浅谈征地行为中的农民权益保护.doc

学 号 成人高等教育毕业论文浅谈征地行为中的农民权益保护论文作者：指导教师：年级专业：教学院系：继续教育学院、经管系提交论文日期： 年 月 日论文答辩日期： 年 月 日中 国 西昌年 月西昌学院成人教育毕业论文目 录摘 要1关键字1Abstract1Keywords1引言2一、我国失地农民的权益流失的现状2（一）土地使用权及相关权利被剥夺2（二）就业权的没落与基本生活保障的消失3（三）发展权的缺失3二、现行征地制度缺陷4（一）公共利益缺乏立法上的明确界定和实践中的积极探索4（二）征地程序缺失或流于形式4三、对现有征地制度的改革完善建议6（一）积极探索公共利益的范围，推进“公共利益”的立法界定6（二）放开集体建设用地市场，允许集体土地流转7（三）进一步完善土地征收程序7结语10参 考 文 献11浅谈征地行为中的农民权益保护杨晶 指导老师：朱珏华（经济与管理学院 2011级农村区域发展专业）摘 要：随着被征收土地数量的增多，因征地而带来的各种问题也逐渐显现，为此，国家制定了一系列加强土地征收监管，保障被征地农民权益的制度。本文通过探讨我国失地农民的权益流失的现状，分析现行征地制度缺陷，提出了对现有征地制度的改革完善建议。探索法律中公共利益的范围及审查监督机制，完善土地征收程序，落实被征地农民的补偿安置，以确保被征地农民长远生活有保障，真正贯彻和体现物权法的立法精神。关键字：征地行为 农民权益 改革完善Farmers in land acquisition and rights protection actName: Yang Jing Instructor: Zhu Jue-hua(Major: rural area development, 2011, department of economics and management)Abstract: With the increase in the number of expropriated land, brought by land acquisition problems are gradually emerging, for which countries have developed a series of strengthening the supervision of land acquisition to protect the rights of landless farmers system. In this paper, the rights of landless peasants loss of status, analysis of existing land requisition system defects, proposed reform of the existing land improvement proposals. Explore the scope of public interest law and the examination and supervision mechanism, improve the land acquisition program, the implementation of compensation and resettlement of landless farmers, landless farmers to ensure the long-term protection of life, the real property law to carry out and reflect the spirit of the law.Keywords:Land acquisition act Farmers Rights Reforming and Improving引言随着被征收土地数量的增多，因征地而带来的各种问题也逐渐显现，为此，国家制定了一系列加强土地征收监管，保障被征地农民权益的制度。在法律层面，宪法修正案确立了土地征收必须符合公共利益目的并依法给予补偿的原则。在土地管理层面，国务院和国土资源部作为国家行政管理机关在这方面做了积极而有效的努力，国务院出台了关于深化改革严格土地管理的决定，明确提出要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，对征地实施过程监管。之后又发布了关于加强土地调控有关问题的通知，明确提出要作好被征地农民就业培训和社会保障工作，征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。