我国世纪区域发展规划的基本发展趋向.pdf

收稿日期: 1998- 11- 23; 修订日期: 1999- 05- 05 基金项目: 国家自然科学基金项目( 49871035) 资助。 作者简介: 方创琳( 1966- ) 男, 博士, 副教授, 主要从事区域可持续发展与规划等方面的研究。E ?mail: fangcl urban. pku. edu. cn ? ?文章编号: 1000- 0690(2000) 01- 0001- 06 我国新世纪区域发展规划的基本发展趋向 方 创 琳 ( 北京大学城市与环境学系, 北京 100871) 摘要: 区域发展规划是特定经济体制下引导区域经济和社会持续稳定发展的必然产物, 面对市场经济条件下规划 编制的? 小政府, 大社会?宏观背景, 我国新世纪区域发展规划编制的基本趋向应该是编制计划与市场兼容型的弹 性区域发展规划、 多目标复合协调型的区域可持续发展规划、 公平与效率兼容型社会发展规划、 效益型发展规划和 应用导向型发展规划。 关? 键? 词: 区域发展规划; 发展趋向 ; 市场经济体制 中图分类号: F204? ? 文献标识码: A ? ? 区域发展规划是特定经济体制下引导区域经济 和社会持续稳定发展的必然产物, 不同经济体制下 的区域发展规划有着不同的宏观背景、 理论基础和 操作方式。从国际上区域发展规划编制的宏观背景 分析, 20 世纪末和 21世纪初期, 全球性区域经济发 展正在经历三个转化: 一是社会主义国家由有计划 的商品经济向有计划的市场经济转化, 资本主义国 家由无计划的市场经济转向有计划的或政府适度干 预的市场经济; 二是由短期行为、 短期决策向长期行 为和长期决策转化; 三是社会主义国家和不发达国 家的产业结构正在由不合理向合理化方向转化, 发 达国家的产业结构正在由合理化向现代化和高级化 方向转化。从国内看, 自我国区域发展规划工作开 始至今, 我国经济体制已先后经历了高度集中的计 划经济?有计划的产品经济?有计划的商品经济 ? 社会主义市场经济三次转变, 每次转变都对区域发 展规划提出更新更高的要求。尤其是 90 年代经济 体制由社会主义商品经济向社会主义市场经济的转 变, 整个国民经济管理朝着加强宏观调控、 微观放开 搞活的方向发展, 各级政府在区域经济发展中获得 了更多的自主权, 迫切需要区域发展规划以崭新的 面目、 丰富的内涵和较强的适应性去指导市场经济 发展。面对这样的国际国内宏观环境, 新时期新经 济体制下我国区域发展规划编制的基本趋向应该是 编制弹性发展规划, 持续协调发展规划, 公效兼容型 社会发展规划, 效益型发展规划和应用导向型发展 规划。 1 ? 市场兼容型的弹性区域发展规划 弹性发展规划是市场经济的产物, 60 年代, 波 兰、 法国、 西德等西方国家就开始探讨弹性发展规划 方法论 1, 同时做出若干不同方案, 供决策部门评 价选择。实践证明, 它对市场经济国家区域经济发 展有较强的适应性和指导性, 至今仍受到这些国家 政府的高度重视。从理论上讲, 区域发展规划的弹 性就是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济 发展的适应程度。规划与市场之间存在着一种相互 联系、 相互制约的辩证关系, 一方面规划对市场起着 诱导、 调控、 规范和拉动作用, 另一方面市场对规划 起着主导、 决定和响应作用。如果把规划作为因变 量, 把市场作为自变量, 则规划( PR) 可看作是市场 ( Si) 的函数, 即 PR= f ( S1, S2, S3, ?, Sn) = f ( Si) 式中? S1, S2, S3, ?, Sn表示多个带有不确定 性的市场因素, 只要其中某一市场因素发生扰动, 就 会导致规划本身做出相关反应, 这种反应的灵敏程 度就是弹性。 根据规划与市场之间弹性的函数关系, 在市场 ? 第 20卷第 1期 2 0 0 0 年 2 月? