北京物业管理纠纷与政府政策行为探讨

北京物业管理纠纷与政府政策行为研究北京市哲学社会科学规划项目项目负责人：北京市社会科学院经济研究所 丁军目录一、问题的提出二、物业管理体制的沿革分析1、物业管理体制的变迁及特征分析2、对北京市人民政府第21号令北京市居住小区管理办法的反思3、对试行北京市物业管理实施细则的政策建议三、物业管理纠纷的利益冲突与政策行为分析1、物业纠纷的利益冲突表现方式2、问题物业公司对业主权利的干预方式3、物业纠纷，孰之过？四、业主委员会成立难的现状与政策行为分析1、业主委员会成立难的现状不可能实现社区的和谐经济自治2、业主委员会成立难的政策行为分析3、破解业主委员会成立难的政策建议五、业主委员会自身存在的问题与制度创新1、业主委员会的产生是住宅商品化和业主共有财产经济自治的必然要求2、业主委员会在实践中自身存在的问题及原因分析3、业主委员会组织制度的探索与创新一、问题的提出随着国有住宅房产的逐渐退出和住房体制的市场化改革，中国的商品住宅建设和发展异军突起，商品住宅已成为我国住宅市场的主体。北京作为我国的首善之区率先走在了中国住宅商品化改革前列，商品住宅社区已日渐成为城市居民居住的主体社会群落。住房体制转轨的初步成功表明：正是国家对居民住宅物业产权在政策和法律上的明确界定、承认和保护，并获得了广大潜在购买者的认同和支持，才使住宅商品化改革有了巨大的市场需求基础，从而有效解决了居民住房长期短缺、国家财政不堪重负的长期困扰政府的难题。然而，我们应当清醒地看到，作为住房体制的重要组成部分物业管理体制的改革仍任重而道远。作为住宅产权的延伸物业服务选择权、物业管理决策权、物业服务知情权、物业服务评价话语权、物业服务监督权等产权人的基本经济权利在具体的实施过程中却难以真正落实。由此产生、并不断积累的一系列经济、社会、司法、乃至政治问题日益逼近人们的心理承受底线，并日渐转化和积聚为人们对政府行政行为的不满。如任其发展，势必将断送住宅市场化改革的成果，影响首都的社会安定和政治稳定，并有可能造成政府、社区经济自治和物业管理行业三输的局面。笔者2007年在对北京市国土资源与房管局居住小区管理办公室进行的开题调研中获悉，目前北京市共有3947家物业管理公司，其中将近40%的物业管理公司尚未取得资质等级，即1586家物业管理公司在未获取资质等级的前提下，便对商品住宅社区进行“物业管理”。作为首都，北京理应作为城市社区文明的排头兵；尽管与上海、深圳相比，北京商品住宅总体规模、商品住宅社区数量、物业管理公司数量位居前列，然而，中国消费者协会信息网提供的北京、上海和深圳城市之间的对比资料显示，北京市整体物业服务水平之差、服务收费之高，同样亦为三大城市之首。来自2007年中国社会调查所的调查数据显示：物业管理公司侵占业主之权益的情况普遍存在。北京大约有将近4000家居住小区，其中90%的小区都存在着物业管理公司利用小区共用部位和设施设备牟取私利的情况。中国人民大学“北京市物业管理”课题组对北京70个居民小区的调研结果更是令人震惊：业主与物业管理公司发生过严重纠纷的小区占到了80%！产生肢体冲突和暴力冲突的占37%（不包括受到的威胁和恫吓），这些纠纷中“导火索”是因为业主共用财产被严重侵犯和剥夺的占60%。因此，本课题组开展“北京物业管理纠纷与政府政策行为研究”，旨在为北京市政府的物业管理政策的制定和科学决策提供一个较为系统的参照系。随着商品化住宅市场的确立，如何与时俱进地调整和改革与市场经济不相适应的物业管理体制，对构建首都以法治市的社区管理体系，为全国树立一个良好的社区精神文明形象，维护北京住宅房地产经济健康、持续、全面地发展，保障首都的社会安定和政治稳定，有着重要的现实意义。二、物业管理体制的沿革分析1、物业管理体制的变迁及特征分析北京市物业管理体制是伴随着中国传统住房体制改革的推进而不断演进的。通过对物业管理体制演变的系统分析和不同阶段的划分，我们可以清晰地看到北京物业管理纷纭复杂的诸多问题的根本成因。本文将根据产权经济理论，以物业所有权与经营管理权分合变化为特征，把物业管理体制的变迁划分为三个阶段：（1）第一阶段为始于建国初期，终止于二十世纪八十年代末、九十年代初，物业管理体制表现为住宅所有权与住宅管理权相统一的特征。九十年代初以前，北京居民住房的主体是公有住房，其来源是建国初期没收的官僚资本房产、私房公有化改造，以及上个世纪五十年代国家逐年投资在北京兴建的大量住宅。公有住房的产权人是国家，即物业产权人业主是国家，作为物业使用人居民只是业主的租户。因此，物业的管理决策权、对物业管理公司的选择权、物业服务的话语权天然归国家而不是居民所有，居民只有选择租与不租的权利。既然国家是业主，自然业主需要行使对这一庞大国有资产的管理、运行、维护和监督的权利。进而作为国家的物业管理承担者房管局应运而生。这一时期，北京市物业管理体制呈现如下“三位一体”的特征：房管局具有三重身份并对应三种功能，一是政府行政主管身份。作为政府行政管理的职能部门，行使物业管理中行业规范、标准和政策的制定、实施过程的监督，以及相关问题的行政裁定职能。二是产权人身份。作为物业产权人，行使对物业经济管理的权利、享有对物业包括房租的各种收益或权益，监管物业的使用、运行。三是物业服务公司身份。