“农地入市”的模式探索与对策分析

毕业论文(设计) 我国“农地入市”的模式探索与对策分析 院 （系） 专 业财政学学 号 学生姓名 指导教师 提交日期 年 月 日内容摘要农村土地问题是关乎我国“三农问题”的重要问题之一。随着我国建设中国特色社会主义各项事业的全面推进及市场经济的不断发展，现行的国家征用土地制度弊端凸显：分配不公，资源浪费，矛盾重重。农村集体土地入市，标志着政府垄断土地一级市场的局面将成为历史，土地价格形成机制亦将出现根本性变化，对中国经济的影响可能非常深远。本文综合运用政策分析法和文献资料法，从农地入市的内涵与国情背景着手，对农地入市的必要性与风险性进行分析，深入探讨农地入市现行模式的利弊，进而在深化农地产权制度改革，严格执行规划控制，引导地方政府角色转变，发展中介组织等方面提出农地入市的保障措施，旨在为中国土地制度改革探索出一条可行之道。关键词: 农地入市 风险 对策 政府 Abstract The rural land problem is one of the most important problems about three rural issues in China. With the continuous development of China characteristics comprehensively and market economy, the current national land acquisition system has obvious disadvantages. Rural collective land to enter the market means the situation that government monopolized the land market will become history , formation mechanism of land price will face a fundamental change. I use policy analysis method and literature method in this paper and analysis the necessity and risk of agricultural land into the market from the connotation and national background. Finally, I put forward the safeguard measures of rural land entry such as deepening the reform of rural land property rights system, guiding the transformation of the role of local government and so on, in order to explore a feasible way to the entry of rural land in China.Key words: rural land entry risk countermeasure government 目 录一、 文献综述1（一）研究综述11.政府征地制度的弊端12.“农地入市”的优势23.“农地入市”的政策方向2（二）简评2二、“农地入市”概述3（一）“农地入市”的内涵3（二）“农地入市”的必要性31.促进土地合理利用和保护耕地32.实现产权平等与缓解土地矛盾43.促进城乡与区域之间协调发展44.减少产能过剩与稳定中国经济4三、“农地入市”的国情分析与风险分析5（一）“农地入市”的国情分析5（二）“农地入市”的风险分析61.扩大或缩小房地产泡沫62.经济过热导致耕地被占用63.农民失地造成不稳定因素64.价格不一使收益分配不公75.面临地方政府的操作阻力7四、“农地入市”的模式探索7（一）广东省佛山市南海模式71.南海模式的经验与借鉴72.南海模式的问题与制约8（二）多地试点的模式探索91.多地试点的模式与经验92.