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 地? 理? 科? 学 SCIENTIA GEOGRAPHICA SINICA ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? Vol. 20? No. 1 Feb. , 2 0 0 0 经济条件下使规划富有弹性的主要途径一是市场调 节, 二是适度行政干预。市场经济中许多变化因素 的不确定性、 不可预见性和不可测性, 迫切要求规划 人员编制具有广域适应性的灵活机动规划 2, 即弹 性规划, 正如法国第八个国民经济计划所指出的那 样: ? 未来越是朦胧, 计划越有必要?, 规划越有弹性。 政府的不稳定性和经济的不确定性, 希望在规划编 制方面有更大的灵活性 3, 4, 规划的灵活性与弹性 主要体现在规模、 规划内容和规划结构的可变性上, 保证弹性和调控程度的平衡是区域发展规划有效性 的衡量标准5。为适应市场经济发展需要, 必须将 原来以行政手段为主的计划型规划转变为以价值手 段为主的计划与市场兼容型规划, 将原来过于具体 的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。 1. 1? 反转城市与区域规划时序, 走先区域发展规划 后城市规划的道路 我国以往的区域发展规划均是在城市规划的基 础上进行的。新形势下弹性规划要求城市规划应以 区域发展规划为基础, 避免先城市后个别城镇、 再连 上交通网络后, ? 堆砌?成区域发展规划。如苏州市 总体规划, 应先编制 600 万人的大苏州区域发展规 划, 而后是 200 万人的苏州市区规划。这是一种主 动的有机疏散规划, 而不是事后被动的刚性疏解, 可 真正实现沙里宁的有机疏散理论。 1. 2? 合理确定弹性期限, 建立弹性目标体系 区域发展规划是一个连续的动态过程, 特定时 期的规划弹性只能适应该时期区域市场发展的需 要。这就要求我们在制定规划时必须近期、 中远期 和远景规划相结合, 尤其要注重 15 年或 20 年以上 区域远景发展规划的编制, 甚至于不规定规划实施 的时间, 只说明规划要达到的目的。保证总量目标、 结构目标、 增长目标和效益目标等定量目标有相应 的浮动区间和调整回旋余地。建立弹性目标体系的 关键在于弹性区间的确定, 既要求规划目标富有弹 性, 又要使规划目标不能超过弹性限度, 而这完全取 决于对政府政策和当地实情? 吃透?的程度和规划经 验判断。 1. 3? 制订多目标发展与布局的弹性方案 对同一区域可同时做出若干不同方案, 如注重 经济效益方案, 注重社会效益和生态效益的方案, 追 求 PRED协调发展的方案等, 各方案之间可互相矛 盾, 可以有最保守的方案, 也可以有最大胆的方案, 各类方案之间要求有可比性, 以便在不确定的市场 经济环境中通过比较, 筛选出适应性较强的方案。 如作者在绿洲生态环境质量改善的 4 种可选方案 ( 低投入低产出方案、 高投入高产出方案、 高投入低 产出方案和适度投入适度产出方案中) 6 , 选定适 度投入适度产出方案为最佳方案。在区域发展布局 规划方面, 斯里兰卡的科伦坡区域规划弹性方案7 值得借鉴。 1. 4? 构造弹性发展思路和弹性发展政策 弹性发展规划的内容要改变过去以人为安排为 主, 转变为提出建议性与方向性的发展思路, 或者侧 重于编制轮廓性规划纲要和结构性战略规划, 努力 使其实施从过去各部门的被动执行型转为主动参考 型, 真正成为政府加强宏观调控的有效手段。为保 证弹性发展思路的顺利实现, 还必须制订一系列与 之相配套的区域发展弹性政策, 即引入各种可供选 择的政策性因素, 以丰富对未来发展中多种可能性 的描述, 尤其是远景规划中对各种政策性因素的研 究, 则是建立实现弹性发展目标的保证体系 8, 对 区域发展规划起着很大的调节。促进和催化作用。 2 ? 多目标复合协调型的区域可持续发 展规划 ? 持续协调发展是诊断国家或区域运行健康状况 的标准。