作为物业产权人的被委托人，以分享物业产权人授权的部分物业收益作为条件，履行对物业的维护、修缮等各种义务。由于不同房屋同属产权人国家，物业经营收益权、物业管理权等同属一个主体，居住区内的共用设施或建筑与单体住宅的划分，已无经济权益或产权分割上的意义。租户交纳的租金、共用部位的其他收益的所有权和分配权，租户（居民）无权分享。小区内建设规划的变更、共用设施经营的收益等，租户同样也无权利主张。这一时期，如果将国家人格化，可勉强称之为政府产权人合一的业主自治式管理模式，即，谁所有，谁管理，谁收益。与产权经济理论是相统一的。（2）第二阶段为始于二十世纪九十年代初期，终止于2003年9月1日国务院物业管理条例正式颁布之前，物业管理体制呈现出物业所有权与物业经营管理权相错位的特征。随着计划经济向市场经济的转型，传统的公有住宅制度的内在弊端日益凸现：一是公有住宅的分配不尽合理，公有住宅在总量非常短缺的状况下，存在着结构上的闲置，近四十年房屋分配问题的积累，不仅造成资源配置严重浪费，而且抬高了社会管理成本和政治信用成本；二是由于房屋租赁分配带有极大的福利性，使用人的使用成本很低，导致租房人对公有住宅的有效需求恶性膨胀；三是随着公有住宅的不断老化，以及物业管理体制效率的低下，其维护修缮成本日益抬高，由于租金价格的上涨赶不上物价总水平的上涨，结果陷入国家建房越多、亏损越多的恶性循环之中。伴随着住房分配制度渐进式改革的不断探索和深化，政府对住房制度改革的目标逐渐明确，简言之：一是实现公有住宅存量商品化，增加财政收入；二是建立新的经济增长点，开放房地产市场，实现住房资本良性循环和增值，力求形成一个公平而有效率的住房体系；三是通过市场方式，增加住房供给，加速货币回笼，抑制物价总水平上涨。到二十世纪九十年代，北京住房改革进程已出现了深刻的变化。原有公有住宅已陆续改造为商品房，新建的住宅直接进入市场，新增住宅面积发展迅速。据北京市统计局资料显示，截止到1998年底，北京市已建成的居住小区有828个，建筑面积共7763万平方米。其中，住宅面积7742万平方米，占全市住宅总面积（15794万平方米）的49，住宅区居民户（约240多万人），占全市居民总户数（259万户）的32.1。从此，北京市住宅所有权结构形成了新的格局，私有产权住宅逐渐取代了公有住宅的主体地位，住宅使用人由原来的承租身份变成了房屋的所有者，即物业的主人业主。由于传统公有住宅的商品化改革、以及房地产开发商品住宅已成为增加城市住宅的主要方式，政府房管局下属房管所靠以往大量收取公房房租等勉强维持运行的环境已不复存在，前所未有的生存压力迫使房管所向国有物业管理公司转型。上世纪九十年代早中期，北京的国有物业管理公司多脱胎于房管局系统内部，当时国有物业管理公司在进入物业服务市场时，物业服务市场呈现如下特点：一是社会各界对什么是市场意义上的物业管理和服务的概念既不清晰，也未有足够的重视，更谈不上对其内涵的理解；二是以往从未当家作主的业主产权意识尚未苏醒、对物业的管理服务诉求仍保留着租户时代的思维定式；三是代表国家以管理者自居，重管理、轻服务，视业主为租户的陈旧理念，在翻牌后的国有物业管理公司依旧占据着主导地位；四是房管所的翻牌是在政府的倡导和要求下进行的，一方面有利于职工的安置和减少财政支出，另一方面通过管理国有企业，便于对社区直接进行综合管理；五是缺乏与时俱进的物业管理政策和法规。由于住宅的产权性质发生了深刻变化，物业管理公司从进入商品住宅市场伊始，各个主体功能之间就存在着严重的错位，为以后的逐渐升级的冲突和物业纠纷预埋了隐患。一是物业管理公司（服务提供者）与物业管理人（业主）之间的身份错位；二是政府的行政管理与物业的公权管理（业主自治）的功能错位；三是居民从租户到业主身份的转换，但其权利却仍然错位。这种错位在很大程度上使中央在京单位房屋管理部门和北京市房管系统房管所大举翻牌为国有物业管理公司得以顺利完成。然而，这种政府“保驾护航式”的改革并未使国有物业管理公司从内在机制上与市场接轨，转而为民营物业管理公司的兴起提供了巨大的潜在市场空间。在这样的业主与物业管理公司之间权利失衡的体制背景下，民营企业鲜明的趋利性和扭曲的市场行为使物业公司与业主之间的矛盾和冲突不断升级。（3）第三阶段为2003年9月1日国务院物业管理条例正式颁布之后，物业管理体制进入物业所有权与物业经营管理权依法授权有效分离的政策探索创新时期。2003年9月1日，我国首部物业管理条例正式出炉。尽管官方和学术界评价截然不同，尽管距离一个法治社会的要求还有相当长的路程要走，但历史将会表明，这将是中国物业管理史的重要里程碑，毕竟她将中国物业服务市场向市场化、法治化方向推进了一大步，并以法律的形式为业主曾经被剥夺、现在仍被剥夺的事实依然难以解决的经济权利开始正名，可以说，中国物业管理的法治序幕已徐徐拉开，从而为北京市物业管理实施细则的制定提供了一个更为广阔的政策背景和法律依据。然而，物业管理条例出台至今已有4年之多。从目前贯彻实施的实际情况看，形势不容乐观。商品房小区的前期物业管理，必须通过招投标的方式选聘物业管理公司，这是物业管理条例的明确要求，北京市有关部门也随之作了相应规定，并从2003年12月1日起执行。