《我国小产权房现状分析报告》

我国小产权房现状分析报告小产权房是我国城乡二元土地所有制度下伴随着城市化快速发展和商品房价格快速上涨过程中出现的，在一定程度上解决了部分城市中低收入群体的住房需求，农民也从中获得了土地开发的增值收益，其存在具有某种程度上的必然性和现实合理性。1995-2010年间全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8。小产权房建设违反了我国现行农村土地利用相关法律法规，但涉及国家、农村集体、农村个人以及小产权房购买者等多方利益，如何妥善对待和处理小产权房问题，成为社会各界关注的焦点，也成为各级政府亟待解决的一个难题。一、小产权房的内涵和特点（一）小产权房概念和内涵房屋产权本来没有“大”“小”之分，“大产权”、“小产权”只是在现实经济生活和社会实践中约定俗成的说法，并不是法律上或学理上的专门术语。目前各地对“小产权房”称谓不完全一致，在北京称为“小产权房”，上海称为“集体土地房”，广东称为“集资房”，济南称为“乡产权房”。综合各地对小产权房的定义，小产权房是指在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅，其内涵一般包括五个方面：一是小产权房建设用地为农村集体土地，而非经过招标、拍卖、挂牌等方式取得的城市国有土地。二是小产权房建设未经土地、规划、建设等主管部门许可，项目未经投资主管部门核准或备案，也没有经过农村土地征用为国有土地以及国有土地“招、拍、挂”等建设环节，因而不符合国家相关建设程序。三是小产权房建设未缴纳国有土地出让金和相关税费，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。四是小产权房一般不应包括农民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而仅指出售给非本地农村居民包括城镇居民和外地进城务工人员的房屋。换句话说，农民在宅基地上建设的用于出租的房屋，不应视为小产权房。五是“小产权”是针对“大产权”即完全产权房而言的，只有经过依法登记、“三证”（房屋所有权证、国有土地使用权证、契税证）齐全的房屋才是完全产权房，故小产权房没有真正法律意义上的产权。购买小产权房只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明。（二）小产权房分类按照小产权房建设用地性质可划分为不同的类型。依据中华人民共和国土地管理法等相关法律法规的规定，我国农村集体土地包括农用地（耕地）、农村集体建设用地和未利用地三种性质，其中农村集体建设用地又可细分为农村宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地。相应地，小产权房也可以分为三种：一是建设在农用地（耕地）上的小产权房；二是建设在农村集体建设用地上的小产权房，其可细分为建设在宅基地上的小产权房，建设在乡镇企业用地上的小产权房，以及建设在公共设施和公益事业用地上的小产权房等；三是建设在未利用地上的小产权房。（三）小产权房主要特点与建设在国有土地上的拥有国家有关主管部门颁发的“五证”的大产权房相比，小产权房主要有四个特点。1不合法性房屋依附于土地，“小产权房”依附在农民集体所有土地上， 判断房屋是否违法，首先应看对土地的使用是否违法。我国土地管理法是解决集体所有土地作为建设用地的核心法规。按照土地管理法规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用集体所有土地，其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而小产权房建设在农村集体土地之上，又不属于上述三类乡（镇）村建设活动，显然不符合现行土地管理法的规定。此外，国务院办公厅1999年关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知规定，农村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月国务院关于深化改革严格土地管理的决定再次强调，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院2008年1月关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知再次明确，城镇居民不得到农村购买宅基地农民住宅或“小产权房”，任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。总之，从国家相关法律法规的规定可以看出，农村集体土地使用权是该集体组织成员的专有权利，与农民特定身份相联系，是不能出让、转让的。目前利用农村集体土地建造房屋出售给城镇居民的行为是违法的，小产权房买卖合同本身是无效的，小产权房购买者获得的乡镇产权证或村集体组织相关证明文件并不具有法律效力。2小产权房成本和价格较为低廉小产权房建设在集体土地上，这些集体用地的地理位置相对偏远，一般位于城市郊区甚至远郊区，本身土地价值比较低。