多地试点的问题分析9五、“农地入市”的政策建议10（一）深化农地产权制度建设，确权发证10（二）加快完善法律法规，严格执行规划控制11（三）引导地方政府向公共治理者的角色转变11（四）发展市场中介组织，完善土地市场11注 释13参 考 文 献14致 谢 我国“农地入市”的模式探索与对策分析第2页我国“农地入市”的模式探索与对策分析农业为我国立国之本，农村土地制度改革也成为政策制定的重中之重。然而，随着我国建设中国特色社会事业的全面推进以及社会主义市场经济的不断发展，现行农村土地流转制度的弊端也日益显现，并由此引发出一系列的社会问题。十八届三中全会于2013年11月12日发布的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出，要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价1。这是破除城乡二元结构、维护农民合法权益的重大突破，也是农村土地制度改革的核心。但是，“农地入市”机遇与风险并存。从长远看，农地入市能促进土地的合理利用，促进社会公平，协助调控房价，实现资源优化配置。但若缺乏相关的制度保障与政府监督调控，便有可能对经济起反作用力，影响社会稳定，阻碍我国特色社会主义建设的脚步。1、 文献综述 （一）研究综述2008年十七届三中全会通过关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，完善土地流转，激活农村金融。2013年10月27日在国务院发展研究中心向中央递交的“383”总体改革方案中，深化土地制度改革，农村集体土地入市交易位列八大重点改革领域之一。十八届三中全会于2013年11月12日发布的决定中提出，要建立城乡统一的建设用地市场，允许“农地入市”。事实上在三中全会召开之前，各地已进行过土改试点，并有很多成功的案例，如广东南海模式，浙江温州模式，重庆模式，等。土改的目的是让农村土地能够流转入市，盘活农村土地要素，使农村经济运作资本化，农民也因此获得利益，增加农村的消费水平。近十年来，农地问题引起了学术界的大量关注，产生了许多有价值的学术文献，丰富了“农地入市”的知识图景。目前，研究主要集中于对政府征地制度的弊端，“农地入市”的优势，及“农地入市”实现的政策方向。1.政府征地制度的弊端纵观相关参考文献，大部分学者对于政府征地制度持否定态度，并探讨其弊端。严金明(2009)从国研中心统计数字得出现有土地制度侵犯农民的土地权益，土地增值收益的大头被开发商拿去，城市政府再拿走一部分，最终只剩极少的补偿款。刘凤芹（2011）指出征地制度中政府一兼三职，为寻租行为提供便利，容易滋生腐败。常红晓（2005）通过国土部调查数据得出土地私自流转严重，现有征地制度造成我国耕地以惊人的速度流失和土地闸门失控的尴尬局面。袁媛淑(2004)则认为目前征地制度使农民不能获得应有的谈判地位和土地收益。当前征地制度只会加速、更严重则会激化城乡矛盾，促使乡村财富向少数人集中，造成社会分配不公。2.“农地入市”的优势仍有不少学者对于我国实行的“农地入市”必要性持肯定态度。冯奇（2009）通过历史与法律两方面论证农地直接入市可盘活我国农村集体闲置土地，促进土地合理利用，减轻耕地占用的压力。张小虎（2012）认为通过农地入市使农户有机会收获土地非农化产生的增值收益，从而实现土地社会保障功能，有利于促进社会公平。而邱道持（2009）认为农地入市带来的征地制度变革，可能终结政府对土地的垄断经营；而没有了政府这道中间垄断环节，即使存在交易税，开发商的拿地成本也大大降低，这便有利于政府对房地产的调控，稳定居高不下的房价。黄少安(2010)则认为农地入市可疏导资本，从而减少地方债务，打击民间借贷及非法集资，从而改善金融资本市场，降低中国经济系统性风险。3.“农地入市”的政策方向关于如何实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，学者们众说纷纭。虽然表达方式各异，但以下几种观点比较有代表性：朱启臻(2013)认为一切都建立在完成确权的基础上。只有权利通过登记、发证等物化形式固定下来，其后的流转和市场交易才能进行。刘卫柏（2012）认为必须尽快修改完善相关的法律法规如土地管理法，并出台明确相关规定与政策，严格执行规划控制与用途管制原则，促进农地规范、有序、健康流转，形成城乡统一的市场。