据新京报2005年4月15日报道，近一年半时间内北京仅有91个住宅小区进行前期物业管理招投标备案，过半前期小区物业管理的选聘工作甚至连“秀”都不做，物业管理公司便走马上任，开发商与物业管理公司“父子兵”依然故我。根据北京市消费者协会统计，近年来物业纠纷事件层出不穷，物业管理的投诉呈逐年上升的趋势。2006年从北京市朝阳区法院立案庭负责人了解的情况是，朝阳区物业管理纠纷案从2002年194件飙升到2004年的1895件，两年激增了近9倍，2005年涨幅也达到了43%，增加到2713件。其中拒交物业管理费案件占90%以上。2007年6月，北京市司法局局长吴玉华介绍，近年来北京物业纠纷事件频频发生，物业纠纷信访量仅次于北京市城市管理类纠纷，跃居第二位。因矛盾突出，出现了拒交物业费、群体性上访等事件。世界各国的经验表明，中产阶级的稳定是一个国家政治和社会安定的中坚力量，在国家物业管理条例实施时至今日，我们不得不进行更深入的思考和反省：政府有关部门在对业主委员会、物业管理公司行使指导和监督权利的同时，应履行什么样的义务？承担什么样的责任？与我们政府有关部门的管理是否体现了国家物业管理条例精神有没有一定的关系？2、对北京市人民政府第21号令北京市居住小区管理办法的反思从历史发展的角度，北京市对居住小区的物业管理公司所进行的行业管理，方向是正确的，措施是有力的，并取得了许多成功的经验。必须对此予以充分肯定。与此同时，我们也应看到，作为一种新的社区现象，物业纠纷深层次的原因实际上是传统体制的惯性、陈旧理念和相对滞后的政策法规，与市场经济条件下新的物权理念之间的矛盾和冲突。几乎从所有的群体纠纷冲突中，都能看到相关物业政策缺位、执法不到位的影子。因此需要对传统的思维定势以及物业纠纷中的政策成因进行反思，以便取其精华，去其糟泊。在此，本文尝试对物业管理体制转轨时期主导物业管理市场的北京市人民政府令第21号北京市居住小区物业管理办法（以下简称办法）作一分析和探讨，以为北京市落实国务院物业管理条例而制定实施细则和配套政策提供参考和借鉴。（1）办法第四条规定：“物业管理，是指居住小区的物业产权人、使用人委托物业管理公司对房屋及其设备以及相关的居住环境进行维护、修缮和服务的活动。”笔者认为，物业管理的选择权、决策权依据宪法应归物业产权人所有。根据权利和责任对称的原则，物业使用人非物业产权所有人，没有义务承担物业破损、维护不力从而给使用人带来损失的责任，物业使用人在交纳租金的条件下，只有选择租赁和使用的权利。本条模糊了物业产权人和物业使用人的权利边界，削弱了物业产权人的权利。物业使用人只有在取得业主授权、并承担相应责任的情况下，方可拥有对物业管理的选择权。（2）办法第六条规定：“本市规划、工商行政管理、物价、环境卫生、绿化、市政、公安等行政管理机关和居住小区所在地的街道办事处，按照各自的职责，对居住小区的物业管理工作进行指导和监督、检查。”本文认为，政府各部门对居住小区的物业管理工作履行指导和监督、检查权的同时，对行政执法不力、行政作为不当，对物业管理公司的监管不到位，由此给物业产权人带来的直接或间接损失，应当承担什么样的责任没有明确的界定。（3）办法第七条规定：“居住小区的开发建设单位必须按照规划要求配套建设相应的设施。居住小区经综合验收合格后，开发建设单位可向居住小区物业管理委员会办理移交。” 笔者认为，居住小区的开发建设单位在建设过程中变更规划，并获规划部门批准，从而造成业主直接或间接的经济损失，政府规划部门应当承担何种责任，本办法没有明确规定。居住小区经综合验收合格后，开发建设单位可向居住小区物业管理委员会（业主委员会前身）办理移交的政策可操作性很低。居住小区经综合验收合格后，房屋未必全部售出，即使全部售出，业主委员会也不可能马上成立，实际的操作是，开发商直接向已购买房屋的部分业主移交，而整体的物业资料则转移到了物业管理公司手中，业主对物业的知情权没有得到应有的尊重和保护。（4）办法第八条规定：“居住小区已交付使用并在入住率达到50%以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会。” 笔者认为，在市场经济条件下，居住小区开发建设单位与物业管理委员会（业主委员会前身）是利益博弈的双方，双方的关系是对称的权利、责任和义务，居住小区开发建设单位指导业主成立业主委员会，作为有着切身厉害利益关系的开发建设单位，是否能正确指导并自觉配合业主成立业主委员会？房屋土地管理机关对建立业主委员会拥有指导权，具体都有哪些权利？其法律依据是什么？在打造“法治政府”、“责任政府”、“服务政府”成为政府执政主旋律的今天，房屋土地管理机关和其下属机构“居住小区管理办公室”在拥有指导权的同时，应当履行何种义务？义务履行不力，应当承担什么样的责任？办法第八条同时规定：“物业管理委员会由居住小区内房地产产权人和使用人的代表及居民委员会的代表组成。”本文认为，物业管理委员会（业主委员会前身）是物业产权人依据其产权赋予的权利，由业主选举成立的权利机构代表组织。物业使用人和居委会与业主是不同层面上利益群体，其间的利益冲突和调整应依据法律、社区管理规定、合同等进行协调。业主委员会和物业管理公司是就双方的切身利益进行合作而依法达成协议的两个平等的民事主体。物业使用人和居委会作为业主代表若非在业主直选中产生，是不可能、也没有资格代表业主利益的。