特别是，小产权房系直接在集体土地上开发建设，在建设过程中没有经过集体土地征用为国有土地和国有土地“招、拍、挂”等环节，也不必缴纳国有土地出让金和相关税费，因而小产权房建设的土地成本近乎为零，其开发建设成本主要表现为直接的建安成本。与区位条件相当的大产权房相比，小产权房开发成本一般仅后者的1/3左右甚至更低，而销售价格一般也只有后者的1/2甚至1/5左右。3产权不完整物权法第9条、第184条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押”。小产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备其法律性质，并不是真正意义上的商品房，其流通转让受到诸多限制。按照相关政策法律规定，小产权房买卖合同属于无效合同，农民将房屋卖给城镇居民的买卖行为不能得到法律认可和保护，不能办理土地使用权证、房屋产权证、契税证等合法手续。小产权房购买者无法获得房产管理部门颁发的房屋产权证、国土管理部门颁发的土地使用权证。没有“二证”，既无法律保障，也不可以上市交易。所以，从法律上讲，小产权房购买者并不是有什么“小产权”，而本质上是“无产权”。4风险隐患较大利用国有土地从事商品房开发建设，需要具备“五证”，即国有土地使用证、规划许可证、规划工程许可证、施工许可证和商品房预售许可证。而小产权房开发建设则不像城市商品房那么严格，很多是村民个人、乡（镇）村集体或一些房地产开发资质不完全具备的公司投资建设的，也没有经过规划、国土、建设等主管部门审批，在房屋质量、物业管理、配套设施、水电煤气等方面都可能存在问题。更重要的是，由于缺乏房屋产权证和土地使用权证，小产权房购买者的权益不能得到法律有效保护，根据土地管理法、合同法、物权法相关规定，小产权房买卖合同属于无效合同，购房者从乡镇或村委会获得的所谓房屋“所有权”不能正常行使，在转让、继承、抵押、拆迁补偿等方面均会受到较大的限制，相关权益难以得到保障。（参见专栏1）总之，虽然在小产权房购买时，购房者能够以较低廉的价格解决居住问题，但后续风险隐患是比较大的。专栏1 小产权房购房者的权益难保障据工人日报2007年7月报道，2006年初，李福利在北京顺义高丽营村花17万元买了一套100多平方米的小产权房，当时村委会给了他一个“购房协议”“旧城改造项目房屋买卖协议”。2007年初，因当地修建道路这套房子被拆除了，李福利攥着“购房协议”四处奔走，只想要回原来买房的钱，但从有关方面得到的答复却都是：该协议无效，至于拆除房屋损失费，修路占地单位已交给享有该土地所有权的乡（镇）合作经济联合社或村经济合作社了。（资料来源：北京购小产权房现状调查:买卖双方都认为占便宜，工人日报，2007年7月13日。二、小产权房建设现状（一）小产权房产生的背景1城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断我国宪法第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就是说，目前我国存在着城乡二元土地所有制，即国家所有（城市土地）和集体所有（农村和城市郊区的土地）两种土地所有制形式。土地市场政府二元身份、产权二元主体的叠加， 形成了一个供地主体（政府）和一种交易产权（即国有土地的非完全竞争市场政府垄断市场）的特殊制度。其中，政府二元身份一方面是指二元土地权力，即中央政府代表所有权、行使市场管制权；地方政府代理使用权、行使经营权；另一方面是指二元政府职能，即政府既具公共职能也具经营职能。产权二元主体一方面是指国有土地产权的二元主体，即中央政府代表所有权，地方政府享有使用权、经营权；另一方面是指集体土地产权的二元主体，即村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权。另据土地管理法第43条、第44条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。2002年5月，国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定出台，其中第4条、27条规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。在此制度下，国家垄断了土地一级市场，包括住宅建设在内的各类房地产开发建设用地只能通过“招标、拍卖、挂牌”的方式从政府手中获取。正是在我国城乡二元土地制度下，集体土地所有者与国有土地所有者之间权利不对等，农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的最终处分权，从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再通过“招拍挂”等方式，以高于征收拆迁补偿费用几十倍甚至上百倍的价格转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，包括土地出让收入以及各种相关税费等。以“十一五”时期为例，“十一五”全国土地出让收入快速增长，2006年7677亿元，到2010年迅速增长到29110亿元，相对于同期全国、地方财政收入的35.0%、71.7%。