李中（2011）则提出可以市场中介组织的形式，例如供需中介，投融资中介和估价中介，且大力发展涉农保险，从而分散农地入市流转的风险。 （二）简评农村集体用地入市问题虽然自十一届三中全会召开讨论至今，但相关论文及著作并不多。国内对于“农地入市”的研究大体集中在三个方面：一是分析我国现行农地入市制度弊端的分析，包括易滋生腐败，激发土地矛盾，造成资源浪费等。二是探讨农地入市的优势分析，即此举对于促进土地合理利用，改善社会公平，稳定房价，降低我国经济风险的重要作用。三是实现“农地入市”的政策方向，包括如何确定权利，完善法律法规，发展中介组织。通过对相关研究文献的综合分析，我发现，众多学者对于“农地入市”问题主要研究着力点在于对比分析现有征地制度的劣处与农地入市的优点，并提出可能政策方向，但较少有“农地入市”的风险分析。本文综合运用政策分析法和文献资料法，从农地入市的内涵与国情背景着手，对农地入市的必要性与风险性进行分析，深入探讨农地入市现行模式的利弊，进而提出农地入市的可行措施，旨在为中国土地制度改革探索出一条可行之道。另外，现存文献大多作于十八大之前，其时效性不足，缺少对于现今我国土地改革处于十字路口的分析，本文将立足当前我国经济发展现状与十八大相关政策对“农地入市”问题做进一步的分析研究。二、“农地入市”概述 （一）“农地入市”的内涵 所谓土地流转，即是农地权利的流通与转让，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。农地流转的方式有八种，即转包、转让、互换、出租、入股、委托流转、委托代耕和拍卖经营模式2。农地入市，全称为农村集体建设用地入市，核心是将宅基地置换腾空出来的土地，用作工业用地和商业用地。我国原有的农地入市制度实际上是一种农地间接入市制度，即是只有国有土地才能进入非农建设用地的市场，而作为社会主义土地制度的另一种形式即农村集体所有土地，如果要转为非农的建设用地，只有通过过国家征用才能以合法途径先把集体土地划为国有土地，接着，再以挂招排的形式将土地的使用权有偿、有限期地转让出去。在十八届三中全会之后，我国开始实行农地直接入市制度，即在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。（二）“农地入市”的必要性1.促进土地合理利用和保护耕地农地直接入市可直接盘活我国农村集体闲置土地，促进土地合理利用，减轻耕地占用的压力。农地是非农建设用地的重要来源，在我国，农村集体建设用地的利用率远远低于城市建设用地。目前我国许多地方出现了滥占土地，占而不用的现象。特别是一些早期的乡镇企业在经过改革开放初期的兴旺繁盛，大量占用农村土地之后却逐步萎缩、倒闭，导致厂房闲置的现象严重，但在我国的法律上又不允许其流转，这便造成了极大地土地资源的浪费。若能够使集体建设用地合理而又规范地流转，一方面既可以更好的保护农民的权利与利益，另一方面也可以解决国家的建设用地问题，从而减小建设占用耕地。2.实现产权平等与缓解土地矛盾 农地入市体现“同地、同价、同权”原则，能有效改变以往征地制度过程中农村土地大部分收益被地方政府和开发商占有的不公局面，确保农民的财产权益能得到较为充分的实现。按照国家征地制度，同一块土地，征地前政府集体所有制仅限于农业生产的目的，以价低者得，所有权，使用权出租，抵押，转让被禁止，而一经征用、转为国有之后，地价飞涨，使用权的市场交易也变得合理、合法，清楚的反映出两种产权制度的不公平。农地入市可以促进农村土地所有权的改革，真正做到“两种产权，一个市场”和“产权平等”。虽然农民无法落实在法律意义上的所有权，但农民可以得到土地产权，特别是处置权，使集体土地国有土地享有同样的权益，实现“同地、同价、同权”。进而节约用地，增加土地的使用价值，缓和农民与地方政府由于土地征用不公形成的紧张关系。3.促进城乡与区域之间协调发展农地入市，将有助于引导城市的剩余资本下乡，有利于解决中国的“新农村建设”中输血长期依赖中央财政和地方财政的现状。随着城乡差别拉大，中央投入新农村建设的资金达到1.38万亿，加上地方财政配套总共超过3万亿，每年还以两位数速度递增3。