被征地农民的社会保障费用，要纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。 中华人民共和国物权法则以民事基本法的形式，将土地征收的有关制度规定其中，这样就能很好的贯彻按照国家关于征地补偿安置必须保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，切实保护八亿农民的合法权益。探索法律中公共利益的范围及审查监督机制，完善土地征收程序，落实被征地农民的补偿安置，以确保被征地农民长远生活有保障，真正贯彻和体现物权法的立法精神。一、我国失地农民的权益流失的现状（一）土地使用权及相关权利被剥夺土地所有权应该包括对土地的占有权、使用权、收益权以及处分权，而中国农民拥有的土地使用权其实是一种不完整的产权，只有耕作权、部分收益权及极小的处分权，权能是残缺的。而这种权能的残缺使得农民土地资源利益得不到等值回报，是农民收入增长失去稳固基础的关键之所在。然而，随着城市化的推进和各地“圈地”热的高涨，使得广大农民连这仅有的对土地残缺权利也失去了。有关部门预测：未来5年，耕地面积至少要减少1.6亿亩，其中建设用地4500万亩。在我国东部经济较发达的地区，这一现象尤为突出，大量农民失去了对土地的使用权。（二）就业权的没落与基本生活保障的消失 农民就业权主要包括两方面：一是择业自由权，即农民选择职业、工作、工作场所的自由，既是农民的消极自由不受强迫劳动的自由，也是农民的积极自由从事自己喜爱工作的自由。赋予农民择业自由体现的是对农民自由意志的尊重和保障。二是就业保护的权利，旨在保护实际上已经依据契约就业的农民，包括农民不被任意或不公正解除就业的权利，以及农民就业过程当中劳动关系的稳定性和不可侵犯性的权利。实现就业权的两个必要条件就是一要有比较稳定的就业岗位，二是能充分发挥自身的主观能动作用。由于农民失去了土地，也就失去了劳动对象、工作场所，成了“剩余劳动力”。从理论上讲，其应向城镇、向二、三产业转移，寻找新的就业机会。但中国的城镇化水平还很低，中国的二、三产业还无法容纳庞大的“失地农民”，因此失地农民的就业权受到了严重的侵害。 “三农”问题的专家陈锡文指出农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，那就会成为流民。就业权的没落使得生活也就没有保障，失去生活保障的农民就像“不稳定的化学分子，影响社会的稳定”。（三）发展权的缺失 对于失地农民发展权比较一致的观点是，失地农民以土地这个唯一生产资料换来的不多的补偿，在考虑到以后的生活保障，子女高昂的教育支出及紧急状况下的应对之类的安排后，已经是寥寥无几。这样许多农民根本不敢动用这笔“保命钱”来用于未来的发展，比方说再教育培训、投资等等。同时自身的年龄、残疾、教育等问题都很大程度上限制了失地农民的发展机会和发展空间。这种资金安排上的捉襟见肘、机会的流失以及发展空间的缩小直接导致失地农民发展权的缺失。透彻分析失地农民权益流失问题，是科学消解失地农民问题的关键。失地农民的权益流失主要表现在两方面，一是基本生存权益流失，二是发展权益流失。基本生存权益流失是指，由于土地使用权的被剥夺而导致的基本生活保障的消失与基本就业权的没落。这里的基本就业权是指为维持基本的生活所从事有酬劳动的权利。而发展权，我们一般指一个人接受了必要的教育后，可以自由的迁居、劳动、就业、创造和发挥自己的潜能。世界银行近年来的世界发展报告给贫困下的定义指出，“贫困不仅仅是收入低微和人力发展不足，它还包括人对外部冲击的脆弱，包括缺少发言权、权利和被社会排除在外。”因此就失地农民发展权益流失而言，主要表现在发言权、就业平等权、择业自主权以及由于自身贫困所导致子女受教育就业的平等权等权益的缺失。2、 现行征地制度缺陷土地征收是物权变动的一种特殊形式，是国家基于公共利益的需要，依照法定权限和程序将农民集体的土地强制性的收归国有并给予相应补偿的行为。由于现行土地征收的法律规定不尽完善，实践中也未很好的执行，因此，土地征收的随意性很大，土地征收在给政府和开发商带来利益的同时，给被征地农民带来的往往是合法权益的侵害和长远生计保障的丧失。现行土地征收法律制度的不足之处主要有以下几个方面：（一）公共利益缺乏立法上的明确界定和实践中的积极探索宪法和物权法规定了土地征收的公共利益目的，但未对公共利益进行界定。土地管理法虽规定了公共利益原则，但其“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，结合我国城市化过程中城市范围不断向郊区和农村扩张的现实，使得基本上一切利用集体土地进行建设的项目均必须征收集体土地。