区域发展规划既是区域 PRED 之间的矛 盾聚合体, 又是区域 PRED 之间的矛盾调节器, 在 特定时期的特定范围内履行着 P、 R、 E、 D 之间矛盾 聚合与调节的双重功能, 在不同时间尺度和不同空 间尺度的 P、 R、 E、 D 之间, 以及与 P 与 P、 R 与 R、 E 与 E、 D 与 D 之间同样履行着矛盾聚解协调的功能。 根据规划与区域可持续发展之间相互作用的动力机 制和协同机制, 在规划中应坚定不移地将 PRED 协 调发展与人地关系巨系统整体优化思想贯穿于规划 全过程的始终。 2. 1? 规划目标由单目标转向多目标竞争协调且优 先保证主目标 受经济发展阶段的影响, 以往的规划目标是一 种片面追求经济增长的单目标模式, 虽然对国家和 区域增加物质财富做出了应有贡献, 但却带来了日 益沉重的人口、 资源、 环境与社会压力。正如 I. Moffatt 所说的那样:? 尽管我们在物质上富了, 在其 他方面却变得穷了?9。新形势下区域发展的概念 不再把 GDP 作为发展的唯一尺度, 而是以经济、 社 会和生态环境的多目标协调发展为指导原则, 把绿 2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 地? ? 理? ? 科? ? 学? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 20 卷 色 GDP 作为发展的衡量尺度。与此相适应, 规划目 标的制订必须紧紧围绕 PRED 协调发展这一中心 议题, 由经济发展的单目标模式向经济、 社会与资源 环境协调发展的多目标复合模式转变, 真正实现经 济发展目标、 社会进步目标和生态环境改善目标的 高度协调统一10。从近期利益看, 二者是矛盾关 系, 而长远则是统一关系。但无论在什么时期、 什么 条件下, 区域发展规划总目标不能只单纯追求一种 目标, 完全放弃另一目标, 必须保证主目标优先, 并 兼顾其他目标的需要。总之, 追求复合型规划目标 是实现可持续发展总目标的关键。 2. 2? 社会与生态环境尺度必须同时作为衡量最佳 规划方案的重要标准 区域发展是一个综合多维的概念, 是既包括经 济增长和经济结构优化, 也包括社会发展和人的素 质提高以及生态环境改善诸方面在内的多元多层次 进步过程 11, 所以区域发展规划方案的确定与最终 选优必须同时用效益尺度、 社会进步尺度和生态环 境尺度去等额量度。一是规划指标的选取除注重经 济总量指数、 经济效益指数外, 还必须注重人口发展 指数、 社会发展指数( 如恩格尔系数、 基尼系数、 粮食 安全系数、 区域发展差距警戒指数、 精神文明指数 等) 、 资源保证系数、 环境污染指数和生态指数等的 选取、 量化及参与决策; 二是经济社会指标的量度必 须与资源、 环境的承载能力保持动态平衡, 资源开发 利用水平不得超过其再生能力, 人口增长不得超过 经济发展对其生存的保证能力, 经济增长不得超过 资源与环境承载能力。 2. 3? 规划项目的建设与布局实施? 三同时?与? 三结 合?准则 在市场经济条件下, 区域发展规划必须坚持? 虚 实?结合的编制原则, 所谓? 虚?即指区域发展战略思 路, 属于软科学性质, 所谓? 实?即指配合战略思路而 设计的若干可见的具体项目。可以认为, 重大项目 建设与布局的成功与否直接关系到规划由软变硬、 由虚变实的进程。这就要求项目建设与布局必须坚 持? 三同时?与? 三结合?准则, 即项目建设与环境保 护设施同时设计、 同时施工、 同时使用, 实现经济效 益、 社会效益和生态环境效益的有机结合统一。积 极推广清洁生产和产品的生态设计, 逐渐变末端控 制为? 从摇蓝到坟墓?的全过程控制; 实施环境成本 内部化, 将环境成本纳入国民经济核算体系, 倡导用 绿色 GDP 作为衡量综合国力的真实指标, 逐步改善 增长质量和协调质量, 提高发展质量和生活质量, 提 高区域可持续发展能力。 3 ? 