这无疑是对地方财政方面的巨大压力，一方面，对城市和农村统筹，城市和农村公益福利均衡配置效率造成影响。另一方面，“农地入市”还可以吸引在城市发家致富的农民们回农村创业，比如开发观光农业和旅游经济等项目，同时，一些农村在城市化进程中被忽视的自然环境资源也能够重新得到开发和使用，从而推进城市资源向农村反哺作用，最终有利于推动城乡经济的平衡发展。同时，农村集体土地直接进入市场，将会降低劳动密集型产业转移到内地的土地成本和中间环节，以吸引更多的中小企业向中西部及内陆地区的转移，提高农村剩余劳动力就近择业的机会；并且，配合中央大力提倡的城镇化建设，有望实现中小城市和农村城镇内陆经济复苏，改善现在产业资源和劳动力向一二线城市集中，导致过度拥挤的城市，公共资源极其紧张，“大城市病”严重的现状；有利于彻底解决长期存在的中国的城乡经济和东西部地区经济的发展的不平衡。4.减少产能过剩与稳定中国经济 农地入市为摆脱目前城市资本过剩的问题找到了出路，可能解决眼前流动性泛滥的问题。自金融危机爆发于2008年来，由4万亿刺激，实体经济普遍出现产能过剩现象。大量资本从实体经济溢出，只能在房地产和金融资本市场中徘徊，从而使住房价格持续推高，增加了整体的房地产泡沫，迫使中央只好使出限购限贷等行政手段来抑制房地产愈演愈烈的投机行为；另一方面，“农地入市”有利于稳定中国经济，降低系统性风险。金融资本市场受实体经济拖累，大量资本无路可去，目前主要解决的路径是通过金融手段进入政府保经济增长的基建项目，附着到地方财政身上。但此举引起了地方债务高举，民间高利贷和非法集资猖獗的现象，造成资金堰塞湖，如果不尽快进行转移疏导，中国经济将随着地方债务和地方财政的恶化而出现系统性风险。三、“农地入市”的国情分析与风险分析 （一）“农地入市”的国情分析随着中国经济的发展，农地市场现有的制度问题变得越来越突出，已经成为社会矛盾的根源之一。按照国家征地制度，农地入市的唯一途径必须是国家或政府，国家和政府是土地的唯一供给主体。依靠法律保障，政府了垄断土地一级市场。这种方式导致集体土地中存在大量“灰色市场”集体土地的私自流转，自发入市。同时，剥夺了宪法赋予的权利，无法以集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，导致土地收益的损失，从而刺激地方政府在土地上大做文章，以地生财和土地财政现象比比皆是，对我国社会稳定和经济发展造成不良影响。同时，当前的中国正处于一个极其重要的拐点期和瓶颈期。首先，城市化进行到中后期，城市各种资源要素价格和生活成本上升，带动劳动力成本不断上涨，原先集中于在东部沿海地区劳动密集型产业逐渐失去了成本优势，面临越来越多的经营压力;同时由于西部地区的经济发展，基础设施日臻完善，东西部地区的劳动力成本差别正在大量缩小。农民工更愿意在离家较近的工厂工作，造成了在东部沿海地区劳动力的结构性短缺现象。这便是以富士康为代表的劳动密集型产业逐渐向中国的中西部地区转移，东部地区开始推动产业转型升级的重要原因。其次，随着房价的高企，土地整理成本上升，以及土地指标限制，在经济发达的东部地区和一二线城市，政府土地可以使用的愈来愈少，愈来愈高的开发成本也造成巨大制约；支持中国的城市化突进十年的“土地财政+房地产开发+招商引资” 的城市循环经营模式已经难以为继。让农地入市和允许跨区域的“增减挂钩”，已经成为了很多由于土地的限制指标，全市经济发展需要受限的地方政府的呼唤。（二）“农地入市”的风险分析1.扩大或缩小房地产泡沫“农地入市”对于房地产的调控作用并不十分明朗。理论上说，集体土地入市和小产权房合法后，会增加房地产供给，降低房地产开发的成本，从而导致房价下降，消解房地产泡沫。但现实中，尽管中国房地产存在全局性泡沫，但各城市之间，支撑房地产的供求关系却并不相同。三四线城市，主要的购买力是在大城市打工后回家后的农民；一二线城市，特别是北京上海广州等一线城市，则吸收的是全国性的资源。加上三四线房地产市场饱和，房地产泡沫不大，大量的投机资金回流，从而使一线城市既有一部分的真实住房需求，也有很多投资和投机资本的需求。在这种情况下，农业土地直接进入市场，会给各大主要城市的房地产市场造成的冲击和影响将会难以准确衡量。