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营造良好的控制环境确保高校资金安全 作者：刘卫民尹北晖张界新【摘要】目前，我国高校的投融资活动日趋频繁。本文在分析高校资金安全内涵的基础上，针对其运作过程中的安全隐患，提出了勤俭办学、健全内部控制制度和监控体系的主张，以确保高校资金的安全。 我国面向 21 世纪教育振兴行动计划指出：“落实科教兴国的战略，要切实把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为一种基础性投资，千方百计增加教育投入”。近几年实行的高校扩招和创办一流大学的设想正是对这一计划的具体实施，各高校动辄数百万、上千甚至数亿元的资金投入到基础设施、教学科研等各方面，用于改善办学条件、提高办学层次。面对如此巨大数额的教育资金，如何确保资金的安全、保证每一笔资金用在刀刃上，是各高校理财过程中无法回避的问题。 一、资金安全的内涵 2004年教育部、财政部联合下发了关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见(教财200438号)，重申了加强高校资金安全管理的重要性。对高校而言，资金的安全管理是实现资金数量完整、交易公平、效益保证的前提，应包括三个层面的内容： （一）资金存取的安全性 资金存取的安全性指资金不发生被抢、被盗、被挪用等资金本身的安全和内部核算及库存管理的安全的行为，主要是保证资金数额的完整、真实。 （二）资金活动的有效性 资金活动的有效性指资金的运用不会因交易而发生亏损和贬值，主要是强调资金活动应遵循稳健原则，确保公平、有效的交易能实现其应有的目标。 （三）资金效益的保障性 资金效益的保障性指资金活动所产生的效益均能够实现，不会在实现过程中流失。效益保障性主要是强调资金效益实现的安全，是更深层次的资金安全问题。 上述三个层面的内容是一个整体，它贯穿于高校资金安全管理的全部过程中。既不能脱离资金活动的有效性谈资金安全管理，也不能离开资金效益的保障强调资金的安全，唯有将这三个层面的内容进行有机的结合，才是资金安全管理的真正内涵。 二、资金安全的隐患 （一）资金安全意识淡薄 在市场经济条件下，高校作为经济主体，其经济行为必须在法律的框架里进行全面规范。但部分领导的法制观念不强，对相关的法律法规不甚了解，或者出于小集团利益等原因，使违规操作如非法集资、私设“小金库”、建政绩工程等屡见不鲜，这样做，不仅面临法律法规的处罚，而且造成了教育资源的严重浪费。 （二）内控制度乏力 内部控制是为了保证经济活动的有序进行、确保资产的安全完整、防止欺诈和舞弊行为、实现经营管理等目标而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。高校资金的安全有赖于内控制度的实施。虽然高校内部控制的理论、思想及其内涵得到了进一步的完善和发展，与经营目标有关的内部控制制度的建设在内容上、在范围上也越来越广泛，但仍处于发展的初级阶段。最突出的问题是有章不循、违章不究；内部控制往往是流于形式，制度的循与不循、违章的究与不究都是以法人代表的意志为转移，从而导致了腐败的滋生和内部控制的失效。 （三）监控制度不到位 为完善监督体制，高校内部均设立有纪监审等监督机构。但内部的监督机构，如审计、纪检等部门是在校长领导下的二级机构，其领导由校长任命，其工作对校长负责。这种“内部人”监督的机制，使监督机构也缺乏独立性、超脱性和权威性，监督管理岗位人员缺位、职责游离，导致监督制度本身形同虚设，其监督难以起到应有的牵制和约束机制作用。制度执行应达到的监督作用往往是表面化和形式化的。 三、营造资金安全的环境 良好的控制环境是确保经济活动顺利进行的关键，也是安全管理高校巨额资金的保障。因此， 营造良好的控制环境，必须形成一套动态的、完善的内控制度和监督体系，从而实现对经济业务全方位监督的目的。 （一）强化节约办学意识，提高依法理财能力 1.树立科学发展观，勤俭办学 建设节约型社会是党中央、国务院高瞻远瞩，为建设和谐社会、促进经济社会协调、持续发展做出的又一具有全局性和战略性的重大决策。勤俭办学不仅是建设节约型社会的必然要求，也是资金安全的另一种表现形式。正在加速发展的高校要在充分认识加快建设节约型社会的极端重要性和紧迫性理解的同时，认真贯彻科学发展观，以节能、节水、节材、节地、资源综合利用为重点，加快粗放办学模式的转变，立足当前，放眼长远，从点滴做起，树立厉行节约的风气，倡导勤俭节约的精神，精打细算，严格控制支出；以项目建设为载体，不搞花架子，不做无用功，减少不必要的开支，切实降低日常消耗性支出，降低办学成本，提高资金利用率，促进高校可持续发展。 2.要强化法律意识，提高依法理财能力 “有法必依”是一切经济活动的行为准则，财政违法行为处罚处分条例为依法理财提供了制度保障。高校领导要不断强化自身的法律意识，自觉遵守财经法规，发挥表率作用，影响一班人，带好一个单位，坚决执行财务工作的各项规章制度，做学法、守法的模范，维护财经工作的严肃性。 （二）构建完善的内控制度，确保资金安全 1.设置科学的组织机构，全面落实经济责任制 2000年6月，教育部、财政部根据新会计法等国家有关财经法规制度出台的关于高校建立经济责任制，加强财务管理的几点意见(教财200014号)进一步强调“建立健全各级经济责任制，是贯彻实施高教法、提高管理水平，避免财经工作失误的必然要求和有效途径”。建立和完善各级经济责任制、设置科学的组织机构是确保高校资金安全的基础。