公平与效率兼容型的社会发展规划 按照公效兼容型规划理论, 区域发展规划不仅 是一门技术科学, 更重要的是一门社会科学, 若技术 科学惯于用效率作评价, 社会科学则更多以公平作 量度, 这就是规划的公效兼容性。规划对效率与公 平的侧重, 完全受限于经济体制的影响, 并使社会生 活呈现出两种不同性质的合理化。一是力求以最小 代价获得最大利益的合理化, 即以? 效率?为目标, 可 称其为? 市场性合理化?, 二是力求以最大多数人获 得最大利益的合理化, 即以? 公平?为目标, 可称其为 ? 社会性合理化?, 两种合理化的共同点是都追求最 大得益, 不同点是如何分配这种得益。对市场性合 理化来说, 利益集团应当仁不让地独享得益, 而在社 会性合理化看来, 公众分享得益才是目标。我国目 前正处于由计划经济向市场经济转变的时期, 区域 发展规划应该逐步将工作重点从重视? 效率?转向效 率与公平并重, 从局限于? 物?的物质建设规划转向 更注重于? 人?的社会发展规划。 3. 1 ? 规划目标由注重? 效率?转向效率与公平兼容 并重 我国现行的社会主义市场经济是? 公有制与市 场经济内在统一的, 在积极有效的国家宏观调控下, 市场机制对资源配置起基础作用的、 能实现效率与 公平高水平结合的经济体制? 2 。这种体制既能通过 引进市场机制提高? 效率?, 又可通过公有制与国家 宏观调控保证? 公平?, 是计划经济与市场经济、 效率 与公平的有机结合。在这种经济体制下编制的发展 规划既要强调市场机制对资源配置的基础性作用, 强调企业的主体行为, 鼓励竞争获取最大限度的财 富, 又要强调国家以政策和经济杠杆进行宏观调控, 建立社会待业、 保险、 养老、 医疗保险为重点的社会 保障体系, 进而把规划编成一种公效兼容型发展规 划。近期看, 规划应以效率优先, 兼顾公平, 从长远 分析, 则应以公平优先, 公平与效率并重。 3. 2? 规划体制由集权制转为? 契约制? 我国以往区域发展规划的编制、 审批和管理体 制是一种自上而下的集权管理体制, 缺少公众的参 与, 公众并不把规划当作代表了公众利益的? 我们的 规划?。经济体制转轨后, 规划体制应转为? 契约 制?, 即由区域内的公众团体和组织联合委托规划师 31 期? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 方创琳: 我国新世纪区域发展规划的基本发展趋向? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 制定规划方案, 然后由公众团体及组织的代表进行 议论、 审议、 表决并最后达成双方协议。凡是在协议 上签字的团体、 组织和个人, 都必须承担遵守规划进 行合作建设的责任和义务, 都把规划内容视为? 我们 的规划?而自觉去履行完成, 并竭尽全力会同协议的 参与者? 共建家园?, 这种体制较集权制更为有效。 3. 3? 规划程序由自上而下的指导规划转为自下而 上诱导规划或上下推拉式规划 计划经济体制下规划的编制程序一直沿用自上 而下、 由规划部门制订规划并按此实施的过程。实 践证明, 这种模式远不能应付经济体制改革带来的 挑战, 迫切需要转变为自下而上的规划模式或实行 二者有机结合为上下推拉式规划模式, 通过制定公 平准则, 建立公开规划体系, 广泛吸收各种利益集团 参与规划的全过程, 为解决规划问题献计献策, 最终 制订出一个透明度高、 可信度强、 满足全社会愿望的 发展规划。 3. 4? 规划背景由? 大政府、 小社会?转为? 小政府、 大 社会?, 强调公众参与 ? 大政府、 小社会?模式指计划经济体制下政府 对规划活动的高压干预和对一切社会经济活动的全 权包揽, 与之相反的? 小政府、 大社会?模式则是市场 经济条件下政府允许公众广泛参与规划活动并扮演 主要角色, 社会的作用与功能明显放大, 它对体制更 替时期的我国尤为现实。