在三四线城市的一部分，农地入市可能会完全刺破房地产泡沫，导致房价崩溃的现象发生，但在北上广等的资本积累多，供需仍然紧缺的城市，农地入市，很可能会大规模吸收资本，形成一个新的房地产泡沫，使现有的泡沫被吹得更大。 2.经济过热导致耕地被占用在新中国成立至今，多次的经济过热现象已经出现，而在每一次经济过热时间，都会伴随着严重的占用农村集体土地的现象；根据农业部统计资料，1958 - 1960年是新中国成立后第一轮占用耕地高峰期，共占用2500万亩3，其中相当数量是生产性集体建设用地；后来1961年中央经济工作调整，建设用地被压缩退回几百万亩4；改革开放以来，从乡镇企业的崛起到东部沿海出口导向型经济，再到房地产市场化改革后引发的城市化狂飙突进。由于农村集体土地使用的土地转化可生产巨大的价差和经济效益，无论政府还是农民都对占领农村集体土地建房建厂拥有巨大热情。由于中国拥有大量的土地面积，在市场驱动的经济利益和经济利益下，中央对地方的经济行为难以实现真正有效的监督和约束，所以经常看到经济过热的“一放就乱”的现象，最后导致是大量的耕地被占用，中国的耕地红线和粮食安全都受到威胁。 3.农民失地造成不稳定因素土地流转带来的大量农民离土离乡进城。若没有长期稳定的产业基础，会让已经存在的数亿农民工的流动人口规模变得更大，在失去土地保障的情况下，变成严重的社会不稳定因素。中国很有可能由于农民失地，人口流动过多，社会不安加剧，从而落入中等收入陷阱，重蹈印度、拉美等国家的覆辙。 4.价格不一使收益分配不公农地入市流转坚持以土地集体所有的前提下，增加了集体农户的获利能力，但也不能由此认定农民的利益可以最大限度的保护得到。农民的获利水平、政府的获益范围及数量等均会受到制度设计及外部因素影响。同时，收益比例分配的核心是农地产权。农地收益的共享，社会经济发展水平的分布状况，政府和农民的理性偏好和其他因素的比例确定土地产权制度的影响。因此，农民流转土地的收益分配受土地出让的土地产权制度设计。在原有的农地间接入市模式下，农村集体组织被政府的影响和控制，按人头来平均分配土地。土地购置费低，方便快捷。但如果农村集体建设用地直接进入城市，农民因为非农业用地的使用和产生利益分化如何在农民组织内有效的协调和平衡将成为一个必须仔细考虑的问题。而区位因素带来的土地价值的差异，如果没有一个相对均衡的利益分配机制，将使原本被政府所有的巨大的经济利益，成为对于少数人民的“定向利益输送”。 5.面临地方政府的操作阻力农村集体土地进入市场带来的土地制度的变革，表示着地方政府目前主要依赖的土地财政收入将会面临消解，即使有土地交易税的无法预期数目大小的一部分作为支撑，但肯定不能与直接垄断土地营业收入的土地财政相提而论。在现代城市化模式转型时期，其中所产生的财政缺口会更加的严重，这对于市政建设和公共服务的维持运营的影响可能是难以预料的大。如何平衡应对这个问题，也是政府必须通盘考虑的。而在不同城市地区，情况可能不同。工业基础和经济条件较好的一二线城市，地方政府受影响可能稍小；经济基础较差，主要依赖房地产与土地财政的三四线城市和中西部地区，地方财政可能会面临崩盘的风险。四、“农地入市”的模式探索（一）广东省佛山市南海模式1.南海模式的经验与借鉴20世纪90年代，珠三角地区的工业化风起云涌，飞速发展。而工业项目的运转，需要大量农村图地转化为工业用地。与依靠征地和土地国有化推动的工业化、城镇化不同，广东省佛山市南海区的工业化、城镇化主要都是在集体建设用地上展开的。从上世纪90年代初开始，为满足企业用地需求，佛山市南海区村集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地，办理土地使用权证明，然后将土地出租给企业投资建设。2012年，南海区工业总产值达到4226亿元，有一半以上工业用地是集体建设用地。对于租给“工业区”的土地，已承包经营为工业用地租赁，交由农户经营，对于拥有的土地使用权的工业公司，如何处理原农户的土地承包权？南海的解决方案是：把农户的土地承包权转为村股份公司的股权。由此，承包农户成为该公司的股票在村里的股东，村集体的土地租金收入所得，按照集体和农民之间的股息的股份。南海和珠三角的许多村庄，有了一个新的概念“股红”，即农户可以按股分配村庄出租土地所得的收益。 这种农地直接入市的方式，后来被称为南海模式。