单位负责人可按照“委托代理”的契约模式，完善权利安排、责任分工与约束机制的规范体系，将资金安全相关的责任、权限通过制度或契约，委托给具有专业知识和工作经验的总会计师。通过设置总会计师岗位，由总会计师协助建立科学的组织机构，健全高校内部的会计监督体系和财务管理制度，全面协助校长搞好经济事务。总会计师作为学校财经工作的组织者和经济决策的中心成员，参与学校的经济管理决策、经济计划实施方案和效益的可行分析，可以对高校的整个财经工作抓得彻底、抓得具体，有利于经济决策的贯彻执行和各项经济责任制的全面落实，实现内部控制环境渠道畅通。 2.合理设计和有效执行内控制度，消除安全隐患 美国COSO委员会认为：内控制度是企业董事会、经理阶层和其它员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可行性、相关法令的遵循等目标的达成提供合理保证的过程。相对高校而言，内部控制是内部的管理控制系统，它涵盖高校内部的各项经济业务、各个部门和各个岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，将内部控制工作落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节，从而保证开展各项经济活动都有章可循。因此，高校内控制度设计中要切实做到有规划、有政策、有执行、有监督、有评价、有整改，优先考虑经济业务流程，从保证资产的安全着手，堵塞漏洞，消除隐患，防止并及时发现各种欺诈、舞弊行为。理顺内部控制各环节的关系，结合流程整合与再造，对现有内部控制程序，从基础环节来改造整个内控系统，做出相应的调整；健全岗位授权管理的制约机制，严格岗位控制，明确各个岗位的职责与权限， 建立分级授权转授权制度，分散部门职责权力，把过去一个部门办的事分散到两个或多个部门办理，对报销、资金调度等财务权限实行适当限制，严格执行决策权、监督权、执行权的分离制度，实现职能间的相互制约机制；规范会计行为，保证经济业务活动按照适当的授权进行和所有的交易事项以正确的金额在恰当的期间及时记录，保证对资产和记录的接触、处理均经过适当的授权。加速提高内部控制的整体水准，营造正向、积极的内部控制环境氛围。 3.构建有效的预算管理体制，治理软预算约束 高校作为提供准公共产品的非营利组织，不能以追求利润最大化作为激励机制，高校的非营利性决定了其本质上的软预算约束。这种财务机制上的软预算约束，使高校不关注成本最小化，而是以成本最大化的倾向来争取各方面的财力支持。构建校长领导下的强有力的预算管理机构，执行高校预算的编制、执行、控制、调整和分析考评工作，一方面符合高校财务管理体制“高校实行校长负责制，学校预算经学校最高财务决策机构审议后，上报各有关主管部门”的要求，便于发挥专业人员集体的作用，充分协商，做出切合学校发展实际的预算计划；另一方面有利于预算权力的划分与制衡，通过预算权力的划分与制衡来治理预算编制的松弛、制衡预算调整权的滥用、硬化预算对实际行为的控制作用，以提高预算管理的质量。在单位内部形成以财务预算为主对经济行为进行定量约束的格局，可促使资金使用部门精简预算支出，提高资金支出效率，维护预算的严肃性。 （三）建立全方位的监控体系，确保资金活动的安全 1.以透明为原则，引入资金运用的评议制度 引入评议制度，就是要解决资金运用的透明度问题。在管理工作中， 必须把公开透明作为一项重要原则，在重大管理决策方面引入专家评议制度，在充分考虑专家组意见的基础上对社会公开，扩大人民群众对资金使用的知情权、评价权和监督权，广泛听取各方面的意见和反映， 接受群众监督，避免人为因素过分干扰甚至“暗箱操作”，防止决策者因认识偏差而对决策结果造成影响，保证资金运用的决策在客观、公正、透明的环境中产生。建立专家评议制度有助于提高决策的科学性和合理性，淡化有关部门的管理权威，提高工作效率，树立管理决策的形象，真正贯彻“专家治校”。当然，引入评议制度，有关部门要对专家组成员进行挑选和把关，使专家组的结构合理、覆盖面宽，便于研究和探讨，有利于集思广益；与此同时，要制定相应的制度，规范专家组的工作程序和工作方式、方法以及激励机制和责任制度，保证评议制度能长久地发挥作用。 2.以效益为核心，完善项目投资的绩效评价体系 项目投资的绩效评价是走向权责相符的公共管理模式的重要手段，是以科学的发展观和正确的政绩观为统摄评价全过程、各方面的指导思想，对项目支出的经济性、效益性和效率性进行的评价。由于招生规模的扩大，高校经费支出规模快速增长，用于基本建设、实验室建设、学科队伍建设、基础设施改造等项目的投入加大，面对资金供求矛盾日益突出和上亿的银行贷款，如何确保资金使用安全，防止资金浪费，实现资金使用效益最大化，是深化教育投入体制改革的重要问题。因此，在高校内部，树立以效率为核心的理财思想，优化资源配置，建立科学的项目绩效评价体系和评价方法，健全责任机制，是教育投入由粗放管理向量化指标体系管理转化的重要环节，对推进高校协调、快速发展,保证资金安全具有深远的现实意义。 3.以安全为目标，构建资金活动的立体监控体系 立体型监控体系是指财务监督、审计监督、监察监督，内部监督与外部监督、群众监督和舆论监督，教育与法规全方位协调配合的防御体系。具体而言，财务部门和监督部门联合共建，借助纪委、监察审计等的力量，对重大资金投向实行事前审计、全程监控和事后评估，自觉接受外部监管部门的监督和管理；通过廉政教育、依法治校等形式引导在法律约束下规范参与经济活动。健全监督制约机制，逐步建立内外结合、上下贯通、纵横交错，比较完备的监督网络和体系，防止内控机制的缺陷。在监督主体上，进一步加强与内部审计、监察等