为此: 规划的制订必须立 足公共利益, 尤其要注重每一项规划措施的社会效 益; 强调广泛的公众参与, 面对市场经济对私人利益 的自发追求, 必须借助公众参与获得社会支持, 才能 使许多社会功能得以发挥; 力求公私合营协作, 将私 人利益纳入规划, 或用少量的政府投资去引导私人 投资进入规划的框架, 逐步使私人企业成为政府的 合作伙伴, 共同分担风险和分享得益。 3. 5? 筹建为规划决策服务的民间思想库 民间思想库是由民间专家组成的, 提供科学思 想的一种机构, 既非政策机关, 亦非大学研究所。由 于思想库可从各种途径提供与决策有关的信息( 知 识) 到达决策者( 权力) 的耳眼, 以增强政府决策的能 力, 因而被形象地称为? 向权力传授真理?的政府创 新形式。近年来美国的思想库对规划决策者愈来愈 显得重要, 美国的 Rand 公司. Brooking 研究所、 美 国企业研究所( AEI) 、 Heritape 基金会( 倡导式思想 库) 等上千个这种机构在运作, 成为美国当局获得第 一概念的来源。德国、 法国等欧洲国家紧随美国其 后。思想库在规划决策中的作用越来越大的原因在 于其拥有一个高度集成智慧的? 泛大脑?, 或曰? 外脑 公司?, 可采用多学科集成和多次倡导方法, 进行集 成政策分析, 最终使问题清楚并提供弹性方案供决 策者参考。从理论上讲, 这不失是一种广泛吸收公 众参与, 强化专家群体决策的规划方法论。建议在 规划中筹建民间思想库, 以此提高规划质量、 品位、 权威性和可操作性。 4 ? 质量与效益发展型区域发展规划 效益发展型规划是我国经济增长方式实现由粗 放型向集约型转变对规划提出的更高要求。江泽民 总书记曾在?正确处理社会主义现代化建设中的若 干重大关系?讲话中明确指出: ? 我国现代化建设必 须遵循速度和效益相统一的原则, ?, 关键在于要 走出一条既有较高速度又有较好效益的国民经济发 展路子。多年来的经验表明, 我们讲发展, 难就难在 把速度和效益有机地结合起来。问题往往出在偏重 数量扩张, 单纯追求增长速度, 而忽视经济质量, 效 益不理想, 整体素质不高。这是我们今后经济工作 中需要认真解决的一个关键问题? 12。由于区域 发展的实质在于高效而非高速, 且根据可持续发展 原理, 量的增长是有限的, 质的发展能长期维持, 因 此, 区域发展规划应由过去重速轻效、 重量轻质的速 度与增量型规划转变为质量型与效益型。根据费用 效益分析原理, 编制效益发展型规划, 把高速度建立 在高效益的基础上, 必须按照效益法则、 科学设置规 划的指标体系, 突出经济增长的集约化程度指数和 效益指数, 突出社会发展的生活质量指数和精神文 明指数, 强化技术进步指数在规划指标体系中的重 要地位。正确处理好增长速度与增长效益、 经济效 益与社会效益及生态环境效益之间的相互制约与促 进关系, 在区域发展中完成以下两大转变。 4. 1? 由粗放型总量增长的经济模式转变为集约型 效益发展的经济模式 粗放型总量增长的经济模式是用国民生产总值 和国民收入的总量与速度的增加掩盖自然资源衰 竭、 环境功能退化所代表的真正经济成本, 是破坏人 与自然和谐并最终使人类陷入生存发展困境的主要 根源。在我国全力向市场经济过渡的过程中, 必须 从主要依靠增加初始投入、 铺新摊子、 盲目追求生产 产量, 转到主要依靠科技创新和高素质劳动力, 提高 经济效益的轨道上来, 并把技术进步作为实现转变 4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 地? ? 理? ? 科? ? 学? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 20 卷 的突破口。大幅度提高生产要素的质量和使用效 率, 有效地增加技术创新对经济增长的贡献率, 推动 产业结构优化升级, 提高规模经营效益、 区域分工效 益和产业结构优化效益。 4. 2? 由生产型管理范式转为技术创新型管理范式 范式是与特定环境相适应的, 能被人们所接受 的模式或法则13。