简而言之，南海模式就是由农村组织组成的股份公司向工业的投资方出租农村土地，而地租收益按照股份所有份额在农户和集体之间进行分红的模式。时至今日，南海已经探索出了一条亦集体建设用地的使用来推进工业化，城镇化和农业现代化的“三化”新方式来建立市场体系，其中包括确权登记，基础地价体系、流转交易平台等在内的集体土地的入市系统。其中，关于“制定规范流转政策和流程”部分，广东省人民政府于2005年出台广东省集体建设用地使用权流转管理办法（第100号令）。南海区在此基础上制定了佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法和集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法，明确提出农村集体建设用地和国有建设用地的同地、同价、同权，允许农村集体建设用地在市场上可以通过出让、转让、出租、转租和抵押。”2.南海模式的问题与制约然而，中国南海模式的发展仍面临各种问题的约束和内部各个领域的发展难题。尽管这二十年来南海区开展集体建设用地进入市场的探索取得了明显成效，但地方政策创新和制度试验仍然难以克服该国家大法的制约，给地方发展和南海的探索造成阻力。首先，由于体制障碍存在的问题，在南海区，大部分集体建设用地的转移一直无法办理产权登记，也很难得到物权法的保障；第二，由于集体建设用地使用权流转制度的不完善，使银行一般不会愿意申请集体建设用地使用权抵押，集体建设用地的土地使用者很难获得融资;第三，监管不足，在集体建设用地流转后没有现成有效的监管机制，有可能发展成为“小产权房”的现象。就目前看，十八届三中全会和中央“一号文件”似乎正在逐步消除这种困境，对一些细节性问题，如经营性建设用地和其它建设用地两者的边界界定，集体今后再开发经营性土地可否转为个人用地等，在政策制定的过程中仍需要涉及并仔细斟酌。（二）多地试点的模式探索 1.多地试点的模式与经验2013年12月20日，深圳以116000000元的价格成功拍卖一宗原农村集体工业土地。这个时候，刚好是十八届三中全会结束一个月的时间。所以这项交易被定义为舆论定义为“首宗入市”的农地，其意义在于：深圳第一次使村集体工业用地转换直接绕过了须征用转化为国有用地的传统流程，而且只需要继受单位（土地实际使用方）和国土部门签订补偿协议便可以实现土地的转让。这为我国土地同价同权的实现开辟了新路，同时对于建立全国范围内的城乡统一的用地市场也具有深远的借鉴意义。安徽省日前发布的 关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见 提出，今后的集体土地所有权将确定到每个具有所有权的农民集体中。2015年底前将实现农村集体所有建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖，并允许集体建设用地通过出让、租赁等方式依法进行流转。【5】为此，安徽省将建立土地交易平台，土地交易机构将提供场地，信息，交易和其他服务。农村集体建设用地，林地使用权，林木和林权，土地承包经营权，建设用地，耕地指标转让，租赁，股份，抵押贷款等，将会在安徽省的综合改革下，逐步纳入统一的土地市场。事实上，在决定出台之前，当前已有不少城市已经开始在农地的市场化道路上改革前行，尝试一些打破“二元制”的探索。浙江省温州市自10月1日起，包括农村土地承包经营权、依法可以交易的农村房屋所有权、依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权，都已可以通过温州市农村产权服务中心进行交易。重庆市则采用“地票模式”：先打包整合好验收合格的农村建设用地指标，再加以形成地票，最后面向全社会进行公开透明的交易。境内外的法人、其他组织或者自然人，凡需要用地指标的，都可以在农村所有的土地交易所中公开竞购地票。2.多地试点的问题分析虽然土地改革试点的“星星之火”正在铺开，但试点存在的许多问题却不容忽视。在一方面，非经营性建设用地强行转换经营建设用地，迫使农民流转土地，甚至占用耕地等乱象时有发生，这严重侵犯农民了的权利与利益。在另一方面，一些试点地区，农村土地管理权过度集中在村委会手中，村干部和农民严重的信息不对称使农民缺乏话语和作出决定的权利。