（见表1）表1 “十一五”时期全国土地出让收入及占比情况（亿元，%）份全国土地出让收入全国财政收入土地出让收入占全国财政收入的比重地方财政收入土地出让收入占地方财政收入的比重200676773876019.81830441.92007130005132225.32357355.12008103756133016.92865036.22009142406847720.83258143.72010291108308035.04061071.7数据来源：历年财政预算执行报告及中国统计摘要（2011）。与此同时，房地产开发商也能通过二级开发从房价大幅上涨、土地快速增值中获取巨大的经济利益，而作为农村集体土地所有权主体的农村集体及农民个人并不直接参与土地一级开发和房产开发整个产业链中的利益分配，土地被征用的农民和农村集体组织只能以征地拆迁安置补偿费的方式从中获取很小的一部分利益。在近年来工业化、城镇化快速推进过程中，土地快速增值导致农村集体所有土地的法定征收补偿费用与市场价值之间的差距不断拉大。据新京报报道1，2010年湖南省衡东县白莲镇白莲村农民的19.3亩地被征用后，开发商获得收益850万，政府获得收益620万，而农民只获得47万，开发商、政府收益分别是农民收益的18倍和13倍。另据调查资料分析2，被征用的农村土地收益分配格局大致是地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。小产权房的出现，打破了政府垄断土地一级市场的格局，在很大程度上也是农民和农村集体组织参与土地资源优化配置、分享工业化和城市化发展进程中土地增值收益的必然结果。2城市化快速发展带动了住房需求明显增加上世纪90年代以来，我国工业化、城市化快速发展，大量农村剩余劳动力转移到城镇和非农产业就业，有的已经留在城市长期在建筑、餐饮、家政、商业等行业务工。据第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月1日我国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，比2000年人口普查相比增加了11700万人，增长81.03%，这反映出流动人口大量增加与城市化快速发展、农村劳动力加速转移有很大关系。另据国家统计局监测调查结果显示，2010年全国农民工总数达2.42亿人，其中外出就业人数达到1.53亿人，占63.2。从城市化水平看，近十多年来我国城镇常住人口数量快速扩张，城市化率平均每年增加1-1.5个百分点。到2010年，我国城镇常住人口达66978万人，分别比1995年、2000年、2005年增长90.42%、45.90%、19.15%。相应地，2010年我国城市化率达到49.95%，分别比1995年、2000年、2005年提高了20.64、13.46、6.69个百分点。（见表2）城镇常住人口的快速增长尤其是大量中低收入的农民工进城，大大增加了对价格相对低廉的住宅需求，从而也在一定程度上推动了小产权房建设。表2 1995-2010年我国城乡人口数量变化情况（万人；%）年份城镇人口乡村人口数量比重数量比重19953517429.048594770.9620004590636.228083763.7820014806437.667956362.3420025021239.097824160.9120035237640.537685159.4720045428341.767570558.2420055621242.997454457.0120065828844.347316055.6620076063345.897149654.1120086240346.997039953.0120096451248.346893851.6620106697849.956711350.05数据来源：中国统计年鉴（2011）。另外，伴随着城市化快速发展的同时，我国城市建成区面积快速扩张，使得原先大量的城市远郊区逐步变成近郊区，近郊区逐步变成了城区，农村地区变成了城中村。据统计，2010年我国城市建成区面积达40058.0平方公里，分别比1995年、2000年、2005年增长了2.12倍、78.5%、23.2%。城市规模的快速扩张，再加上交通和供水、排水、供电等城市基础设施的不断完善，使得相关农村集体土地开发利用价值也与城镇国有土地一样快速提升，而传统的在农村土地上从事种养殖业的收益，相比住宅和商业地产等房地产开发投资而言，不仅回报低、见效慢，而且风险大，这也是导致小产权房大量开发建设的主要原因之一。3农村集体土地征用费用与国有土地出让价格的巨大差距我国土地管理法第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”据此我们得出如下计算公式：土地补偿费 被征地亩数 * 被征收前三年平均年产值 * 补偿倍数安置补助费 需要安置的人数 * 被征收前三年平均年产值 * 补偿倍数需要安置的人数 被征收的耕地数量/征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量由于土地和房地产开发属于区域性市场，不同地区农村土地征用费用和经过土地一级开发变成熟地后的国有招拍挂成交价格存在或多或少的差异，即使在同一地区的不同区块，二者也会有一定差异，但总体上看，国有土地招拍挂成交价格一般都要大大超过农村土地征用费用，二者形成了巨大的“剪刀差”。