我国土地管理适应wto对策分析

我国土地管理适应WTO的对策加入WTO，对于我国土地管理系统而言，既是机遇，又是挑战。一方面，通过与世界土地资源管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，这将有利于我国土地管理体制的完善。另一方面，我国改革开放毕竟只有20来年时间，目前尚处于划经济向社会主义市场经济转轨时期，与世界先进的土地管理方式之间还存在一定的差距，现有的土地管理体制难以完全适应WTO的运作环境。本文在我国土地管理现状与WTO要求的适应差距分析的基础上，探讨了我国土地管理适应WTO的主要对策与措施。1 WTO对我国土地管理的积极影响1.1有利于土地资源的优化配置和利用效益的整体提高在获得WTO成员国地位后，我国相应放开各种产品市场，这给我们调整产业结构带来了新的、宝贵的空间。土地资源的利用就置身于全球的大格局之中，区域之间的资源优势互补性将显著增强，土地资源的配置将会在更加自由、公平的环境中进行。从社会发展的长远目光来看，这是一种飞跃。同时加入WTO后，随着各国之间交往加强，土地资源利用手段与经营方式相互借鉴，使土地管理水平得到快速提高，尤其对土地资源利用的效率提高，将产生很大的促进作用。因为土地资源利用效益的高低是企业生存的重要决定因素，只有提高土地资源的利用效益，降低产品生产成本，才能在世界经济贸易中具有更强的竞争力，从而立于不败之地。1.2可促进土地的集约化利用和规模化经营国外产品进入国内市场，参与同类产品竞争，势必迫使生产经营者采取各种技术与手段，千方百计地提高产品质量，降低生产成本，以增强产品竞争力。要与国外同类产品进行竞争，就应该学习外国的先进技术与管理方式。根据国外先进经验，土地的集约化利用和规模化经营是降低产品成本，增强其竞争力的基本要求。国内产业要生存和发展，就必须改变生产经营规模狭小，劳动生产率低下的现状，不断提高其经营规模和集约化程度。有了压力，就会产生动力，才能使土地资源在自觉和不自觉中进行重组，使同类生产用地向大规模方向聚集，从而逐步实现土地利用的规模化。1.3可进一步显化土地资产，活跃土地市场加入WTO后，中国的经济就融入了全球经济一体化的浪潮之中，随着资金、外汇、劳动力、产品等市场要素的开放，大量的国际游资将涌入我国的各行各业。根据国际经济贸易惯例，土地作为重要的生产要素在发挥作用时，其资产的显化由此会更加强烈。我国是土地公有制国家，只要对土地资产进行合理运作，政府将会从中得到更多的财政收入，使土地成为真正的“第二财政”。2我国土地管理现状对适应WTO的障碍分析虽然自80年代以来，我国就已推行城、乡土地统一管理。但城、乡土地主要分别隶属于国有和集体，体现了我国土地公有制的两种基本形式在土地资源配置和资产运作过程中存在着一定的差异。同样，二者对WTO的适应能力也表现出不同。下面分别从农村土地和城镇土地二方面对我国土地管理现状与WTO的不适应之处进行分析。2.1农村土地管理的不适应性分析从当前我国农业的综合生产能力以及大宗农产品的储备量来分析，国内大部分农产品供求基本平衡，有些产品甚至出现结构性和地区性过剩。在这种情况下，国外农产品的进入，势必部分替代国内农产品，从而冲击我国农业生产。如果农业结构得不到快速调整，农业生产成本得不到降低，很可能出现短期内的隐性农地荒芜现象。虽然自1978年以来，我国一直在进行农村土地使用制度改革，特别在农村土地使用权自主性和相对稳定性方面，己取得了长足的进步。但是由于我国长期受到计划经济的束缚，农民要完全进入自由式的生产经营中，其适应性显然不够，加上悠久的小农思想影响，农民始终难于完全走出生产方式自给自足，经营格局小而全的圈子。