生产型管理范式由于将追求产 品数量、 完成生产任务、 引进国外技术作为衡量企业 经营好坏的标准, 缺乏产品开发与技术创新部门, 技 术进步速度与产业进步速度相对缓慢, 因而是传统 计划体制的产物。代之而起的技术创新型管理范式 强调如何把市场与技术有机地结合起来, 把产品及 工艺的创新程度而不是产品数量作为衡量企业经营 好坏的标准, 正是不断技术创新的企业才是市场上 长盛不衰的企业, 追求技术进步与产业进步的高速 度及对经济增长的贡献率是这一范式的奋斗方向。 为实现这一管理范式的转变, 建议国家通过宏观调 控和政策手段推动、 扶植、 引导企业技术创新, 把技 术改造、 技术引进统一到技术创新上来。国家对企 业考察的指标应突出考察企业的效益和技术创新的 活动强度。唯有这样, 才能打好技术竞争战与名牌 产品战, 才能编制出适应市场需要的效益型发展规 划。 5 ? 应用导向型的区域发展规划 从规划的全过程看, 规划编制工作的完成, 仅仅 是规划成功迈出的第一步, 是否能够实施, 则是规划 成功的关键, 它直接影响着规划的生命力与应用前 景。从理论上分析, 一部完整的区域发展规划报告 完成后, 一般会有两种? 出路?: 一种是被决策者认可 并在实践中应用, 成为政府加强宏观调控的重要手 段和区域发展的投资指南, 是谓成功的规划; 另一种 是被决策者认可但在实践中并未能付诸于应用, 由 于科学但不可行, 而被直接收进档案柜, 是为? 流产? 的规划。正如规划部门流行的一句? 行话?所言: 规 划规划, 纸上画画, 墙上挂挂, 到时候不如领导一句 话。一位德国学者 Walfgang Barstinhaus 曾撰文呼 吁:? 现在制定的规划再不能只放在书架上, 必须齐 心协力用于改变区域发展的面貌和克服困难上。 ?这 种情况已被 J. 鲁宾逊于 1985 年发表的一篇题为 ?规划中的悖论?的获奖论文所披露, 文章认为许多 企业( 可扩大至区域范围) 长期经济发展战略规划不 能最终得以良好实施的原因, 是规划工作者在规划 时惯于采用理论上认为正确而实践中恰恰行不通的 思维逻辑, 虽然科学是最正确的, 但科学与经验、 理 性与现实毕竟有差距。规划最终要以决策者的标准 去衡量, 规划者只处于辅助决策的位置, 总之, 对于 规划者来说, 只有尽量去认可现实, 才能被现实认 可, 才能使区域发展规划在指导区域发展中永葆旺 盛的生命力。可以预见, 一部既科学又实用的规划, 既可面向? 用户?夺得市场, 又可面向社会赢得效益。 在实践中, 编制应用导向型发展规划的具体思路为: 5. 1? 科学性与可行性相结合 科学性是衡量区域发展规划质量的首要标准。 作为一个区域的发展方案, 必须遵循自然经济规律 和价值规律, 立足区情区力, 充分发挥地区优势, 合 理进行区域生产力和重大建设项目的布局, 促进区 域按规划指引的方向和制定的目标向前发展。然 而, 科学合理的方案不一定是完全可行的, 最好的方 案不一定是综合效益最高、 发展速度最快的方案, 而 是科学性与可行性结合得好的方案14。提高规划 的可行性, 一是要规划保持足够的弹性。充分估计 未来发展的多种可能性, 同时做出几个方案, 以备在 情况发生突变时采用灵活机动的反应战略。二是要 使规划有较强的针对性, 即面向问题搞规划。既要 研究区域市场需求, 抓准优势资源开发利用, 又要贴 近经济生产, 围绕区域发展中急待解决的重点、 热点 问题深入开展规划研究。 5. 2? 权力与权威相结合 在规划编制与实施的全过程中, 我们既不赞成 计划经济体制下政府对规划的全权干预, 也不赞成 市场经济体制下某些西方国家政府对规划的放任自 流, 而是希望规划的全过程应该是政治参与与公众 参与有机结合的过程, 即政府的权力与规划的权威 性有机结合, 后者赖于前者赋予, 只有权威性的区域 发展规划才是真正科学可行的规划15, 16。这是因 为: ? 规划本身带有软科学性质, 科学性的鉴定有待 于较长时间的实践检验, 规划的作用难以在短期内 得到充分发