以北京市为例，根据中国统计年鉴（2011），2008年底北京市耕地面积347.55万亩，人口1695万人，人均耕地面积仅为0.21亩；2010年北京市主要农产品单位面积产量为5297公斤/千公顷，折合706.3斤/亩，并参照国家在小麦和稻谷主产区实施的最低收购价格（2010年），白小麦、红小麦、混合麦3种原粮最低收购价格平均为0.87元/斤，由此计算得出北京市2010年每亩农地平均年产值为0.86元*706.3斤/亩607.4元，被征收前三年平均年产值可以粗略地认为607.4元*31822.2元。假设在北京市征用农地50亩，补偿倍数按照最高值计算，则可以计算出土地补偿费约为91.1万元，安置补助费约为260.3万元，两项合计341.4万元，再加上地上附着物和青苗的补偿费，全部征地拆迁补偿费用也不足400万元。而此50亩农村土地经过征用和一级开发后的政府公开出让价格则大大超出此费用。以北京市部分楼盘为例。无论是限价房楼盘，还是周边商品房楼盘，按照楼面地价计算50亩国有土地招拍挂的价格，最高的是24437.9万元（万年花城），最低的是8630.4万元（富力阳光美居），分别是征地拆迁补偿费用（400万元）的61.1倍、21.6倍（见表3）。不难看出，农村集体土地征用费用与招拍挂下国有土地出让收入之间存在着巨大的差距。表3 2010年北京市部分保障性住房与商品房楼盘地价（元/平方米）土地级别限价房楼盘楼面地价卖地收入周边商品楼盘楼面地价卖地收入五级丰台花乡纪家庙两限房地块402113404.0 万年花城733124437.9 五级万科红狮限价房320010667.2 世华水岸29089693.8 六级建工双合家园28119370.5 远洋一方376712557.3 六级富力阳光美居25898630.4 首开常青藤29379790.5 七级溪城家园315310510.5 润枫欣尚448214940.7 七级兴城丽源24498163.7 金地仰山566418880.9 资料来源：国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院2010中国城市地价状况，地质出版社2011年版，第148页。而正是国有土地招拍挂成交价格与农村土地征用费用之间巨大的“剪刀差”，成为直接利用农村土地开发建设小产权房的一个重要诱因。4城市房价快速攀升使得城市中低收入群体“望房兴叹”近年来，我国房地产市场价格快速上涨，2010年全国70个大中城市房屋销售价格、土地交易价格累计分别比2000年上涨了1.77倍、2.32倍，分别比2005年累计上涨了1.35倍、1.64倍。而其中大城市和特大城市住宅价格上涨尤为明显。以北京市为例。2003年以来，北京房价总体上呈现快速上涨态势，2011年商品住宅成交均价每平方米21929元，比2003年上涨了3.92倍，其中2005-2007年分别比上年上涨38.21%、23.43%、41.00%，涨幅均超过20%，2009年房价涨势更是迅猛，比2008年大幅上涨90.37%。（见表4）表4 2003-2011年北京商品住宅成交均价走势年份成交面积（万平方米）成交均价(元/平方米）价格上涨率（%）20031770.6445620042285.847476.5320052566.0656138.2120061936.6809823.4320071695.41141841.002008781.81283712.4320091895.22443890.3720101106.420492-16.152011659.3219297.01说明：2011年数据截至2011年10月25日。资料来源：张晓蕊北京房价总体涨势未改 八年已上涨近5倍，新京报，2011年11月11日，引自亚豪机构数据。面对近年来城市房价快速攀升的态势，广大城市中低收入群体只能“望房兴叹”，这客观上也导致大量价格低廉的小产权房入市。实际上，小产权房的产生本身就反映了我国房地产市场供需结构严重失衡的现状。一方面大量工薪阶层等中低收入群体需要中低价住房，另一方面又因商品房价格高、上涨快，买不起房。当购房者在商品房市场上购买不到价位合适的中低价位商品房时，就会把目光转向手续不全但价格低廉的小产权房。而中低收入群体对低价房的需求也反过来进一步刺激了一些“城中村”、近郊甚至远郊农村大量在集体土地上开发建设小产权房。5“多赢”使得小产权房有了独特的生存空间从地方政府层面看，小产权房尽管不符合国家有关法律法规，但在客观上扩大了城市商品房的市场供应，让一部分城市居民买到了廉价的住房，从而解决了一部分中低收入居民的住房问题。从乡村集体层面看，由于在小产权房的开发建设中不用交纳土地出让金和各种税费，小产权房即使销售价格相对低廉，但其主要发起人村（镇）仍可获超额利益，得到几倍甚至几十倍于征地拆迁补偿费的开发收益。这部分收益可以壮大集体经济，并用以改善村容村貌，建设各类农村公共服务设施。从合作开发商层面看，虽然小产权房售价低，但其成本也低。