因此，广大农民将可能是加入WTO后最大的受冲击者。根据有关专家分析研究，就目前我国的生产效益而言，加入WTO后，我国的粮食、棉花、羊毛、奶制品业将不具备贸易竞争优势，而油料、糖料虽具有一定的竞争优势，但由于加工生产条件落后，渚赫优势也难以发挥，水果、水产品具有一定的竞争优势，肉类生产具有明显的竞争优势。因此，为了提高竞争力，除了对粮食生产采取重点保护外，我国势必要发展肉类、水果、水产品、油料、糖料等具有较大竞争力的产品，相对减少缺乏竞争力的棉花、羊毛、奶制品等产品。面对如此巨大的生产结构调整和生产经营方式的变革，农民在用地结构安排和种植制度的选择上，会茫然不知所措。如何通过农村土地制度、管理机制的改进，来尽快引导我国农民对此的适应，将是我国农村土地管理加入WTO后要解决的基础课题。对我国农村土地管理现状进行深层次分析，其与WTO要求的不适应之处突出表现在二方面：一是土地产权模糊。市场经济要求产权必须明晰，但我国的产权问题一直“剪不断，理还乱”，特别体现在农村土地资产上。虽说农村土地所有权归集体，但这个集体究竟是“三级所有”的哪一级很不明确，加上集体土地的所有权又缺乏人格化代表，也不能从经济上得以体现。这些问题导致人们不关心土地资产的保值增值，土地浪费现象依然相当严重。加入WTO，不仅意味着国际国内商品市场的统一，而且国际资本也将介入我国农村，包括土地市场等各领域，农村市场将面临更复杂的情况。而产权模糊，使建立并完善农村各级土地市场成为空谈，不能有效避免加入WTO后的涉外产权纠纷，容易造成集体土地资产的利益大量外流。在市场运行过程中，也难以及时采取措施调整对策。不能从根本上促进农业生产的专业化、商期化和社会化以及建立适应WTO的高效运转机制。二是农业生产规模小，使农产品缺乏成本竞争力。70年代末的农村土地使用制度改革，曾使农户成为产权初步明晰、权责分明、自主经营、自负盈亏的独立的生产经营者。作为初级组织形式的家庭联产承包责任制虽然赋予了土地的承包经营权，但产权关系模糊，责、权、利不明，使农民对增加土地肥力、进行集约经营的动力不足，容易为获得短期效益而进行掠夺性经营。加之过去对农地按人口和等级实行平均承包，造成农田零碎和经常的不平衡，难以实现农业生产的规模经营并实施农业机械化、专业化和区域化生产布局，不能增加农产品的有效供给，更无法抗御自然灾害。同样，乡镇期业也基本上是“乡乡点火，村村冒烟”的格局。分散的布局意味着投入的分散以及资源和信息的分散利用，狭小的规模和不合理的产业结构又影响了其聚集规模、产业关联等效益功能的发挥，最终就导致了农村土地资产的收益低下，农产品的成本偏高，缺乏加入WTO后的市场竞争力。而且，在以分散的小规模农户经营为特征的农业生产背景下产生的“兼业农民”，满足于自给自足的生产思想，缺乏对科技的需求，在一定程度上抑制着先进科技的推广应用。我国既没有欧美农场式的规模生产（目前我国每个农业劳动力经营3-10亩耕地，而在美国、加拿大、澳大利亚等国家达3000-10000亩），又不可能象日本、台湾那样投入巨大的政府资金扶持。如果依靠科技提高农业生产力这条路也受阻的话，中国农业将在WTO中无立足之地。2.2城镇土地管理的不适应性分析由于我国实行土地公有制，国有城镇土地的资产管理体制与西方土地私有制为主的土地资产管理体制存在着较大差异。