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总第5 9 4 期 第3 1 期 管理观察 M a n a g e m e n to b s e r V e r 2 0 1 5 年1 1 月 上旬出版 新形势下地方政府职能转变的思考 卞海霞 ( 中共盐城市委党校，江苏盐城2 2 4 0 0 5 ) 摘要：盐城市政府为了化解日益积累的矛盾问题和适应经济社会发展的新形势，实现政府职能转变是地 方政府面临的不二选择。本文主要立足于盐城市情，通过分析政府职能的成效与不足，探讨新时期地方 政府职能转变的因应之策，从而为全面建设高水平小康社会、打造创业开放生态幸福的美丽盐城提供决 策参考。 关键词：政府职能地方政府权力清单 改革开放以来，随着科学技术突飞猛进的发展、经济 社会持久深入的变革，我国地方政府原有的行政管理方式 己经不能适应时代的发展要求，导致经济社会发展中积累 了许多矛盾和问题。笔者所在的盐城市政府致力于推进政 府职能转变，建立了一系列经济发展促进机制、社会管理 机制和公共服务机制，力图构建一幅创业开放生态幸福的 盐城新画卷。但目前盐城政府的公共管理效能还需要进一 步强化，管理体制机制还需要进一步完善，政府与市场、 政府与社会及政府层级间的关系有待进一步理顺。如何顺 应时势要求并结合盐城市情来深化政府职能转变研究，对 于推动盐城公共管理实践，促进盐城经济社会的持续稳定 及和谐健康发展，具有极其重要的现实意义。 一、盐城市当前政情经情民情概述 盐城地处黄海之滨，辖区国土面积1 7 万平方公里， 位列全省之首；总人口达8 2 3 万，居于全省第二。是沿 海新兴中心城市和长三角北翼现代工商城市，同时也是 “最美中国生态旅游目的地城市”。 ( 一) 综合实力不断增强 2 0 1 3 年，全市完成地区生产总值3 4 7 5 5 亿元，公 共财政预算收入3 6 6 8 亿元，在全国2 5 7 个地级市中分 别列第1 9 位、第1 1 位，人均水平己达到中等收入国家 平均水平。工业开票销售跨上3 0 0 0 亿元新台阶，在江苏 1 3 个省辖市中上升到第7 位，成为国家可持续发展实验 区、国家创新型试点城市、国家信息消费试点市。 ( 二) 经济质效明显提升 2 0 1 3 年，全市新能源、节能环保、电子信息等七大新 兴产业主营业务收入突破1 2 0 0 亿元，增幅达3 0 以上，成 为国家战略性新兴产业区域集聚发展试点、国家新能源示范 城市。汽车、机械、纺织、化工等四大传统产业转型步伐加快， 今年实现开票销售2 4 0 8 亿元，同比增长1 6 5 。东风悦达 起亚汽车累计生产突破3 0 0 万辆，今年销量有望达到6 5 万 辆。盐城正逐步成为东部沿海地区一座新的汽车名城。 ( 三) 沿海开发深入推进 坚持以港口为龙头推进“三港联动”发展，累计己 建成万吨级以上泊位1 7 个，盐城港明年将跻身东部沿海 亿吨大港行列。沿海5 个县( 市) 公共财政预算收入、 开票销售分别增长1 8 4 、2 3 1 ，过去的“黄海泥滩” 如今己成为“黄金海岸”。 【四) 城乡面貌持续改善 成功创建国家园林城市，国家卫生城市通过暗访验 收，空气质量保持江苏第一，最好的月份排名达到全国 第四，荣膺“最美中国生态旅游目的地城市”。建成 9 6 1 个星级康居乡村、3 7 3 1 个环境整洁村，大丰市恒北村、 东台市临塔村和盐都区仰徐村、杨侍村等4 个村成为全 国“美丽乡村”试点村。 二、盐城市政府职能转变的现状扫描 ( 一) 盐城市地方政府职能转变的主要成效 近些年来，盐城市委和市府根据市情实际在转变政 作者简介：卞海霞( 1 9 7 4 一) ，女，籍贯：江苏盐城，学历：硕士，职称：副教授，职务：副主任，研究方向：公共管理问题研究 4 3 - 万方数据 国家治理与政府效能 府职能、改进管理方式等方面做出了很大努力，有针对 性地采取了一系列措施。