开发商明知法律不允许，但由于不必像利用国有土地开发商品房一样支付巨大的土地出让金，且可以在小产权开发所获利益中按比例分成，故其往往具有相当大的积极性。从村民层面看，小产权房有利于维护其自身利益。同样的土地，如果被政府征用，农民得到的补偿很少。而通过开发小产权房，农民或集体组织则可以分享土地的增值收益，农民甚至还可以直接从小产权房开发收益中享受部分分红。从购房者层面看，小产权房能使他们以较低的价格取得安身之所。如果现行政策不改变，购房者就能以较低的购房成本享受几十年的住房。总之，小产权房开发对这几种相关利益主体而言，造成了一种“双赢”乃至“多赢”的利益格局，而这是小产权房大量涌现甚至“禁而不止”的最根本、最深层次的原因。（二）发展现状1全国小产权房规模估算目前尽管各界普遍承认小产权房存在的客观事实，但对小产权房建设及竣工情况迄今并没有官方的正式统计数据。按照上述对小产权房内涵的界定，并考虑到统计数据的可获得性，我们采取如下两个公式对历年小产权房竣工面积及其存量进行估算。公式1：小产权房竣工面积全社会住宅竣工面积城镇住宅竣工面积农村农户住宅竣工面积。公式2：小产权房存量历年小产权竣工面积累计额根据上述公式计算，1995-2010年小产权房竣工面积总量为7.6亿平方米。如果按照2010年底城镇常住人口66978万人计算，1995-2010年小产权房相当于增加人均住宅建筑面积1.1平方米。从不同年份看，1999年、2003年、2004年、2009年、2010年小产权房竣工面积分别为6679万平方米、5448万平方米、5680万平方米、6538万平方米、8345万平方米，明显高于其它年份和平均水平，这可能与1998年住房制度改革、城市商品住房价格上涨情况、外来务工人员数量增减变化等有较大关系。从小产权房竣工面积占比来看，1995年以来小产权房竣工面积占当年全社会住宅竣工面积的比重基本在5%以下，与当年城镇住宅竣工面积的比值大体保持在6%-10%左右（见表5、图3），1995-2010年平均为8.0。表5 1995-2010年全国小产权房竣工面积及占比情况（万平方米；%）年份全社会住宅竣工面积农户住宅竣工面积城镇住宅竣工面积小产权房竣工面积小产权房占当年全社会住宅竣工面积比重小产权房与当年城镇住宅竣工面积的比值1995107433662303748937143.59.91996121913795313945029322.47.41997121101772874055032642.78.01998127572770314761729242.36.11999139306767585586966794.812.02000134529755155486041543.17.62001130420687995747641443.27.22002134002698415979443673.37.32003130161697415497254484.29.92004124881623035689756804.510.02005132836622926614244023.36.72006131408645646304737972.96.02007146283726766882147863.37.02008159405785867596948503.06.42009184210955708210165383.58.02010183172879478688083454.69.6注：小产权房竣工面积全社会住宅竣工面积城镇住宅竣工面积农村农户住宅竣工面积。数据来源：历年中国统计年鉴。从不同时期看，“十五”时期小产权房竣工规模为2.4亿元平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积的8.1。“十一五”时期小产权房竣工规模达到2.83亿平方米，比“十五”时期增长17.8，相当于同期城镇住宅竣工面积的7.5。其中2008年、2009年、2010年小产权房竣工面积分别为4850万平方米、6538万平方米、8345万平方米，相当于同年城镇住宅竣工面积的6.4、8.0、9.6。总之，尽管小产权房占同期全社会竣工住宅的比例不高，但考虑到小产权房的销售对象为城镇居民，其与同期城镇住宅竣工面积的平均比值达到8.0，故对城镇常住人口而言，已成为其重要的住房来源。图3 1995-2010年小产权房竣工面积占当年全社会、城镇住宅的比重2各地小产权房价格情况从价格方面看，各地小产权房价格与商品房一样也存在较大的地区差异性，但相对区位条件类似或同地段的商品房而言，价格普遍低很多。北京市小产权房主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等近郊区域，约占北京市场楼盘总量的20%左右。“十一五”时期北京市小产权房竣工面积接近400万平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积的4.3，而价格仅为北京临近地段商品房价格的25%-30%左右。据哈尔滨市政府2009年10月公布的数据显示，全市有29处成片（栋）违法建设的“小产权房”工程，共有楼盘144栋，总建筑面积150余万平方米，相当于商品房建设量的10左右。