办法第八条还规定：“居住小区开发建设周期较长的，在物业管理委员会成立之前，由该居住小区的开发建设单位负责物业管理，并可选择物业管理公司进行前期管理。物业管理委员会（业主委员会前身）成立后，由其决定物业管理公司的续聘或解聘。”笔者认为，这一条规定实际上是以法规的形式肯定了“谁开发，谁管理”的操作思路。由于前期物业管理公司受开发商委托或由开发商关联企业管理，物业管理公司不可能真正对业主最终负责。由于业主委员会的成立，既要有开发商、居住小区管理办公室的指导，又要有居民委员会、租户的参与，因此，这样的政策操作所带来的结果很可能是，对物业管理公司的续聘或解聘所作的决定难以代表广大业主的真实意愿。由于业主对物业管理公司的选择权在实际操作中面临着极大的困难，从此埋下了物业管理公司抗拒监督、检查，对抗业主的制度基础。（5）办法第十二条规定了物业管理公司的权利，包括“劝阻、制止损害他人物业或妨害物业管理的行为，对造成的损害，有权要求赔偿”的权利。同时，办法第十七条规定：“物业管理公司违反本办法，房地产产权人和使用人有权向物业管理委员会投诉或者向房屋土地管理机关反映；物业管理委员会有权予以制止并要求其限期改正，”。本文认为，这段内容表述了一个重要的原则，就是物业管理公司和物业管理委员会（业主委员会前身）对对方的违约行为都具有强行制止的权利。这实际上赋予了物业管理公司一定范围内的行政执法权，由于物业管理公司下辖保安队伍，从而为物业管理公司行使强制执行的能力提供了物质手段。对一个以利润为动机和目标决定其企业行为的商业企业来说，变相拥有行政执法权利，能保证执法的公正吗？似乎与此相对称，业主委员会对物业管理公司的违规、违法行为同样拥有强制制止权，但实际操作上却缺乏合法的物质手段。由于对房屋土地管理机关的相关监管责任没有明确规定和约束，在房屋土地管理机关监管不到位、不能公正、有效地进行行政执法的情况下，业主维权具有多大的政策可操作性？（6）办法第十二条规定了物业管理公司“从事物业经营或开展其他多种经营和有偿服务”的权利。办法第十三条又明确规定：“物业管理公司开展物业及多种经营和服务的收益，应主要用于补充居住小区物业管理费用”。笔者认为，根据业主购买物业共摊面积的界定，多数共用设施和场地属全体业主所有。而办法的上述内容模糊了居住小区业主共用设施的经营收益权权属问题，从而使业主委员会与物业管理公司的利益冲突难以避免。通过对办法的上述解析和探讨，我们可以看出，正是由于对物业所有权的法律地位以及物业管理市场缺乏正确的认识和理论指导、法律法规滞后于市场经济的实践，才导致了目前物业所有权与物业经营管理权相错位的物业管理体制。民营、外资、以及中央直属在京机关房屋管理部门、北京市房管局房管所等翻牌后的物业管理公司对商业利益的追逐，使落后于改革实践的相关法规存在的弊端日益凸现，由此导致的物业纠纷和业主维权已成为影响北京市社会和政治安定的主要焦点之一。3、对试行北京市物业管理实施细则的政策建议 解读并深刻领会物业管理条例，广泛吸取民智、民意，通过制定北京市物业管理实施细则和相关配套政策，创造性地实施物业管理条例所倡导的原则所提供的操作空间，将成为北京打造法治之都，依法维护首都政治和社会稳定的战略举措。结合物业管理条例，笔者认为，北京市物业管理实施细则（下称实施细则）和相关配套政策在物业管理条例的基础上应尝试、探索、实现以下几个“落实”： （1）按照有权必有责的原则，实施细则应以法律的形式明确业主是物业管理的责任主体。计划经济体制下，住宅属国家所有，房管所受国家委托管理居民租用的公宅，因此，物业管理的权责由国家的职能代理机构政府房屋管理部门拥有和承担。在社会主义市场经济体制下，物业的所有权实现了转移，属于业主的私有财产，国家立法的指导思想非常明确，就是突出强调保护业主的财产权利，因此，与此相对称，应明确物业管理的责任主体已不是政府部门、开发商和物业管理公司，而是物业区域内拥有私人财产的业主。而作为业主整体利益的代表业主委员会，应当承认其合法的社团法人地位，从而使其具备承担民事主体法律责任的资格。（2）实施细则应明确规定，物业管理权归业主所有，非业主委员会书面授权、或政府依法有权部门明文规定，物业管理公司对业主的一切强制、“管理”、或阻挠行为均构成对业主合法权益的侵犯。市场经济是买方市场，而非卖方市场，业主有选择物业管理和服务自营、或委托物业管理公司、以及委托何种物业管理公司的权利。市场经济是竞争经济，针对物业管理公司经营亏损的抱怨，物业管理公司有选择退出的权利和自由，业主没有承担物业管理公司经营亏损的责任和义务。市场经济是服务经济，业主花钱购买的是服务，而不是被迫接受体现物业管理公司意志所谓的“规定”。（3）实施细则应明确规定保安队伍经济收入的相对独立性，实行业主委员会和物业管理公司对其双重领导的体制。保安队伍的主要作用是，依据业主委员会对小区公权管理秩序维护的书面授权、或政府依法有权部门明文规定开展工作，而非为维护物业管理公司的利益服务，进而强制或“管理”业主或业主委员会遵守所谓的“规定”。（4）实施细则应明确规定物业管理公司前期物业管理的时间期限如半年或一年，并向政府主管部门交纳相当于一定时间如半年的物业管理费作为信用抵押金。