主要包括以下几个方面： 1 行政审批效能明显提升 行政审批制度改革是推动地方政府简政放权、加快 职能转变的一项重要内容。从2 0 0 1 年起，盐城市按照 中央和省委、省政府的统一部署，先后开展了7 轮的改 革和清理。市委、市政府专门制定了关于进一步深化 行政审批制度改革的实施意见，提出了“全面梳理政 府职权，建立政府行政权力清单”的目标。确定了市政 府工作部门、行使行政权力的党委工作机构、事业单位 以及与群众生产生活密切相关的垂管部门等5 5 个部门 单位为清理对象。对5 5 个部门单位所行使的行政许可、 行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、 行政确认、行政裁决、行政征用及其他行政权力等1 0 大类权力事项进行清理，全面取消非行政许可事项。按 照“应减尽减、应放尽放、应快尽快、应合尽合”的指 导方针，以合法合规为标准，以合时合需为要求，经过 三报三回、合法性审查、征求意见、专家咨询、网上公 示等环节，取消1 2 7 项、转移或下放1 6 7 项、整合9 2 9 项、 实行备案管理3 5 8 9 项、保留常用行政权力1 7 2 7 项。通 过全面清理，我市基本摸清了市级政府各部门行政权力 事项的家底，从而确保做到政府各部门行政权力“法无 授权不可为”“目录之外无审批”。对各部门单位报送 的清理意见进行了审核，形成了一张市级政府行政权力 清单。 2 公共服务水平不断优化 为了让改革发展成果更多惠及全市人民，盐城市委、 市政府提出着力构建民生幸福工程“八大体系”，不 断提升了人民群众幸福指数。2 0 1 3 年，市政府新增财 力的7 6 都用于保障和改善民生，今年将达到8 0 以 上。创造宽松的就业创业环境，发挥3 0 条政策的集成 效应，大力推动“八大主体”踊跃创业，城镇登记失业 率下降到2 0 1 。健全完善居民增收长效机制，注重企 业职工、农民、中低收入者以及困难家庭等“四类群体” 的增收问题，大力在改革富民、创业富民、就业富民上 下更大功夫，让群众的腰包鼓起来、生活好起来，城乡 居民收入水平与经济发展基本同步，分别增长9 6 和 1 1 5 。 3 市场监管能力得到加强 通过出台一系列文件办法优化经济发展环境、开发 信用征信系统、打造诚信盐城网络平台、发挥媒体、行业、 - 4 4 社会和行政管理部门及事业单位等的监督功能，全方位 立体化地对市场予以监管，有力地提升了市场监管的能 力。2 0 0 6 年9 月，专门制定出台了关于对损害经济发 展环境行为实行责任追究的暂行办法；2 0 0 7 年1 0 月， 制定出台了关于实施优化经济发展环境一次投诉查实 待岗制的暂行办法。狠抓信用信息系统建设，实现了 4 4 个市级部门( 单位) 近5 年来企业和个人信用基础数 据归集，产生8 8 万家企业、1 1 8 万家个体工商户和1 6 1 家民办非企业有效信用信息2 2 6 1 8 万条。同时，制定出 台了盐城市诚信“红黑榜”发布制度盐城市企业、 自然人严重失信“黑名单”联合认定和公示实施办法 和盐城市企业失信联动监管惩戒实施办法等文件， 将认定的信用“红黑榜”录入市信用信息系统，通过诚 信盐城网等媒体向社会公布。通过这一方式，有力地促 进了行业、社会和行政管理部门及事业单位“三位一体” 事中事后联合监管。 ( 二) 盐城市地方政府职能转变存在的问题 地方政府职能转变已经推进很多年，我们为之做出 了不少的探索与努力，但就目前政府职能转变与经济社 会发展以及人民群众的需求相比，还存在一定的距离。 突出表现在如下四个方面： 1 经济调节职能方面 经济调节职能是政府为保证经济社会的平稳、快速、 健康发展，而对其进行的一种宏观管理和总量调控。