而价格仅相当于市内普通楼盘的40%-60%。据太原市价格监测中心2009年6月的一项调查结果显示，太原市六城区正在开发和出售的小产权房项目超过40个，主要分布在各城中村、市郊农村，在整个太原市住宅出售市场份额中所占的比例超过20%，并呈现逐渐增大的趋势。价格方面，大部分小产权房销售均价在20002500元/平方米左右，比普通商品房便宜一半以上。据四川省社科院农村经济研究所研究员陈武元统计，在成都市周边的近郊区建设在农村宅基地的“新居工程”和远郊区由小城镇改造同样建设在集体用地上的“城镇拆迁安置房”，以种种名义出现的“小产权房”，已经占到了整个成都市商品房市场的30%左右。而价格只有临近地区大产权房的60左右。据深圳市建筑物普查和住房调查显示，全市住房建筑面积达到4.04亿平方米。其中，产权住房约1.12亿平方米，占总量的28%；城中村私房1.7亿平方米，占总量的42%；其他住房（含机关事业单位自有房、企业自有房等）1.22亿平方米，占总量的30%。另据报道。深圳小产权房建设和交易一直以来非常活跃，几乎每一个村、镇都建有大量小产权房，销售和交易也越来越公开化。深圳小产权房价格只有临近地区商品房的1/2至1/5左右。3小产权房购房者情况目前，各地小产权房购买者主要是城市中低收入群体，主要包括外来务工人员、普通工薪阶层等，他们难以承受城市“大产权房”的高房价，构成了小产权房的主要购买群体。从不同阶层城镇居民收入比较来看，2010年城镇高收入户、中等收入户、低收入户年平均收入分别为41158.0元、17224.0元、7605.2元，分别比2000年增长了2.64倍、1.92倍、1.43倍，分别比2005年增长了79.7%、87.4%、89.3%。尽管不同阶层城镇居民家庭收入均较快增长，高收入户、中等收入户平均收入甚至超过了同期商品住宅价格的增幅。但从绝对值来说，城市商品住宅价格仍然大大超出中低收入城镇居民的收入水平。另据国家统计局农村司2009年农民工监测调查报告显示，2009年全国外出农民工月平均收入为1417元，在东部地区和直辖市、省会城市打工月均收入尽管稍微高一些，但也分别只有1422元、1569元、1425元（见表6）。表6.2009年农民工外出务工收入情况类 别月均收入（元）全国平均1417务工地区东部1422中部1350西部1378务工地点直辖市1569省会城市1425地级市1402县级市1359建制镇1348数据来源：国家统计局农村司2009年农民工监测调查报告，2010年3月。小产权房无论是租赁费用还是销售价格均明显低于城市商品房，比较适合外来务工人员的收入水平。小产权房对外来务工人员尤其是全家都在城市务工、有安家需求的外来务工人员具有不小的吸引力。因此，这部分外出农民工租赁或购买价格低廉的小产权房，就成为了实现他们“居者有其屋”愿望的重要选择。另外，还有一类群体也成为小产权房购买者，即房产投资者，因小产房价格低廉，一些投资者认为小产权房具有很大的升值潜力，具有一定的投资增值空间。在国家尚未对小产权房出台明确的处置措施之前，通过出租房屋、房屋升值或试图在小产权房“转正”后获取较大利益。从不同地区看，小产权房购买者会有所差异，如北京市由于小产权房价格本身相对工薪阶层而言也不低，小产权房购买者主要是选择第二居所的高收入群体、投资房产的人和外地务工人员等（参见专栏2）。而旅游胜地三亚市小产权房购买者则既有大量的外来务工人员，还有大量来自外地、购房主要用作冬天度假旅游的人群。深圳市小产权房购买者主要为中低收入群体尤其是老年人和外地来深圳务工时间不长的年轻人。专栏2 北京市小产权房购买群体调查根据工人日报2007年7月对北京市的调查显示，北京市小产权房购买群体主要有五类：一是少数手里有土地、旅游等资源的政府官员；二是选择第二居所的高收入群体；三是投资房产的人；四是外地来京务工人员；五是普通工薪阶层。其中，选择第二居所的高收入群体、投资房产的人、外来务工人员占绝大多数，普通工薪阶层相对很少。（资料来源：北京购小产权房现状调查：买卖双方都认为占便宜，工人日报，2007年7月13日。（三）发展趋势分析近年来，我国城市房地产市场价格出现了较快上涨。2010年全国监测城市综合地价、商品房价格分别为每平方米4488元、5029元，分别比2001年上涨2.41倍、1.32倍。其中，除了2008年受国际金融危机影响而略涨外，大多数年份都保持较快上涨势头，尤其是2007年、2010年商住综合地价分别比上年上涨14.92%、10.76%，2004年、2005年、2007年、2009年商品房价格分别比上年上涨17.76%、14.04%、14.76%、21.10%，涨幅均超过10%（如表7所示）。2010年房地产新政出台后，全国70个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚至部分城市出现了绝对下降的迹象，但一些大中城市房屋租金却出现了较快上涨，房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解。 “十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。