在该期限内，前期物业管理公司或相关联的开发商鉴于所拥有的物业管理权，有义务为业主筹备委员会的成立提供相关的服务和协助，包括物业资料、业主信息资料的提供，业主筹备委员会办公地点、业主大会召集的逐户通知下达，小区公共场地的使用，小区告示专栏的使用和维护等。如因前期物业管理公司未履行义务或履行义务不完整，导致业主委员会在规定时间期限内无法成立和履行职责，超出时间期限之后的物业管理费用由物业管理公司自行承担，且物业管理公司不得撤出。同时信用抵押金由政府作为罚金一并没收，并重新审批物业管理公司的资质。（5）实施细则应明确规定业主委员会成立的时间期限如半年或一年。如由于业主人为的原因在规定的时间期限内无法成立业主委员会，前期物业管理公司有义务提前三个月公开明示，超出时间期限有权选择退出，其物业资料全部移交行政主管部门“居住小区管理办公室”暂时封存。由此造成的后果由全体业主承担。如因物业销售面积不足以成立业主委员会，其后果则由开发商承担。（6）实施细则应明确规定物业行政管理有权部门拥有的任何一项权利中应履行的义务标准，对行政不作为、行政作为不当、推委拖拉等，规定具体的行政责任。对业主筹备委员会或业主委员会的书面诉求均应以书面答复，双方备案。对任何一方不依法开展工作，任何一方均有权提请法律诉讼。（7）实施细则对物业服务收费管理办法的制定应本着宜粗不宜细的原则。物业服务收费是两个民事主体之间的市场行为。由于物业服务收费分类比较复杂，而且随着市场的波动，其物业服务成本也会出现相应的变化，因此，实施细则对此规定不宜过细。事实上，政府不适宜对市场行为进行具体的管理，价格合理的根本依据是双方对价格和相应服务内容和标准的认同。过于具体的价格规定，业主、物业管理公司双方都不满意。价格应由合作双方进行协商，物业管理公司认为价格低，可以选择退出。业主认为价格高，可以不委托物业管理公司，而选择其他的物业管理模式。（8）实施细则应明确规定，物业管理公司年检、管理资质等级审查等必须出据业主委员会签署的物业管理公司财务公示审查证明，方可具备审验资格。否则将予以吊销营业执照和行政许可证等，以确保业主的知情权、监督权得以真正落实。（9）实施细则应明确规定社区居民委员会的功能定位，以避免社区自治管理权利结构的错位。在社区民主自治管理中，社区居民大会是最高权力机构，居民委员会由社区居民大会选举产生，是社区管理的具体执行组织，居民委员会的管理权利来自社区居民大会而非居住小区业主大会。因此，居民委员会的管理定位与业主委员会不在同一个层次。居民委员会的工作应定位于，一是在社区里居住小区业主委员会之间空白地带，进行管理、服务与协调工作；二是在居住小区业主委员会之上，代表整体社区利益与街道办事处、交通、治安、环卫、工商等部门开展沟通和协商工作，使各个居住小区之间公共设施、公共秩序、公共环境符合社区整体利益的要求。居住小区内部的社区管理由小区业主委员会负责。三、物业管理纠纷的利益冲突与政策行为分析1、物业纠纷的利益冲突表现方式（1）物业管理公司与开发商的利益关联导致物业管理公司身份异化目前我国70%以上的物业管理公司是由房地产开发企业派生、以及政府房屋管理局原房屋管理所转制演变而来的，其中三分之一从属于房地产开发企业。由于开发商在与业主进行房屋买卖中存在的不同程度的商业欺诈行为相当普遍，如房屋质量隐患、销售面积与实际面积不符、共摊面积重复销售、更改规划增加销售面积、种种承诺未按时兑现或根本不兑现等问题，导致业主与开发商利益纠纷层出不穷。北京市园林局2006年曾对业主反应强烈的9个居住小区进行了绿地率复核，竟有8个小区不符合北京市规定的普通小区绿地率30%、危改小区20%的标准。业主的维权，需要物业管理公司的配合和支持，如物业整体资料、图纸和数据的提供、举证等，离不开物业管理公司的配合。从其物业管理公司作为“贴心管家”的身份上讲，物业管理公司也应履行其配合和支持的义务。然而，由于物业管理公司与开发商的利益存在关联关系，致使物业管理公司身份异化，从而从“贴心管家”变成了业主的对抗者，由此导致物业管理公司与业主纠纷的产生。本课题组开展的社区调查表明，凡是存在着开发商房屋交易侵权的小区，业主作为一项被迫维权的手段，致使与开发商存在利益关联的物业管理公司，都不同程度存在着物业管理费滞收、欠收的现象。（2）物业管理公司利用居住区共用部位牟取私利成为普遍现象物业管理公司利用小区共用部位和设施设备牟取私利已成为物业服务行业之潜规则。无偿利用业主共用财产，进行有偿经营的方式是：利用电梯间、公共走廊、物业外墙、楼顶等作为广告展位出租；利用小区公共场地、小区内道路两侧作为停车泊位，收取停车费，甚至公然将绿地改造为停车场地；利用大量物业地下室，对外出租，获取租金；利用地下车库，重复二次收取管理费用等。本文以北京市中上档次的居住小区为例，对其共用部位经营的机会成本简单作一测算。由于物业管理公司以“商业秘密”为由拒绝提供共用部位的经营资料，笔者只好作以下假设和推论。尽管定量分析与实际数据有一定误差，但不影响对这一问题的定性，仅仅是为了直观说明业主为何对物业管理公司侵占共用部位反应如此强烈的原因。假定一个居住小区为1000户，每套房屋价格人民币100万元，停车泊位人民币5万元，共摊面积占面积的15%，则每套房屋业主实际拥有共摊资产人民币20万元，一个小区全体业主拥有共摊资产为人民币2亿元，假定扣除共摊资产的非经营因素为80%，则可经营性共摊资产为人民币4000万元，按照目前房屋出租收益率4%计算，则可经营性共摊资产的机会成本为人民币160万元。