是直接审批，另一类是与直接与企业经营者业绩考核挂钩，形成对 监管对象的硬约束。硬约束的结果是效果明显，监管力度大，但其弊端也是突出 的。硬约束的监管方式对一些企业违法违纪的问题会产生很好的整改效果，但是 对一些涉及企业经营管理、发展趋势的问题就不能以硬约束的方式来操作，如对 企业的财务评价、财务预算目标就不能与考核目标直接挂钩。实际操作中发现， 企业制定预算目标与考核目标一致，预算成为为考核服务的工具，企业的预算已 不成为企业经营管理的依据，预算管理为就成为空话。对于类似财务评价、预算 管理的监管，就不宜采取硬约束的手段，而应采用出资人建议、质询等软约束的 形式。 从以上分析看，出资人财务监管可以运用的手段是多种多样的。目前要注 意的是，一说加强监管，就是加个审批环节，与考核直接挂钩，这是原来行政监 管的简单模式，出资人财务监管方式应该有更多的方法。 14 （四）监管力量的整合不够 （四）监管力量的整合不够 出资人财务监管面临的众多的国有企业，国务院国资委直接监管的是 169 家，各级地方国资委平均是 40 家，而且其中的许多企业企业原先就是一个部、 一个局，国资委的监管力量无法与当初这么多主管部门的力量相比。这就需要国 资委从出资人监管角度去调整监管方式，整合监管资源，有两个问题突出需要解 决。 1、 出资人财务监管不能成为单方监管 1、 出资人财务监管不能成为单方监管 企业内控、 出资人监管和市场约束(含行业自律和社会监督)之间是一种优势 互补、互为限制与修正的关系，一般而言，企业内控是基础，市场约束是主要力 量，出资人监管是坚强后盾(最后监管人)。然而，在我国目前的监管体系中，出 资人监管“越位”占据主导地位，市场约束居弱势地位，企业内控低效，社会监 督不力，行业自律形同虚设，监管体系结构明显不合理。出资人财务监管如是单 方的监管行为，就难以形成各负其责的监管新模式，监管重叠、企业负担重、监 管空白就会频频产生。 出资人财务监管会大量引入社会中介力量， 但担心的也是中介力量的市场约 束严重不足。会计师事务所等中介机构建设不健全，缺位或存在不公行为等，总 体执业水平不高，难以发挥应有的监督作用。解决中介机构的诚信问题、执业水 平问题是解决出资人财务监管向专业化、市场化发展的关键。 2、 财务监管信息化程度低 2、 财务监管信息化程度低 国有企业的财务信息化建设已有多年，但是一直是企业各自为战，信息标准 混乱，没有统一信息规划，数据之间无法交换。同样的，原政府之间的监管信息 系统也是各做一套，很难做到相互共享。许多监管力量和资源在信息化的低水平 中被消耗。 由此可见， 监管信息化程度低并不是单纯地企业或其他监管部门对信息化建 设投入不足的问题，更多的是对现有信息化建设的整合问题。出资人财务监管中 的大量事务是信息的收集、整理、反馈，采用信息化的手段实现监管的高效、快 捷是必然的。目前，重要的不是出资人再去重建一套自己的信息系统，而是对现 15 有的各种信息系统进行整合。 （五）产权多元化后的监管问题缺少对策 （五）产权多元化后的监管问题缺少对策 国有企业产权改革的主要思路是产权多元化， 通过企业改制使得国企投资主 体多元化，这既包括国企与国企的联合，也包括国企与外资企业、民营企业的合 资合作以及股份合作制、经营者群体持股经营等多种方式，当然也包括国有企业 集团的整体上市。在某些非主导性行业，国有资产在企业的控股比例也不再追求 51%的绝对控股权，而是争取相对控股甚至参股。产权多元化后，新的企业要接 受多方投资者的监督，企业不得不建立完善的外部约束机制，从而提升管理水平 和盈利能力，增强企业的综合竞争力，这对加强企业监管是十分有利的。 产权多元化对国有企业的财务监管是有利的， 但是对国资委不作为单一的出 资人国有企业的监管，目前情况来看，实践和准备是不足的。国资委作为出资人 代表要行使股东权利，依法对公司的财务进行监管，会遇到许多新的问题需要解 决，包括： 1、 股东对财务事项的批准程序问题 1、 股东对财务事项的批准程序问题 多元化的公司，按法律规定，一些重要事项应提交股东大会审议，股东大 会必须是国有出资人代表国资委参加，并按照股权比例进行表决。国资委是委托 一个产权代表参加投票，还是委托进入企业的国有方董事会成员参加，只是一个 形式问题，更重要的是参加的人员必须反映出资人的意志，这要求其在表决前充 分理解出资人的立场，决不能成为其个人的判断。这需要建立起一套完善的沟通 授权机制。在这个问题上，目前的出资人管理明显缺乏这种安排，许多应由股东 决定的事项，被简单地授予公司的某个成员（更多的是董事长）去决定。这样很 难保证表决结果适当地反映了出资人的意愿，更为企业内部人控制创造了条件。 许多多元化改制的国有企业并没有出现监管的加强， 反而加重了内部人控制的情 况，很清晰地反映了这种情况。 2、 财务监管制度的适用问题 2、 财务监管制度的适用问题 财务监管制度规定在国有独资企业的范围内执行是没有障碍的， 但在对多元