其中，2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，农村危房改造开工136万户，基本竣工108万户。“十二五”期间，全国城镇保障性住房建设总规模为3600万套，其中2011年开工建设1000万套，比2010年增加约70%。但预计到“十二五”期末，城镇保障性住房也只能解决20左右城镇居民的居住需求。仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题。表7 2001-2010年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况（元/平方米；%）年份商住综合地价地价上涨率商品房价格房价上涨率200113152170200213406.0222503.69200316636.3023594.84200416977.92277817.76200520705.27316814.04200622806.9633676.282007261314.92386414.76200836640.5938770.34200940537.31469521.102010448810.7650297.11数据来源：转引自潘家华等主编，中国房地产发展报告，社会科学文献出版社2011年版，第46页。从未来发展趋势来看，“十二五”期间我国城镇化率将达到55%左右，城镇人口数量将超过农村人口，一些地方已开始采取措施改善进城农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有完全建立起来，大量进城农民工的住房需求以及城市居民的刚性需求、改善性需求使得房地产市场供需缺口仍然较大。据国务院发展研究中心、国务院农民工办课题组（2010）预测，“十二五”期间我国农业劳动力将由29500万下降到25000万左右，有4500万人农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，平均年转移860-900万人，其中以农民工形式的年转移600-650万人左右。目前需要转移的农业劳动力主体大多是上世纪80年代以后出生的年轻人，他们举家流动和长期定居在城市的趋势较为明显，住房需求较为迫切。考虑到未来10年2亿城镇新增人口的住房问题，我国城镇住房存在巨大缺口。按人均建筑面积30平方米估算，将需要近60亿平方米建筑面积的住房，旨在解决中低收入住房需求的各类保障性住房建设“任重道远”。综合上述分析，在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下，在国家城镇住房保障体系尚未完全健全、城乡居民住房需求仍较旺盛、房价收入比明显偏高的情况下，即使城市房价出现一定幅度回落，小产权房问题也很难完全杜绝，因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势，以低廉的价格吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买。尤其是如果2011年实施的城市住宅限售政策继续下去，这种不会被计入购房套数，没有购买条件限制，没有法律意义上的产权保障但拥有巨大价格优势的小产权房还可能会建的更多。2011年4月18日，在北京召开的挂牌督办违法违规案件新闻发布会上，国土资源部执法监察局局长李建勤介绍说，一季度全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩，其中，擅自兴建小产权房现象明显抬头。另据调查10，有60.3%的人认为自己可以选择购买小产权房，86.0%的人支持小产权房合法化，76.3%的人认为小产权房合法化将会拉动房价下降。这在很大程度上显示了“不合法”的小产权房的巨大市场需求。三、对小产权房的评价尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性，但并不能据此抹杀小产权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义。1小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 “十五”时期以来，我国城乡居民收入保持较快增长势头。数据显示，2010年我国城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入分别达19109元、5919元，分别比2000年增长了2.04倍、1.63倍，分别比2005年增长了82.1%、81.8%。但也要看到，城乡居民收入差距也在不断拉大，绝对收入差距由2000年的4026.6元扩大2005年的7238.1元、2010年的13190.0元，相对收入差距（二者之比）呈波动性不断扩大的态势，由2000年的2.79扩大到近10年来的高点3.33，而后略有回落至3.23。从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营收入和工资性收入是其主要来源，二者占比合计为90%左右，而财产性收入、转移性收入占比较低，2010年分别为3.4%、7.7%，二者合计略超10%。