目前尚处于计划经济向社会主义市场经济转轨时期，加入WTO后，为了增强自身竞争素质，一些企业进行重大结构调整、资产重组将不可避免，土地是企业生产经营的关键要素之一，在这些企业结构调整、资产重组过程中，如何运用土地资产这个关键要素，将会直接关系到企业改制的成功与否，因为，土地资产在其中扮演着极其重要的角色，国家既要体现国有土地所有权的经济利益，又要扶持民族企业，还要创造不同企业之间的公平竞争环境，就目前的国有土地资产管理体制而言，部门之间、行业之间、城乡之间尚不协调，需要进行改革和完善，特别表现在土地资产供应和调节机制的不完善，虽然我国推进国有土地有偿、有期限、有流通的城镇土地使用制度已有近20年时间，但国有土地使用上无偿划拨与有偿使用并存的“双轨制”依然存在，企业对土地资产的需求没有建立一个完全公开的公平竞争环境，这涉及到土地资产评估、土地市场运作的多种土地管理事务，同时也与缺乏科学合理土地出让、转让收益分配的有效管理体系和制度相关，结果是“人情关系”和“不合理的政府干预”常常出现，城镇土地得不到高效利用，甚至发生闲置不用的现象。3我国土地管理适应WTO的思考3.1适应WTO的基本原则3.1.1市场调节与政府调控相结合市场和竞争是加入WTO后社会经济环境中最突出的两个特点，企业要生存，企业要发展，就必须进入国际市场，参与全球竞争，这无疑也给土地利用结构调整提出了新的要求。由于目前在进行作为土地资源优化配置重要手段的土地利用总体规划的编制过程中，对土地利用结构的确定，更多的是考虑对区域自然条件和社会经济条件的影响，却往往对市场和竞争因素考虑不多，很显然这种土地利用总体规划的思路已难以适应加入WTO后的形势要求，根据WTO对产业结构的影响，土地利用总体规划应充分考虑市场的导向作用，在优化土地资源配置、确定土地利用结构时，应从全球经济格局中，根据比较利益和国际分工的原则来考虑，同时还要加强对市场发展变化的预测，增加土地利用结构调整的灵活性，从而建立能适应市场瞬息变化的土地利用变化模式。但是，土地作为准公共财产，它不具备完全市场竞争的条件，更易发生市场失灵现象。因此，土地市场不可能完全依赖于市场这一“无形的手”来调节，完全市场竞争的条件，一是供求双方所受限制条件少，特别是供应方，可以根据市场价格和需求，在几乎不受限制的范围内无限地调整生产规模，以实现供需平衡和价格的平稳；二是供应方能生产出均质的产品或可价格比较的不同质量的产品；三是供应方（生产者）以追求经济利益为唯一目的；四是供需双方在完全公开、公平、公正的市场环境中进行交易。对于这4个条件，土地均不具备。一是土地的面积是有限的，不可能完全根据市场需求而无限制地扩大供应量；二是土地具有个体异质性的基本特征，也不能象一般商品那样按生产成本计算价格，正所谓“一地一价”；三是土地在利用过程中，经济效益不应是唯一目的，而应追求经济效益、生态效益、社会效益的统一；四是由于土地是国家安定的重要因素，国家不可能完全任其自由流转，我国的地产市场就坚持着“垄断一级市场，搞活二级、三级市场”的基本原则，而且由于信息等原因，土地交易市场也不可能达到完全自由的公开、公正、公平。 土地配置的市场调节与政府调控，并不是相互矛盾的两个方面，而应是土地资源配置相互补充、共同协作的两条途径。市场调节是根据市场需求变化，适当调节土地利用结构，以适应WTO自由竞争的特征；政府调控则是意味着政府作用的强化和管制力度的加强，这种管制并非等同于指令经济，它并不是去排除市场的调节机制，而是为了防止由于市场缺陷而引起的市场失效，以适当的手段来纠正市场失灵。3.1.2加强耕地保护，强调粮食安全虽然根据比较优势原则，我国的粮食生产已不具备价格优势，单从经济上考虑似乎应该放弃对粮食生产的强调。诚然，放弃强调粮食生产可以使政府节省大量的补贴，并将有限的土地、资金和技术等稀缺资源投向有比较优势的产品生产之中。但是，如果我国放弃强调粮食生产，将会带来两个极难解决的问题：一是中国庞大人口的粮食需求难以保证，一旦粮食短缺，后果将极为严重，我国的经济发展和社会稳定就失去了坚实的基础。