换言之，如果物业管理公司用于经营，其年收入人民币160万元左右。假定每套房屋建筑面积为100平方米，则共摊可经营性资产的收入相当于人民币1.33元/月平方米，即业主即使不交物业费，物业服务公司也将凭借业主共有财产获取相当的收入，这已是物业服务行业心照不宣的商业秘密。根据北京市居住小区管理办公室2006年的一项抽样调查结果显示：本市商品房小区目前的平均物业收费率仅为65%左右。在对本市28个商品房小区的调查中发现，物业收费率能达到80%以上的只有14个小区，占调查总数的一半；其余14个小区中，有8个小区的收费率为60%左右，另外6个小区的收费率只有约30%。由于物业管理公司对其财务和经营状况拒绝公示，业主对可经营性共摊资产的经营权、知情权不能落实，这也是业主拖欠物业管理费的重要原因之一。（3）一些问题物业管理公司凭借保安力量，以“管理者”身份自居，假公济私由于政府关于物业管理的法律法规不到位、不健全、或滞后于物业管理实践，业主委员会缺位、或业主委员会难于行使权利，导致物业管理公司的“服务”行为难以监督和制约，尤其物业管理公司在体制上配备了合法的保安力量，具有“准执法权力或强行制止”的政策支持空间，从而使以盈利为目标的物业管理公司，以“管理者”身份侵犯业主权利可能性，转化成了具有可操作能力的现实性。这样的案例比比皆是：业主反映最强烈的是物业管理公司的强制性乱收费。在物业移交业主进行装修时，业主被强行要求必须向物业管理公司交纳装修风险抵押金和装修管理费。物业管理公司对装修管理费的收取既无合同约定，也无政策依据，然而，在保安力量“维持装修秩序”的“管理名义”下，不交纳装修管理费，业主委托的具有合法资质的装修公司不许进入业主自己购买的物业中施工。在业主依法维权、据理力争之时，小区的“秩序维护者”保安人员却站到了业主的对立面。物业管理公司代理市政、公用等国有垄断公司向业主收取水、电、气等费用，是物业管理公司与委托收费方之间的合作。然而，一些物业管理公司却在原有收费标准的基础上向业主强行加收手续费，并谓之曰：“这是规定，必须执行”！否则，则以停水断电作为“管理”手段。业主拒绝“管理”，保安便前来维护“公共秩序”。 2004年 8月 4日，国家发展改革委发布的全国价格举报电话受理情况统计，近三年来，小区业主反映的物业管理公司违反规定乱收费以及物业服务收费项目和标准不透明导致的投诉，在各类举报问题中排在第三位。三大种类的物业乱收费行为严重损害了业主的合法权益。第一大类是物业管理公司自立项目乱收费，比如，以装修押金、水电安装费、“自来水二次加压费”等名义随意收费。第二大类是物业管理公司超过规定标准乱收费，如超过价格主管部门规定的标准，多收物业管理费、停车费、垃圾清运费、卫生费等。第三大类是只收费不服务或少服务。维持小区安全是保安的职责和义务，但不能成为侵犯业主邀请客人在自家留宿权的理由。装修公司部分员工经业主同意，晚上在业主房屋内休息，在未向业主告知的情况下，保安人员半夜强行进入业主房屋内，将正在休息的装修公司部分员工驱逐出居住小区，并声称这是维护物业管理公司的“管理规定”。不少这样的侵权案例就是在保安人员以堂而皇之的“物业管理公司规定”为理由，得以实施的。北京车辆年检曾一度规定必须出示停车泊位证明，许多物业管理公司以业主不遵守物业管理公司制定的无法无据的“规定”为由，拒绝开具停车泊位证明，直至业主改正其“错误行为”为止。物业管理公司行内曾一度将此颇为有效的成功“管理”经验相互切磋、交流，并不断“完善”。 2、问题物业公司对业主权利的干预方式（1）变相阻挠、牵制业主委员会的成立由于物业管理公司在物业“管理”服务中存在着大量的带有共性的侵犯业主权利、以及开发商遗留的侵权问题，解决这些具有共性的问题，单凭业主个体的维权，在实际操作中成本极高。业主委员会作为全体业主的共同利益代表组织，在依法维护业主的合法权益，依照章程理性制止物业管理公司仍在继续的侵权行为显得尤为重要。因此，业主委员会的成立对物业管理公司的侵权行为，构成了极大的潜在威慑。现实的或潜在的利益冲突，使物业管理公司或开发商不可能有动力“指导”业主成立真正能够代表业主行使权利的业主委员会组织。一些物业管理公司变相阻挠业主委员会成立的手段主要有： 业主委员会的成立需要召开业主大会，大会前的通知、会议议题等材料的发放在实际操作中首先遇到了很大困难。居住小区公告栏不允许使用，即使公告后也莫名其妙地很快被揭掉、或被其他材料覆盖。业主委员会筹备组逐户发放会议材料，保安却不允许进入楼内，理由是，根据“管理规定”：为避免扰民，非业主邀请，不得入内。业主委员会筹备组将会议通知材料分递业主信箱，却常常全部不翼而飞。由于业主人数众多、居住分散、工作时间不一致，本来正常召集全体业主到会的协调工作就非常困难，物业管理公司的不配合，使这一工作雪上加霜。由于业主成分来源复杂，有些是开发商员工或亲属，有些是物业管理公司员工和亲属，有些是开发商关系单位的朋友等，这些业主或者与开发商有着天然的利益关系和渊源，或者是物业管理公司的受益者，有的甚至免缴物业管理费，物业管理公司的更换与这些业主有着直接的利害关系。