实际后果是一切符合规划的需要使用集体土地的项目，无论何种性质，统统划入“公共利益”大筐中，征收集体土地的范围被扩充到了极点，宪法规定的符合“公共利益”的目的限制也形同虚设，而国家对国有土地一级市场的垄断以及城市土地储备经营的做法进一步导致了征收范围的不当扩张。实践中，党政及人大机关也没有对各种征地行为的目的进行积极的探索和总结，凡是征地一律贯以“公共利益”的目的，导致公共利益实际的范围宽泛而不定，人们很难把握到底何谓公共利益。（二）征地程序缺失或流于形式现有征地制度下，被征地农民在征地过程中往往处于被动和不平等的地位，土地是否征收、补偿费高低、劳动力安置方式等事项基本都由政府和申请用地单位说了算，以至弊端丛生。具体体现在：1公共利益无从适用虽然规定了征地必须基于公共利益，但由谁审查认定公共利益、何时审查认定公共利益、被征地人是否有权提出异议等问题法律均没有规定，被征收人也没有适当的渠道对公共利益问题提出异议，公共利益审查程序的缺失会导致法律上即使界定了公共利益的内涵也会出现“公共利益无从适用”的局面。2农民参与的程度不够虽然规定了“两公告、一登记制度”（土地管理法第46条、48条规定了征地公告和征地补偿安置方案公告以及被征地农民征地补偿登记），也规定了农民对征地补偿、安置方案有异议权，但在此程序中农民处于被动地位，对补偿安置方案的制定农民无权参与，而只能在事后提出异议，并且即使是事后对补偿安置方案提出异议，土地管理法规定的争议解决机制（由征地批准机关对争议予以裁决以及征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施）也使此种争议流于形式，在实践中显得软弱无力，被征地农民的权益得不到真正的保障。而司法裁判机构却被排除在此种争议的管辖权之外。3补偿标准低，未按市场价补偿，未考虑土地增殖收益土地管理法规定的补偿标准是按照被征收土地的原用途给予补偿，耕地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三部分，土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍，安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。此种以土地过去年均产值作为补偿标准的方法，未考虑地块的区位差异及真实的土地价值，导致政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的掠夺行为。随着供地制度引入市场机制，征地与供地之间产生了巨大的利益空间，集体土地征为国有后出让价格迅速上升。土地出让价格包括三部分：一是取得成本，即征地补偿安置和拆迁费用；二是开发成本，即几通一平的费用；三是政府收益，即税费和纯土地收益。但现有土地补偿费中却不包括土地的增殖收益，这使被征地农民享受不到征地的巨大收益。增值的土地收益应该如何分配，是当前有关理论界及实务界广泛探讨的一个问题。归纳起来，有三种主张：一是主张“涨价归公”，二是主张“涨价归农”，三是主张“涨价分享”，目前土地增殖部分的收益实际上为国家所独享，而被征地农民却得不到任何补偿。4补偿费的管理、使用、分配制度不完善按照土地管理法实施条例第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。但法律没有规定土地补偿费的具体管理、使用、分配规则，也未建立专门的监督责任机制，因此，土地补偿费在实践中极易被少数集体经济组织的领导者所控制，因此，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费的现象严重，农民权益受到了极大侵害。在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取补偿收益进一步流失。5未建立失地农民的社会保障体系土地被征收后，农民丧失了赖以生存和发展的土地，所得的土地补偿款也不足以保障长远的生计。因此如何保障失地农民的生活是一个关系社会和谐与发展的重大问题。但是目前，我国社会保障体系尤其是农村还很不健全，农民未被纳入社会保障之列，农民在土地被征收后生活水平下降，甚至连基本生活也出现了困难，今后长远的生活更是难以保障。