面 对复杂多变的宏观经济环境和艰巨繁重的改革发展稳定 任务，盐城市地方政府按照国家和省的相关要求，先后 出台了关于培育科技型中小企业、推动经济转型升级 的政策意见等一系列激励措施，对经济运行状况进行 调控。但是目前经济调控过分依赖于行政手段，一旦出 现经济问题，仍然习惯于采取“下文件、发通知、直接 干预”的方式去解决和应对，而忽视了对法律手段和经 济手段的综合运用。市场配置资源的决定性作用的充分 发挥仍然不够充分，其更多的则是停留在纸质层面。当 然，与经济手段和法律手段相比，行政手段便于推行、 见效更快，但是滥用行政手段则会出现政策变动过于率 性和突然，不仅让人对政府的政策难以预测，从而影响 政府的公信力，更会使企业难以确立长远的目标和计划， 使企业利益蒙受重大损失。 2 公共服务职能方面 公共服务既是现代社会的迫切要求，也是地方政府 的一项核心职能，承载着服务民生和改善民生的重任。 万方数据 国家治理与政府效能 当前，盐城市政府公共服务职能仍存在两大不足：一是 公共服务水平相对较低。尤其是一些政府应当承担的社 会公共服务职能尚不太到位，事关群众切身利益的重大 问题仍没有有效解决，诸如上学难、就业难、看病贵、 房价高等问题依然突出，群众对此反应强烈；二是公共 服务尚不均衡。盐城作为农业大市，拥有9 9 个建制镇、 3 0 0 0 多个村，农村户籍人口占全市5 5 5 ，然而农村的 基础设施建设滞后、弱势群体的社会保障尚不够有力、 公共服务很不到位，这些问题的存在对农村经济社会的 发展造成了严重的制约。 3 市场监管职能方面 采用计划手段来配置资源是计划经济的主要特征， 而在市场经济体制下，市场则在资源配置中起着决定 性的作用。当然市场经济的本质特征是竞争经济，然 而其自身所固有的缺陷和弱点，往往致使资源配置不 甚合理，市场秩序遭受严重破坏。为确保市场持续、 稳定、健康、有序的发展，政府亟须加强对市场的规范、 监督和引导，也即市场监管应成为现代政府的重要职能。 不过，在当前现实条件下，政府的市场监管职能的发挥 仍然不尽如人意。结合盐城的现状来看，目前有些地方 政府部门还不同程度存在以“批”代“管”、“重审批、 轻监管”的现象。为规避监管责任，人为增加各种审批 前置条件，以及交各类保证金，达到以“批”代“管” 的目的。另外，目前正在进行的“先照后证”改革，将 有一大批工商登记前置改为后置，这对强化事中事后监 管提出了更高要求。 4 社会管理职能方面 随着当前地方经济社会发展非常迅猛和深入，政府 的社会管理职能也在逐渐增加和完善。但是政府的社会 管理职能尚不能满足社会和人民群众日益增长的现实需 求，仍然存在职能越位、错位甚至是缺位的现象。在具 体操作过程中，有些政府工作人员分不清哪些事务该政 府管，哪些事务不该管。有些部门权力过于集中、权责 模糊不清现象严重。有些部门权力下放未能全面彻底， 主要存在三种现象：放虚不放实，目前盐城市下放的权 力事项中，受众面广、便民性强的比较少，有的事项常 年无人办理，下放后没有实际意义；放权不到位，下放 到基层的项目，办理时还需要到市级部门盖章，本来是 便民措施，反而增加了时间成本；下放不同步，部门、 区域之间未形成联动机制，同一项目在不同部门之间下 放的程度不同，审批层级存在差异。 三、推进盐城市政府职能转变的对策建议 ( 一) 理念层面 理念是行动的先导和基础。如果没有先进行政理念 的指引，要实现政府职能转变可能就是一句空话。推进 盐城地方政府职能转变，迫切需要各级政府官员更新行 政理念。各级官员应当加强现代管理理论知识的学习， 迅速转变思想，从传统的无限行政理念、直接行政理念、 管制行政理念、人治行政理念向现代的有限行政理念、 间接行政理念、服务行政理念、法治行政理念转变，始 终坚持服务为民的宗旨，切实做到及时履职、全面履职、 正确履职和依法履职，确保职能履行不“越位”、不“错 位”、不“缺位一。 ( 二) 目标层面 党的十八大以及十八届三中、四中全会明确提出我 国政府职能转变的目标是建立服务型政府和法治政府。 当前随着社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程 的加快，人民群众的法制意识、民主意识、和参政意识 亦日渐增强，对政府职能转变的期盼非常强烈，对政府 履职的要求也越来越高。因此，要实现服务型政府和法 治政府建设的目标，从宏观上来讲，政府只有严格依法 履行职责、不断规范执法行为、勇于接受人民监督、主 动承担违法责任，才能真正实现建设法治政府的目标。 而要实现服务型政府建设的目标，其核心则是要做好“公 共”文章，即履行好公共权力、承担起公共责任、做好 公共事务、维护好公共秩序、提供公共产品和服务，从 而创造出更多的公共利益和公共价值。从微观上来讲， 也就是具体到盐城市而言，要实现法治政府和服务型政 府的目标，则要不断加强对各级官员进行法治观念和知 识、服务技术和理念的普及宣传。与此同时，还需不断 完善政务服务体系，加强市县两级政务服务中心、电子 政务服务审批系统、政务公开信息系统建设，强化“1 2 3 4 5 ” 平台建设，拓展行政绩效管理的范围，着力提高行政效能， 提升政务服务水平。 ( 三) 制度层面 1 改革行政审批制度 推进行政审批制度改革，是更大程度地发挥市场在 资源配置中的决定性作用的重要举措，是加强和改善宏 观调控，促进经济充满活力、富有效率、健康运行的有 效途径。自2 0 0 1 年以来，盐城市行政审批制度改革取得 了很明显的成效，审批项目大幅降低、审批流程不断优 4 5 万方数据 国家治理与政府效能 化、审批周期大为缩短。然而由于机制原因，加之没有 相应法规作支撑，行政审批项目过多、程序过繁的问题 尚未得到有效的清理和规范。如一些部门行政审批服务 项目没有做到能进则进，少数部门授权不够充分，存在 前台受理、后方办理的问题，网上审批平台建设滞后等， 这些问题还有待进一步改革。深化行政审批制度改革作 为简政放权、转变职能的重中之重，政府应不断创新审 批方式，全面推行容缺预审、联合踏勘制度和重大项目 全程代办制度。继续抓完善、抓深化、抓规范，最大限 度地取消地方行政审批事项，实行最严格的行政审批“准 入制”，对不符合法律规定、不列进“红头文件”规定 的管理、收费、罚款项目，采取坚决措施予以取消。加 快构建高效便民服务网络，打造网上大厅和实体大厅“线 上线下、虚实一体”的政务服务新平台，进一步厘清行 政审批收费项目、规范项目收费标准，减轻申请人的交 费负担，同时在内部健全相应的奖惩机制，杜绝行政审 批办理人员谋取不正当利益的行为。 2 改革政绩考评体制 长期以来，我国的地方政府在政绩考评方面往往“以 G D P 论英雄”，致使各层各级政府部门和官员片面追求 经济发展，出现了诸多只顾眼前利益而罔顾长远利益的 职能短视行为。因此，当前亟须设计一套符合科学发展 的政绩考评体制，以引导政府部门和国家公务人员全面 正确履行职能。从具体操作层面而言，应把握如下几点： 一是要增强考核民主，扩大公民参与，充分重视民意， 把“群众满意不满意”作为评判实绩的关键依据：二是 要量化考核指标，尤其是要量化事关生态环境、节约资 源、社会发展和公共服务等方面的指标，并增加其权重， 增强绩效考核的科学性和长远性三是要采取分类考核， 对不同县区采取差异化的分类考核制度，增强政绩考核 的针对性；四是要施行政绩公示，增强政绩的公认性； 五是要借力中介机构，增强政绩考核的客观公正性。 3 完善公共财政体制 随着经济的不断发展和市场机制的逐步完善，公共 财政的服务功能大大增强。据相关研究表明，洒方发达 国家政府公共支出的7 0 以上主要用于国防、环保、基 础设施、义务教育、卫生保健社会服务领域。因此要强 化地方政府的公共服务职能，必须要调整和完善公共财 政体制。