在这样构成的业主大会讨论会上，透过少数业主的蓄意发难，经常会看到开发商、物业管理公司的“影子”。一旦业主的内部分歧被挑起并升级，物业管理公司便对少部分业主的提议表示少有的热心、支持和配合，通过利用手中的物业“管理权力”为其扩大影响、树立威信。物业管理公司利用掌控的“配合权力”，通过“拉一派、打一派”，对业主大会进行干预，使业主委员会的成立工作变得非常复杂。业主委员会成立需要在“居住小区管理办公室”进行备案，按照规定，业主委员会备案时必须提交经全体业主所持投票权2/3以上通过的业主公约和业主大会议事规则，以及业主投票权数清册，但投票权的计算是按业主拥有的房屋建筑面积计算的，因此业主委员会的成立实际上离不开物业管理公司在物业资料提供方面的配合。然而，一些物业管理公司却以种种理由借故推脱，使业主委员会的成立受到很大制约。（2）干预业主委员会行使权利即使业主委员会在克服内外部环境困难、艰难前行，终于正式成立之后，其权利的行使和义务的履行也面临着形形色色的干扰和抵制，使业主委员会难以开展工作。笔者在此列举一些问题物业管理公司干预业主委员会行使权利的手段和策略：对不同的业主表面一视同仁，暗自实行差别收费和服务，少部分业主物业管理费减半或全免，通过制造业主之间不同群体的利益差别，使业主内部在对待物业管理的观点、方法、立场产生矛盾和分歧，物业管理公司于外部予以呼应，从而达到离间业主内部关系，削弱业主委员会力量，使之不能与物业管理公司相抗衡之目的。利用物业管理公司在居住小区建立的复杂的社会关系，对业主委员会造谣生事，混淆视听，如“业主委员会利用广大业主向物业管理公司施压，别有用心，谨防被人利用！”“业主委员会更换物业管理公司，搞招投标是假，收受个人贿赂是真！”“物业管理公司应广大业主的要求，对撤换物业管理公司、导致物业运行瘫痪的行为坚决制止！”同时，物业管理公司利用业主交纳的物业管理费办起类似业主内部通讯等刊物，不定期分发到业主住宅信箱，以控制舆论导向，为自己歌功颂德。而业主委员会的信息和资料却不能通过业主信箱、小区公共宣传栏与业主进行沟通。有的小区物业管理公司为了防止新闻媒体进入小区采访，甚至打出了“封闭管理，长治久安”，“消除不稳定因素，小区稳定高于一切”的横幅， “以正视听”。对业主委员会成员一些问题物业管理公司则以利益作诱饵，进行收买和渗透。一些业主委员会会议内容甚至会前议事日程经常提前外泄，这是主要原因之一。对收买不成的业主委员会领导和骨干物业管理公司则进行刁难、电话恐吓，并在业主委员会在小区开展工作时公开跟踪监视和拍照，使其人身安全造成巨大的心理压力和障碍。还有的物业管理公司对业主委员会办公场所强行停水断电、切断通讯。更有甚者，个别物业管理公司在法院判决“恢复水电、通讯服务”时，仍拒不执行，致使法院来到小区进行强制执行。全国人大代表罗益峰先生在2004年人大会议上向北京团提交的议案中指出，虽然2003年建设部已经出台了物业管理条例，但现有的物业管理模式在实际操作中基本上是一种剥夺业主选择权、强迫业主接受有资质（甚至没有资质）物业公司的管理模式。实际上，物业管理是业主对物业进行自治的权利，是产权人对财产处置的权利。3、物业纠纷，孰之过？（1）谁是居住小区的不稳定因素？世界发达国家政治稳定、经济繁荣、社会有序、人民安居乐业的一个重要原则就是国家依法保护私人财产的所有权，并成为一项基本的法律制度。我国宪法也明文规定依法保护公民的合法财产，国家也正是通过对私人产权的尊重和法律认可，才有了公民以极大的热情创造社会财富的冲动，才有了中国住房体制市场化改革被市场所接受的基础，才有了中国房地产业作为国民经济支柱产业的兴起，才有了初步的经济繁荣和社会稳定。然而，对住房私人产权的法律界定并不能仅仅表现在一纸能够有偿转让的房产证书上，私人财产的管理和决策权利、收益权利、委托财产管理的选择权、知情权、监督权、话语权同样是私人产权不可分割的有机组成部分。作为一种社会现象，业主权利的缺失和被剥夺，意味着是对国家宪法的公然侵犯，意味着是对我国市场化改革初步成功的主要物质推动者权利的漠视。当人们赖以生存的家园的基本权利难以有效维护时，我们不禁要问，谁是影响居民安居乐业的不稳定因素？一个物业管理公司要生存和发展，在国家法律框架允许的范围内，以经济利益为目标进行市场化组织和运作，也是法律赋予的权利。然而，在市场经济条件下，物业管理公司的这种追逐利润的经营性行为应以满足消费者权益和需要为前提，即通过向业主提供业主自愿要求的服务产品来换取自己的经济回报。业主与物业管理公司的合作是一种双向选择的关系。对于业主，有选择物业管理公司提供服务、或采取自治模式进行自我管理和自雇式服务的权利，更有选择决定哪一家物业管理公司提供服务的权利。对于物业管理公司，在业主要求提供服务产品时，根据其服务价格和利润回报水平，有选择干与不干的权利。令人费解的是，一方面物业管理公司对其经营亏损状况叫苦不迭，一方面又坚决拒绝公开财务状况、即使严重亏损，不管业主意愿如何，也要在业主的家园内继续提供管理和服务。在这里，我们不妨试问，在“前期物业管理合同”逾期、业主拒绝续签合同、冲突不断升级的情况下，是何种力量促使物业管理公司尽管“入不敷出”，仍然拒绝移交物业、千方百计要坚持继续“合作”下去、提供“事实性”服务？