三、对现有征地制度的改革完善建议（一）积极探索公共利益的范围，推进“公共利益”的立法界定 对“公共利益”的界定，各国虽有不同规定，但按照立法体例，一般可分为两种形式：一种是概括式规定，如德国民法典；另一种是列举加概括式，如韩国土地征收法，韩国土地征收法第2条规定：“公益事业指：有关国防、军事事业；铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业；国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；国家或地方共同团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业；根据其他法律可以征收或使用土地的事业。日本土地征用法第三条更是将公共利益列举为35项条款，逐一加以规定。梁慧星研究员在其主持的物权法草案曾以列举的方式对“公共利益”予以界定。该草案四十八条规定：所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公关水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。征收不得适用于商业目的。王利明教授认为，公共利益是一个与诚实信用、公序良俗概念相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性，公共利益所包括的范围非常宽泛，公共利益的概念具有一定意义上的主观性，因此，在物权法中界定公共利益的概念是十分困难的，仅仅寄望于通过物权法对公共利益概念的界定，来解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。因此，物权法中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必从正面界定和反面排除的方法来对公共利益的内涵加以规定。不过，物权法应该通过规定一些必要的程序与制度防止公共利益的滥用。比如对对征收的条件和程序要作严格界定，关系到人民群众重大利益的财产实行征收，应当由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。比如在征收过程中，政府必须遵循公开的程序，尤其是要召开听证会，保证公众的知情权。如果因公共利益而产生纠纷，应当明确规定当事人可以要求法院进行司法审查、寻求司法救济。 根据两位专家学者的意见，结合到当前社会发展的需要以及公共利益具有广泛性、社会历史性、主观性等特征，在现阶段确实难以对公共利益作出明确界定，实践中，还是应当允许公共利益一定程度的“掺水”。但党政机关和人大应当积极行动起来，探索界定，至少实践先行。比如，可以在经济较为发达的省市如广东、浙江或是立法资源较为丰富的省市如北京、上海，先行进行“公共利益范围”的探索和实践，试行审查和控制机制，条件成熟时推出地方立法。当地方总结探索的公共利益被证明是“合法、合理”的时候，再对公共利益作出法律上的明确界定。因此，公共利益的明确界定需要一定的时间，不能急于求成。（二）放开集体建设用地市场，允许集体土地流转社会经济的发展和城市化的进程客观上需要大量利用现有的农村集体土地进行建设，集体建设用地市场不放开，这些需求只能通过征地的方式解决，这样，公共利益的范围必然无法从严界定。征地的范围和集体建设用地直接进入市场的范围具有互补关系，要缩小控制征地范围，必然需要扩大集体建设用地直接进入市场的范围，放开集体建设用地市场为严格界定公共利益的范围提供了制度上的可行性，也是其必要的前提。因此，需要改革现有的土地管理制度，顺应实践发展需要，逐步放开集体建设用地市场，使得集体建设用地不经征收即可直接进入土地市场流通。（三）进一步完善土地征收程序 1建立公共利益的事前审查与事后控制机制公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，它具有广泛性、社会历史性、主观性，对公共利益进行界定后，首先需要设立公共利益的事前审查机制。在就公共利益的认定发生争议时，应当由适当的权威机构通过正当的法律程序来认定，而对这一权威认定机构的选择至关重要。借鉴各国经验，可以考虑，对一些重要的关系到人民群众重大利益财产实行征收前，应当由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。因为由能代表该区域全体人民意志的人民代表大会来进行认定具有客观性和民主性。至于具体由哪级人民代表大会决定，则根据建设项目涉及利益范围来确定。 在审查了公共利益并实施征收之后，如何确保被征土地确实用于核准的公共利益项目，即对公共利益如何进行事后控制，也是一个亟待解决的问题。