一是要调整公共财政支出重点，将财政支出的 重点由生产投资型财政向公共服务型财政转变，加大对 公共基础设施、公共教育、公共卫生、社会保障及公共 4 6 安全等方面的财政支持力度，不断提高社会公民尤其是 低收入群体的社会保障水平；二是要均衡城乡公共服务 支出，进一步提高财政在增加就业、农村基础教育、社 会救助、医疗、养老保障等方面的付费比重，不断扩大 农村公共服务的覆盖面，确保农村低收入群体能够享受 到最基本的公共服务；三是要创新公共服务供给机制， 实行政府生产公共产品与政府提供公共产品的分开机制， 改变由政府单独提供公共产品和服务的传统模式，鼓励 社会组织共同提供公共产品和服务。 ( 四) 组织层面 1 科学设置政府机构 政府机构是行使政府职能的载体，其设置和裁撤都 会影响政府职能的有效运行。一般而言，政府机构的设 置应遵循如下几个原则，一是要合乎客观实际。机构设 置要与现实状况相匹配，必须能够满足职能履行的要求； 二是要精简高效。政府机构设置只有明晰职能、清晰分工、 合理归类、避免职能重复交叉，杜绝部门内耗，才能降 低行政成本，提高工作质量和工作效率，以及有效克服 和避免官僚主义三是要合法。政府机构设置应于法有据， 杜绝主观随意性。笔者通过调研发现，目前盐城市的主 要职能机构所承担的职能有大量的重复交叉之处，因此 应对职能相近的部门进行整合重组，尽量避免政出多门。 如当前食品安全问题层出不穷，归根到底就是职责交叉、 权责不明，这种“九龙治水”的多头监管容易造成食品 安全监管的衔接不畅等问题，消费者遇到食品安全问题 时，不知道找哪个部门，甚至出现部门间互相推诿的情 况。为此，应当进行机构重组，以整合食品药品监管职能、 机构，减少监管环节为重点，把分散在多部门的食品安 全监管职能统一起来，成立食品药品监督管理局，由其 对全市范围内生产、流通、消费环节的食品安全和药品 的安全性、有效性实施统一监督管理。 2 促进社会组织发展 随着政府管理体制从全能政府向“小政府、大社会” 的管理格局转变，实行政府职能转移，由社会组织来承 接和弥补曾经政府管控的职能已成为社会共识。以“简 政放权”为核心取向的新一轮政府机构改革和职能转变， 就明确要求将政府职能中“凡社会能办好的，尽可能交 给社会力量承担”，加快形成改善公共服务的合力。社 会组织参与社会事务的管理，不仅利于政府优化配置有 限的精力，还利于政府提升自身作为秩序维护者的权威， 促进政府职能更好地实现转变。那么如何促进社会组织 万方数据 国家治理与政府效能 的发展? 盐城市相关部门不妨从以下几点着手：一是在 入口上。政府应适当放宽社会组织的登记创设条件，降 低社会组织的准入门槛，注重对社会组织的日常监管， 使其在运行实践中时刻加以历练和规范，从而不断提高 社会组织的管理与运行水平；二是在资金上。政府在适 当地进行财政支持以外，还应积极调动社会资源，拓宽 社会组织的资金来源渠道，为社会组织更好地发展提供 财力支撑；三是在管理上。应当充分激发社会组织自身 的活力，让其在法律政策允许的范围内积极参加社会事 务并自由独立地运行。 ( 五) 技术层面 1 优化政府工具选择 当前，市场化机制、工商管理机制和社会化机制已 经成为现代政府治理的有效工具。地方政府应依据政府 绩效目标对上述工具做出合理的选择，既可以积极利用 市场机制，把企业的各种管理方式引入公共部门，让更 多的民营部门参与公共服务的供给，以此打破公共服务 供给的垄断，也可以积极利用社会化机制，探索向社会 组织购买公共服务，改进公共服务提供方式，提升公共 服务的供给水平。 2 大力推进政务公开 政务公开不仅能够有效规范和约束政府的权力运行， 还可以有力保障社会公众的知情权、参与权和监督权。 尤其是在当下全面深化改革进程中，政务公开还将为社 会经济发展、政府职能转变营造更加良好的环境氛围。 为此，我们应当从以