村干部和投资者“吃一顿”便能够确定几百亩土地承包问题。而当农民发现自身利益被损后，提出申诉无果，只能采取不当或过激的措施来维护自己的权利，从而对社会稳定造成严重影响。农地入市的难点在于：在推进农村集体建设用地试点过程中，就如何落实土地利用政府管制制，防止农村土地在市场化的过程中可能有的强制流转的问题，从而使有效保护农民的权利和利益。而只有做到这些，试点工作才能扎实推进。五、“农地入市”的政策建议（一）深化农地产权制度建设，确权发证只有继续深化农地产权制度的建设，明确集体土地所有权主体和边界，并确权发证、以保护集体土地所有权，并赋予其抵押、收益等物权权能，实现城乡土地权能的一致，才能使“农地入市”做到同权同价。集体土地产权制度改革，有三种不同的看法：一是私有化；二是国有化；三是更明确集体土地的产权。私有化与我国宪法规定的土地社会主义公有制相违背，无法得到人民的认可和国家本质的支持。国有化是较为现实的选择，但不易得到人们认同，阻力大且成本高。因此，明确集体土地的产权是一个较为折中的方案，其既尊重了我国历史，又考虑到国情背景，而且操作成本较低。明确集体土地的使用权，允许农村集体土地在合法的前提下进入市场，享有和国有土地“同地、同权、同价”的权利。同时，允许农村集体土地和国有土地双向流动，唯有如此，才能促进土地的合理有效公平配置。在另一方面，对于地方政府，土地收入规模物理多少，钱永远是稀缺的，无论测量还是划分，都需要用到钱，但是测量和划分土地又是确权必须的程序。所以在中央的一号文件中提到了：“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。” 随着确权加快，农地集中的效率就会提高，从而使更多的农民拥有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，其作用是发展多种形式规模经营，支持新的农业经营主体发展。（二）加快完善法律法规，严格执行规划控制土地管理法是基于宪法将我国土地公有制分为全民所有制和集体所有制，在此基础上，分别对城市和集体土地管理的法律。在现代强调统筹城乡、促进城乡一化的背景下，城市和农村土地管理制度的分区已经过时。因此，政府必须尽快修改土地管理法，完善农地入市流转的相关配套立法，允许农业用地合法进入市场，打破目前中国城乡分割的土地所有权，重构系统的权利和土地权利体系，建立统一的土地管理制度，彻底实现“同地、同权、同价”的愿景。促进农地规范、有序、健康流转，形成城乡统一的土地市场，还要严格执行规划控制与用途管制原则。农地必须在规划控制内依法取得，才能遏制地方政府盲目追求经济发展，乱占滥用农地的行为。（三）引导地方政府向公共治理者的角色转变如果我们有完善的土地流转出让市场，土地价格由市场博弈后确定，之后推出“农地入市”的政策，土地价格上涨可能性小于下降的可能性，。但是，如果地方政府仍抱着“土地”财政，完善发达的土地流转市场将成为一句空话，土地仍然是政府的垄断价格。因此，期待“农地入市”后的房子价格下跌的梦想，估计会成为一场海市蜃楼。所以，中央财政要加大三四线城市和县域经济的经济支持，并必须对一二线城市的投机资本采取打击措施进行抑制和预防，才可能真正实现城市资源的反哺和全国整体农村经济结构的优化，打造中国经济的升级版。（四）发展市场中介组织，完善土地市场土地市场的发展和中介机构的水平将影响土地供需双方来获取信息的难易程度，在一定程度上会影响土地的价格。政府必须加快市场中介机构的发展培养，包括供给和需求中介，投融资中介机构和评估中介机构的发展，大力发展农业保险，分散转移农地入市风险。同时，政府可以利用互联网和卫星定位技术，建立一个公开透明的全国土地市场的垂直管理体系，建立各地区的资本到农村和土地流转规模的数据库，保留一些随时的管理监控并有所控制，最好与产业转移和财政税收改革相结合，一并纳入国家的完整性计划。2014年中央一号文件中指出“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”，农地入市是一个系统性、全局性工程，其中涉及许多方面，不可能一蹴而就。政府还需转变职能，深化制度建设，完善法律法规，加强监督控制。唯有一手控制好行驶方向，注意资