鉴于粮食在人民生活、经济发展和国家稳定方面的的特殊重要性，我国绝不可能将自己的粮食安全建立在没有可靠供给的基础之上。二是放弃强调粮食生产后，大量农村剩余劳力的就业安置将成为一个很大的社会问题。因此，必须坚持耕地总量动态期衡的战略目标，充分利用WTO规则中允许发展中国家对农业期遍投资补贴的条款，保护必要的耕地面积，特别是基本口粮生产用地，而且基本口粮的自给率要达到95%以上，但这并不意味着各省（市）都要保证本地区的基本耕地面积。因为我国存在着较大的区域差异。不同地方有着不同产业发展的优越条件，可以通过地域间分工协作，依据市场比较优势原则，发展各自的优势产业，做到区域间的优势互补。比如，东南沿海地区具备较优越的社会经济条件，可以偏重于非农产业的发展，其粮食供给了由内地农业生产地区来调剂。当然在具体操作过程还应理顺工、农产品间的价格关系，防止价格“剪刀差”的进一步扩大。3.1.3原则性与灵活性的高度统一土地资源是具备社会公共属性的资源，土地制度的稳定是维护社会稳定的基本保证。加入WTO后，土地公有制的这一根本原则必须始终坚持，这是我国土地管理体制、机制改革的首要前提，在这一基本前提之下，根据市场经济的特点，采取灵活的土地制度，以适应市场经济对土地的需求。比如在土地税费征收方面，可以对加入WTO冲击最大的民族企业给予倾斜政策，以帮助受损企业渡过短期内的难关，灵活性还应体现在不同区域的土地管理中，通过20多年的改革开放，我国东部地区已在人才、技术、信息、资本等方面具备了与国际贸易接轨并适应WTO要求的一定条件。而西部地区则要落后一些，显然在对WTO适应性方面存在较大差异，但西部地区有着较丰富的土地资源，从WTO的要求和全国均衡发展的战略需求来看，应该考虑一些有利于西部大开发的土地利用与管理政策。3.1.4实现持续土地利用管理持续土地利用管理是确保人类社会经济可持续发展战略目标能最终实现的基本前提。因为土地资源在社会经济活动中占据着重要的基础地位，如果土地资源失去了持续利用的特征，那么整个社会经济持续发展就失去了基本保障，成为空中楼阁。加入WTO以后，土地利用结构的调整将变得更频繁，土地资产的流转速度也可能会加快，这无疑给持续土地利用管理的实现增加了难度。土地资源可持续利用是指在追求经济效益最大化的同时，维持和改善现有土地资源的利用基础和土地生态环境条件，以使未来几代人同当代人相比较，能拥有相同或更好的土地资源条件。1993年FAO发表了持续土地利用管理评价大纲，提出了持续土地利用管理评价框架的5个基本内容：保持和提高生产力（生产性）；降低生产风险（安全性）；保护自然资源的潜力和防止土壤与水质的退化（保护性）；经济上可行（可行性）；社会可以接受（可接受性）。不能满足持续性的个条件中任何一条的，则认为这种土地利用方式是非持续的。同时，持续性的概念是动态的，持续性和一定的时间有关。因此，持续土地利用管理在不同的时期、不同的地区，其具体目标与要求是不同的。同样，我国加入WTO以后，各地土地利用所受到的冲击程度不同，加上本身存在的区域条件差异，这样实现持续土地利用管理的途径与方法有所不同。3.2适应WTO的对策与措施3.2.1强化土地质量管理与监测加入WTO后，各土地使用者面对的是贸易自由化的全球经济环境，由于市场预测的不确定性，长期不变的生产结构、产品类型必将承受很大的风险，这样就可能促进短期行为增加，反映在土地利用中，就可能突出表现为重眼前效益、轻长远效益，重经济效益、轻生态效益，特别是在土地所有权主体不明晰的情况下，可能导致土地资源可持续战略得不到应有的重视。