对此，可以通过制定复审撤消机制以及违反公共利益的惩罚机制等予以保障，杜绝政府滥用征收权“与民争利”的现象。2 进一步保障被征地农民有关征地的知情权、参与权、异议权我们可以考虑吸收50、80年代土地征收制度所内含的民主性精神，政府在征收土地过程中，除继续施行现行的“两公告、一登记制度”外，还要扩大被征地农民的知情权、参与权与异议权，要让被征地农民真正参与征地的全过程，使被征地农民在决策制定前有权陈述意见，在决策制定后有权提出异议，对这些异议，政府必须逐步适用协商方式，取得被征地农民的配合，真正实行“阳光征地”。3探索解决征地纠纷的新机制征地纠纷影响社会和谐与发展，应当积极探索通过多种途径予以妥善解决。（1）逐步扩大对被征地农民的司法救济，减少政府对征地纠纷裁决的参与在这方面应当改变现有的由征地批准部门裁决征地争议的机制，在征地纠纷中减少政府的参与，而应当允许被征地农民对征地目的、程序和补偿、安置等内容发生争议时，有权向法院起诉，寻求司法救济。要是对征地目的及阵征地地程序有争议的，应当提起行政诉讼，由法院审查是否符合公共利益及程序是否合法；对其他事项如征地补偿费高低和安置方案等有争议的，应当提起民事诉讼，由法院进行相关的利益衡量。今后应逐步扩大民事诉讼的范围，采取更多的民事手段对被征地农民进行司法救济。 （2）国土部门应当积极探索解决征地纠纷的新机制国土部门作为土地管理的行政部门，最有利于防止和解决征地纠纷，因此，其应当探索有效可行的征地纠纷处理机制。2006年7月，国土部发出通知，要求加快推进实施征地补偿安置争议协调裁决制度，通知指出，协调要以土地管理法律、法规、规章和国家、省级人民政府有关政策为依据，对征地补偿安置方案和实施过程进行合法性审查，同时兼顾合理性审查。国土部的这一做法即是对征地纠纷处理机制大胆有益的探索，希望能取得预期的效果。 （3）法院在审判中也应当探索解决征地纠纷的新机制虽然法院可以判决、裁定的形式解决征地纠纷，但由于诉讼成本较高、程序相对繁杂，被征地农民往往会耗费大量的时间、精力和财力，而最后的诉讼结果也可能并不使之满意。因此，诉讼方式虽保障了被征地农民主张司法救济的权利，但并不一定能取得很好的社会效果。所以需要法院在有关征地纠纷的诉讼中积极探索新的处理机制。最高人民法院有关领导在最近的全国行政审判工作会议上明确提出：对农村土地征收、城市房屋拆迁等问题引发的群体性行政争议，各级人民法院行政审判中要按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，注重运用协调解决方式化解行政争议，人民法院应当尽可能为化解行政争议创造有利条件。这种协调解决机制是对法院诉讼审判机制有力补充，如其运用得当，应当能妥善的化解矛盾，解决纠纷。（4）提高征地补偿标准，按市场价进行补偿物权法出台后，我国将进一步注重私人利益即私权的维护，因此，应当改变现行法律规定的不合理征地补偿标准。 考虑土地地理位置、当地经济发展水平等因素，委托中介机构进行土地价值的评估，按土地的市场价格进行补偿。我国的土地征收补偿应当借鉴世界上通行的做法，取消只能按“原用途”给予补偿的规定，应当采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按被征收土地的市场价格对失去土地的农民进行补偿， 土地补偿费应当包括土地的增殖收益。应当改变现有的土地增殖收益只归政府的做法，将土地增殖收益的一定比例分配给被征地农民。至于具体的比例可由法律明确规定或由政府与被征地农民协商确定。（5）探索征地补偿费管理的新方式征地补偿费是对失地农民的货币补偿，征地补偿费的管理、使用和分配情况事关农民的切身利益。可以设立征地补偿费的专用账户，纳入地方银行体系，并将其按照国家政策分为土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费，将存折银行卡等发到失地农民手中，但应探索相应措施尽量避免将补偿费一次性发放到农民手中，以防止失地农民对征地补偿费的不合里使用而使其长远生计无法保障。同时，设立对征收补偿费管理、使用情况进行查询的机构，允许相应的主体了解征地补偿费的管理、使用情况，从而有效防止贪污、挪用、截留、拖欠征地补偿费行为的发生，增加征地补偿费管理、使用的透明度。（6）建立被征地农民基本生活保障体系我国农村土地承载着农业生产资料和农民社会保障的双重功能，而且随着人口的增加，正在显示出“保障重于生产”。征地制度改革，就要探索建立被征地农民基本生活保障体系，以解决被征地农民的长远生计。有专家建议：1）可以参照国家关于国有、集体企业职工安置