具体来说，尽管家庭经营收入绝对数量在持续增长，但其占比呈现明显下降趋势，2010年比2000、2005年分别下降了15.4、8.8个百分点；工资性收入、财产性收入、转移性收入无论是从绝对数量上看，还是从各自占比来看，均呈现持续增长趋势，2010年分别达2431.1元、202.3元、452.9元，分别比2000年增长了2.46倍、3.49倍、4.75倍，分别比2005年增长了1.07倍、1.29倍、2.07倍。因此，如何促进农民持续稳定增收、不断缩小城乡居民收入差距，最具潜力的就是要着力增加农民财产性收入。表8 农民收入来源结构变化情况年份合计工资性收入家庭经营收入财产性收入转移性收入金额比重金额比重金额比重金额比重20002253.4702.331.21427.363.345.02.078.83.520053254.91174.536.11844.556.788.52.7147.44.520063587.01374.838.31931.053.8100.52.8180.85.020074140.41596.238.62193.753.0128.23.1222.35.420084760.61853.738.92435.651.2148.13.1323.26.820095153.22061.340.02526.849.0167.23.2398.07.720105919.02431.141.12832.847.9202.33.4452.97.7数据来源：根据相关年份中国统计年鉴有关数据整理而成。但也要看到，现阶段我国城市化快速发展、城市规模快速扩张必然伴随着农村集体土地要被国家大量征收，土地从农民集体所有转为国有。“十一五”期间全国批准建设用地合计228.98万公顷（如图5所示），其中2010年全国批准建设用地48.45万公顷，转为建设用地的农用地33.77万公顷，耕地21.19万公顷；全年出让国有建设用地面积29.15万公顷，出让合同价款2.71万亿元，分别比上年增长32.0%、57.8%，其中通过招拍挂出让土地25.73万公顷，出让合同价款2.60万亿元，分别占出让总面积的88.3%和总价款的96.0%。尽管农村土地是乡村两级集体经济重要财产，但集体用地与国有土地不同权、不同价，农村土地地征收补偿标准偏低，农民并不能够据此获得大部分集体建设用地增值收益。在这种背景下，小产权房就成为了农民分享城市化发展成果、促进农民收入较快增长的重要途径之一。2小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求住房是最基本的民生需求之一。按照世界银行的标准，发达国家的房价收入比一般在1.8-5.5倍之间，发展中国家合理的房价收入比在3-6倍之间。而根据中国新闻网报道，2010年全国房价收入比已超过15倍，上海、北京、广州等地的房价收入比则超过50倍以上。相对于近几年不断攀升的城市房价而言，城市尤其是部分大城市的中低收入者收入增涨远远落后于房价的涨幅。而小产权房不需缴纳土地出让金及与房地产开发相关的各项税费，其开发成本较低，售价仅为同区域商品房的1/2甚至1/5左右。尽管小产权房不符合土地管理法等相关法律法规，但从现实情况看确实解决了一部分城市中低收入群体的住房困难问题。因此必须正视小产权房的客观存在，它已成为城市房地产市场的一个组成部分，对于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上还是发挥了积极作用。四、典型地区小产权房处理方式调查分析近年来国家有关部门多次强调，“小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策”，并表示各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。但至今国家层面并没有一个明确、统一的小产权房处理政策措施。为此，各地对小产权房处理方式并不一致，有的甚至相差很大。（一）北京北京小产权房主要集中在郊县区域，如通州张家湾、房山良乡、昌平小汤山、大兴西红门等地。位于北京通州区张湾镇的太玉园，是北京甚至全国最大的小产权项目，总建筑规模超过200万平方米，由欧式洋房、中式板楼以及别墅组合而成。北京市对小产权房的处理措施主要有强制拆除和没收等。比如，2005年10月28日，北京房山区青龙湖镇青龙头村委会与北京金地雅房地产开发公司签署了青龙头村旧村改造实施方案，在未办理任何立项、规划、用地、建设审批手续的情况下，共同开发村子的344亩土地，开工建设144栋违法建筑物。其中，304亩地用于商品房开发建设60000平方米的商品别墅项目，其余的40亩土地，开发商将用于为村民建设住宅别墅和经营别墅各8000平方米。2007年4月，北京市政府决定拆除85栋，没收59栋，责令退还建设别墅区范围内非法占用的集体土地4.7亩，对6家建设、施工单位处以罚款并没收违法所得，同时吊销金地雅公司营业执照，这些别墅被拆除后所占土地将复耕。又如，北京市2010年对小产权房“水岸江南”实施强制拆除，被称为国土资源部“一案一处理”新政的“第一大案”。此外，针对小产权房购买后产生的产权及相关利益纠纷，北京市高级人民法院的一份针对小产权房纠纷的会议纪要指出，“