因此，土地管理在土地质量监测方面将比现在承担更大的责任，要从只注重土地数量变化过渡到重视数量更重视质量的监测。应通过制定相应的土地质量评价、监测指标体系，来实现对土地利用过程中土地质量变化的有效监测。3.2.2加强土地管理手段的现代化建设加入WTO后，就进入了高效率、高竞争的“经济全球化”的格局之中，这在客观上要求土地登记、土地评估、土地监测、土地信息咨询服务等土地管理工作也必须是高效率的。要达到这一要求，除了需提高工作人员的业务素质外，更重要的一点是必须加强土地管理手段的现代化建设，可以充分运用计算机、GIS等高新技术，提高工作效率。3.2.3加大农地整理力度开展农地整理既是改善农业生产环境，推进农业机械化和规模经营的重要途径，也是保护耕地，实现耕地总量动态平衡的内在要求。农地整理可以把现在一些畸零、狭小、高低不平等不便于耕作的田块合并成初具规模的标准田块，扩大直接耕种的耕地面积，同时通过沟、渠、路等农田基础设施建设，提高耕地的生产能力，从而增强产品的竞争能力。在农田整理中，不可忽视那些位于生态脆弱区的农地，这些生态脆弱区的农地主要是指易引起水土流失、风蚀沙化等生态环境恶化的“坡耕地”、“风剥地”，这些农地耕作条件差，生产能力低，加入WTO后，随着农产品价格的进一步降低，其收益率会更低，甚至会亏本，这样就可能出现抛荒现象。对于这些生态脆弱区的农地，应及时进行退耕还林、转园、还牧，尽力恢复其水土保持的生态功能。3.2.4盘活城镇存量土地，规范城镇土地使用权的出让、转让制度在我国城镇土地利用现状中，一方面由于国有土地利用的管理中存在着一定的漏洞，导致部分城镇土地闲置不用、而另一方面，由于土地供应体制的不健全，给土地炒家的投机行为留下了相当大的空间，这种城镇土地管理状况，是难以适应、之要求的，因此必须加强国有土地财税管理，规范城镇土地使用权的出让、转让制度，其基本思路是：明确土地要素的商品性质，把土地使用权的运作与市场经济运行结合起来，遵循提高国有土地效益的大原则，搞活并规范土地市场，健全其管理体制，维护土地资产权益营运的公平竞争环境，具体措施应包括：彻底废除国有土地使用上无偿划拨与有偿使用并存的“双轨制”，推行公平竞争，为土地市场的规范化提供前提；建立土地出让、转让收益分配的有效管理体系和制度，理顺各级政府对土地收益的分配关系，排除人情关系”和“不合理的政府干预”、构建适应市场经济要求的土地税费体系，实现公平税负，消除重复征税，同时要加强税费征管，制止滥行减免现象。3.2.5增加基础设施建设，改善土地生产环境要在世界范围内保持产品的竞争力，除了取决于企业自身生产经营和管理水平外，还应具备优越的生产环境，也就是优越的土地利用社会经济条件。土地生产环境的建设应主要由政府承担。如在德国，在进行以土地基础设施建设为内容的土地整理过程中，联邦政府和地方政府各占了投资总额的48%和32%，而作为土地所有者的个人仅投资20%。我国作为土地公有制国家，更应承担起提高土地生产环境的的重任，通过增加基础设施建设，不断改善土地利用的社会经济条件，在整体水平上提高参与世界竞争的环境条件。在基础设施的建设过程中，应充分考虑到科学技术的推广运用，使土地利用环境建设朝着有利于科技推广的方向发展。3.2.6大力推行农村居民点整理，加快农村城镇化进程加入WTO后，由于农业生产结构的调整和农业生产集约化和规模化水平的提高，不可避免地会出现大量的农村剩余劳动力，这些剩余劳动力必然要向非农产业转移，特别是向第三产业转移，这客观上要求迅速加快广大农村的城镇化进程，以便为大量剩余劳动力的吸纳创造社会环境条件。土地配置是农村城镇化最重要的基础影响因素之一，而农村居民点整理，是优化土地资源配置，促进农村城镇化的重要手段，农