镇改市：如何迈过“四道坎”

镇改市：如何迈过“四道坎”当前，我国镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个。符合条件的县和特大镇要“有序”改市，不能一哄而起。不能简单地走“升格、翻牌，大幅增加管理人员”的老套路。改革开放以来，我国开始了波澜壮阔的城镇化过程，城镇化率已从1978年的17.9%增长到2015年的56.1%。与此同时，大城市不断扩张、小城市数量不足等问题也随之浮现。随着新型城镇化步伐的推进，镇改市的探索成了备受关注的热点。未来，应如何优化城市的结构布局，促进大中小城市协调发展？日前由国家发改委城市和小城镇改革发展中心主办的“新生中小城市培育专题研讨会”在浙江温州市龙港镇举办，各与会业界专家展开了研讨。问题1特大镇破“级”限，如何改变“小马拉大车”位于浙江温州苍南县南端的龙港镇，在1984年建镇之时还只是五个小渔村。在一系列创新性政策的鼓励下，当地农民聚集龙港，自费建城，30多年来，从无到有，从小到大，到2015年，龙港财政收入达到了23.2亿元，GDP达226.9亿元，常住人口43万人，已是一座初具规模的“小城市”。在我国，像龙港一样的特大镇还有很多。不久前国家发改委发布的国家新型城镇化报告2015显示，当前，我国镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个。这些城镇大多拥有优势产业，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，已经具备了城市的体量和特征。“这些城镇的规模已经非常大，但在管理权限上仍然按照乡镇的标准，这很不利于小城镇进一步发展。”国家发改委规划司司长徐林说。从各城镇介绍的实践经验来看，他们所遇到的问题十分相似机构设置和社会管理中只拥有镇一级的权限，政府服务体系没有与其规模相适应，在公共服务和基础设施配套上都难以同步。体制机制的制约逐渐成为特大镇发展的“天花板”，“小马拉大车”“大脚穿小鞋”成为对这些地方发展处境最常见的形容。而与此相对的是，我国城镇化率正在以每年一个多百分点的速度迅速提高，但城市数量却几乎没有增长，小城市的数量反而在下降。“因为小城市长大了，但是新的小城市没有出现。”全国人大常委、财经委员会副主任委员辜胜阻说。“十三五”规划纲要已经提出，“大中小城市和小城镇合理分布、协调发展”“以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市”。专家们认为，培育新生中小城市是推进新型城镇化的重要抓手，而特大镇将成为未来新生中小城市最大的来源，因此更需要在制度上为这些城镇成为中小城市提供支撑。问题2城市资源分布不均：“就近城镇化”难在哪儿国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁将近6000万人口的浙江和其他国家做了一个直观的比较浙江20-50万人口级别的城市和城镇有5个，5-20万人口级别的镇有46个;而日本人口相当于浙江的2倍，但相应人口级的城市都是浙江的近10倍。在8000多万人口的德国，城市结构以中小城市为主，70%以上的居民生活在10万人口以下的城市。可以看出，我国城镇化过程中，中小城市的发展仍有很大的空间。辜胜阻认为，除了到2020年城镇化率达到60%的目标外，也应该在城市数量上制定一个目标。“小城市发展是我们的短板，城市结构头重脚轻，导致了大城市病突显。城市结构的失衡，导致生活在大城市的农民面临既融不进大城市，也回不去农村的尴尬。”辜胜阻说。我国农业转移人口每年都在增长，而不少人的选择去向仍然是一二线的大城市。2015年，全国农民工总数超过2.77亿人，其中外出农民工达1.69亿人。每年春运，异地就业的人口如候鸟般定期迁徙；大城市交通拥堵、资源紧张等问题日益严重，如“摊大饼”般向城市四周蔓延式发展。培育新的小城市，更有利于推进就近城镇化，也有利于解决农民市民化的问题。徐林指出，城镇化最本质的核心是人的城镇化，特别是要吸纳更多的农村转移人口，能够在城镇就业、居住，成为城市的居民。这样的制度安排不仅仅是改变身份、把镇变成市的过程，更需要有一系列的产业支撑吸纳更多的就业和公共服务。在这个过程中，具备了城市规模的特大城镇将扮演重要角色。李铁表示，在如今的城镇化大格局下，应考虑怎样调整行政区划体制，来适应以人为本的城镇化变革。问题3激发特大镇潜力：人才、产业、城市如何互动各地城镇化进程在加速，“鬼城”“空城”现象也在部分地方呈蔓延之势。大兴土木的“造城”运动让一座座新城平地崛起，而实际上却缺乏城市应有的内涵与品质。2014年申银万国证券研究所发布的房地产行业报告显示：一线城市房地产的供需比为65%，供给不足；而非一线城市供给过剩，二三线城市的供需比为116%，三四线城市为125%。统计结果显示，我国70个主要城市中有26个城市供给相对过剩，占比37.14%。李铁表示，仅依靠房地产而没有产业依托的城市，实际上无法容纳进城的农民，可以看到，目前很多地方已经形成了严重的债务积累，应该走实体经济为主导、产城融合的路子。从各地介绍的实践经验来看，许多特大镇都有自身的特色产业江苏的盛泽镇是中国四大绸都之一和中国最大的丝绸产业集群地，化纤面料产量占全国的四分之一，中国东方丝绸市场连续三年市场交易额超千亿；浙江织里镇投资50亿元打造童装园区，发展“互联网”童装的经济，童装网店达到了4000多家；长春市合隆镇重点构建了以交通装备零部件、安全食品及农副产品加工为主导产业，以生物质能、轻工业为两大新型优势发展产业的“一带、四园”的集聚格局，园区现有一大批知名企业。“要特别注重发展特色产业，根据各城镇的特点因地制宜来提升城市、城镇的生命力、竞争力和吸引力，这样能够不断地聚集人才，实现人才、产业、城市良性的互动，提高特大镇发展的质量。”国家发改委副主任胡祖才指出。 “探索不同的路径、方式，各地互相借鉴改革的实践，使这些特大镇能够进一步的激发潜能。”胡祖才提到，“十三五”规划特别强调符合条件的县和特大镇“有序”改市，这就是说，不能一哄而起。问题4特大镇改市：如何防止走“升格、翻牌”的老套路目前，各地在推进特大镇行政机制改革方面开展了很多探索，出台了很多配套政策，比如科学合理设置机构、下放县级权限、城镇化投融资体制改革、土地制度改革等，均取得一些突破和成效。然而，一些问题也仍然存在。“浙江省小城市培育试点经过多年努力，已经站在新的起点上，但仍存在要素配置与经济规模不匹配、管理力量与城镇规模不匹配、执法权限与管理需求不匹配、生活品质与居民需求不匹配等问题。”浙江省发改委副主任焦旭祥说。浙江省遇到的这几个突出问题在许多大城镇普遍存在。李铁指出，其核心问题在于要不要打破等级化管理体制。胡祖才指出，推进特大镇的体制机制创新，要把部分县级管理权限赋予特大镇；同时加大包括公共服务、投融资体制、户籍制度等的配套改革力度；还要积极探索具备条件的特大镇新型的设市模式，探索城市的新型管理模式，不能简单地走“升格、翻牌，大幅增加管理人员”的老套路，而要不断提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服务”的新型管理模式。“特大镇有个明显的特征是城市建设的滞后，有点半城市化的状态。”胡祖才说。胡祖才强调，既然特大镇已经具备了中小城市的体量和特征，那么其发展、建设、规划也应该要有中