这样的强卖强买式的“合作”靠“封闭式管理”能“长治久安”吗？（2）物业管理公司与黑社会2002年5月14日，北京市朝阳区九龙花园临时业主委员会主任李建国，在小区门口保安人员面前被几名神秘人殴打致残右眼永久性失明，左臂粉碎性骨折。中国青年报就此以暴力：物业管理新模式？为题发表文章“业主：屡屡挨打，已吓得不敢出门，开发商：别以为是“上帝”就可以抬杠。北京青年报、京华时报等有较大影响的报纸对业主遭受殴打流血事件进行过多次报道。网上对物业管理公司与黑社会有染，雇凶对业主施暴的分析文章随处可见。还有媒体报道有的物业管理公司已具有黑社会性质。有学者甚至认为不及黑社会，黑社会尚知一旦收受了他人钱财，必须保护被收钱人的财产和人身安全，而一些肩负着维护居住小区安全和公共秩序的物业管理公司，在业主住宅内的财产居然出现撬门被盗、业主在小区内公然遭到殴打或群殴致伤致残时，竟辩称不知或推脱责任。对于个别业主违背业主大会公约，将纯粹居住用途的住宅作为商业经营性场所进行出租，如用于经营美容美发院、按摩院、或开办公司等严重扰民问题，只要按时交纳物业管理费，这些小区公共秩序的维护者们便可网开一面。笔者查找了有关黑社会资料的定义，现对黑社会的特征作如下归纳：一是黑社会具有较稳定的犯罪组织，人数较多，有明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定；二是有组织地通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力，以支持该组织的活动；，三是牟利的手段往往带有浓厚的、非法的超经济强制的色彩，或暴力、威胁或者其他手段；四是在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，常常具有某种灰色势力充当保护伞、或披着某种合法的外衣运转。一些问题物业管理公司是否具有黑社会性质，笔者在此不敢妄言，然而，可以断言的是，花样百出和不断升级的物业纠纷、以及这种性质的物业管理公司日益做大，对国家政治清明、人民财产的权利尊严、司法和行政法的公正性、社会的稳定等所产生的深远影响，其涉及的社会群体之广、社会阶层之多，远非黑社会所能望其项背。 （3）物业纠纷作为一种社会现象，是否折射出我们的政策缺失？伴随着房屋产权改革的阵痛，原有房屋产权管理部门的行政职能将发生深刻的变化，这是市场化改革和产权经济规律的内在客观要求。从政府房屋管理局房屋管理所的逐渐被迫式改革或退出，到物业管理公司的应运而生，并经历了由小到大的快速发展过程，没有政府的指导和支持，这一进程是无法完成的。物业管理公司的兴起，对顺应住房制度的配套改革、平稳妥善安置房屋管理部门的职工、增加居住小区的服务供给、提高国民生产总值，应该说功不可没。然而，我们在充分肯定物业管理公司在政府主导之下所发挥的正面积极作用的同时，我们也应当看到，物业管理公司与新的“管理”对象业主的纠纷日渐突出，许多侵犯业主权利的共性问题不断积累，长期得不到合理有效地解决，现已逐渐演变成对政府相关部门的不满。一些小区业主采取住宅外墙悬挂巨幅标语、组织车队进入市区游行、到政府有关部门门前广场静坐等手段维权，呼吁和要求政府和有关部门对存在的日趋严重的物业纠纷问题引起重视，并采取切实可行的方法予以有效解决。笔者对美国关于“社区管理中的物业纠纷与业主维权”的现状进行了考察，美国是市场发育十分成熟的市场经济国家，由于经济法规比较完善，并有良好的法规修正和补充机制，且业主的权利保障不仅是立法的天然前提，还已根植于一个国家的政治、文化传统之中。因此，不存在令美国同仁难以理解的象北京已经演化成社会性问题的物业纠纷与业主维权。即使存在一些个案，与北京的物业纠纷与业主维权的前提有着本质的不同。在中国新旧体制转轨时期，由于物业主体所有权的转移、物业管理公司内在动力机制的改变，客观上对政府行政管理职能的重新定位、以及行政管理的方式改变，提出了新的迫切要求。而原有体制的羁绊、思维定式的陈旧和法规的缺位或不完善，既可能为物业管理公司发展带来了机遇，也可能进一步由此抑制了物业管理公司长期、健康地发展。因此，业主维权不仅仅是业主的权利受到侵害的问题，也是物业服务市场的行业政策和规范如何科学制定的问题，更是政府能否依法管理社区、维护社会稳定的问题。由此可见，如果我们的政策不与时俱进地进行配套改革和调整，将对党中央倡导的构建“和谐社会”指导思想的贯彻日益产生负面的影响。四、业主委员会成立难的现状与政策行为分析1、业主委员会成立难的现状不可能实现社区的和谐经济自治社区业主自治首先表现为经济自治，经济自治是业主自治的前提和基础。实现社区业主经济自治，即居住区业主大会依据国家有关法规和政策，通过制定业主公约，按照一定的规则和程序，选举产生业主大会决议的执行机构业主委员会，对其居住区的共有财产和资源，行使当家作主的管理权力，使其家园文明、有序、保值、增值。这本是人类社区管理的不可逆转的趋势，也是人类社会文明进步的标志，更是国家、社会和业主均受益的社区治理模式。自然，作为社区自治的重要主体业主委员会的存在和有效运转，是推动和实施社区经济自治的主导力量。具体表现为，一是业主委员会的存在使得全体业主整体利益的表达和诉求变得更加有序、理性，业主有了表达自己不同意见并进行讨