职工集体福利的理论分析与制度建构.doc

职工集体福利的理论分析与制度建构 关键词: 职工集体福利；职工个人福利；公益金；职工福利委员会；福利国家 内容提要: 构建全体成员各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会已经成为未来的奋斗目标，而衡量标准之一就是社会总体福利和成员个体福利的同步增长。历史经验和理论研究已经证明，增进福利的重要使命不能由国家独自承担，多元化的福利供给是构建和谐社会的重要内容。企业是社会主义市场经济的活动主体，也应当和能够参与福利供给，内容之一就是职工集体福利。我国旧的职工福利制度是计划经济和国家福利的产物，必须在理论反思基础上，就职工集体福利的资金筹集、管理机构和供给方式等方面予以制度重构。 福利原本是描绘个人对收入或财产的幸福体验，但是人类社会中不断拓展的市场机制并不旨在让每个人分享福利，部分的个人或群体甚至缺乏基本福利保障，因此，福利逐渐转变为与特定成员资格相联系的权利，福利与福利国家几乎融为一体，而越来越多的个人基于公民资格将福利增进的责任诉诸国家。直至20世纪80年代，福利国家的危机迫使对福利的重新认知，国家固然是人类社会中的最重要群体形式，但是个人还生存在诸如家庭、自愿社团、企业组织等其他群体之中，这些群体可能也应该与国家一道促进福利，换言之，福利供给应是多元化的，而不应局限于国家一方。企业是市场经济的最重要活动主体，也是福利供给的渠道之一，并且表现为两种：其一，企业对外参与公益活动，面向社会成员予以广泛地福利支持；其二，企业对内专门向自己职工给予福利。从义务主体的角度，后者可以称之为企业福利，更常见地是，从权利主体角度称之为职工福利或员工福利，即企业向与之具有劳动关系的个人，在工资之外，提供直接的和间接的支持，以满足其生活需要或改善其生活质量。近年来，职工福利日益成为各国福利制度的重要组成部分，表现形式也丰富多彩，一般依据受益范围的不同，可分为职工个人福利和职工集体福利。 1 1 前者，是指由职工个人直接取得或者享用的各种福利，包括企业支付的各类法定社会保险费用以及企业自主设立的补贴、补充社会保险和生活困难补助等。后者则是企业面向职工集体提供的各类福利设施和服务等，除职工本人自愿放弃外，不能予以分解。职工集体福利曾经是我国福利制度的主要形式，但是市场经济体制改革的逐步深入，现代企业制度的不断展开，职工集体福利被边缘化甚至消解，制度层面上，1994年劳动法第76条之规定，“用人单位应当创造条件，改善集体福利，提高劳动者的福利待遇”，由于缺乏必要配套规范而形同具文，因此职工集体福利的理论反思和制度重构是维护劳动者福利、构建和谐社会的重大课题之一。一、我国职工集体福利制度的变迁新中国建立伊始，基于意识形态、社会稳定、资源统一分配等因素，我国选择以国家为中心的社会主义福利制度，即国家承担福利供给的主要职责，尤其是在城市。但是，与西方的福利国家不同的是，国家与个人之间没有直接的福利授受关系，而是以单位为中介展开的。“单位制”是改革前中国城市社会中的一项重要制度安排， 2 2一方面，大多数社会成员被整合到一个个具体单位中，由单位给予他们社会行为的权利、身份以及合法性，并满足他们各种需求，代表和维护他们的利益，控制他们的行为，另一方面，国家垄断所有社会资源，并通过单位分配资源，个人也只能从所在单位获取基本生活必需品。 3 3企业就是单位之一，其不仅是工业组织的一种形式，也是国家控制社会的一种手段，因此，企业所提供的职工集体福利的实质是国家福利， 4 4主要包括职工集体文化福利和职工集体生活福利：前者是指由企业兴建文化卫生、体育娱乐等设施，以优惠待遇供职工享用和提供服务，包括业余学校、文化宫（俱乐部）、图书馆、体育场馆、医院（卫生所）和保健、疗养设施等；后者是指由企业兴建集体生活服务设施，以优惠的待遇供职工享用和提供服务，包括职工食堂、职工宿舍、托儿所、幼儿园、子弟学校、浴池和理发室、上下班交通车辆等。 5 5相关福利经费来自：国家提供给企业的基本建设费用中，安排与职工基本生活有关的必要非生产性建设费用；提取企业的职工福利基金，有的按照国家规定比例从企业利润中提取，有的按职工人数提取，有的按工资总额的一定比例提取；企业的管理费一部分；工会经费的一部分；福利设施和服务本身的收人等。一方面，职工集体福利制度是低工资分配模式赖以存续的基础，较低的国民经济发展水平和平均主义思想导致低工资分配模式的长期存在，实际上，低工资不足以维持劳动者个人及其家庭的生存，也无法体现劳动生产率的差异，由企业相对灵活、自主地为职工提供的一些非工资性的实物分配、消费性服务、资产使用权等集体福利则构成调节分配的隐性收人。另一方面，职工集体福利制度也是抑制人员流动、维持社会稳定的工具，个人获得职工集体福利的依据是特定的身份，一旦离开原企业，就丧失过去所拥有的种种资源，实际上也意味失去生存条件。我国早期职工集体福利在特定时期对满足职工的物质文化生活需求、推动经济社会发展、稳定社会秩序等方面发挥着独特的作用，但是这些都取决计划经济形成的外在环境。20世纪80年代开始，社会主义市场经济体制的逐步建立，与诸多改革措施相关联的职工集体福利制度也发生较大的调整，例如，随着住房制度和养老、医疗、工伤等社会保障制度改革的推进，一些原本由职工集体福利承担的错位功能已经或正在重新交归社会福利办理，此外，国有企业改制的一个重点就是剥离一些“企业办社会”所形成的非经营性资产。总之，职工集体福利表现为供给减少以及方式变化。此外，早期职工集体福利是计划、政策的产物，福利资金筹集、管理、使用等诸多方面都缺乏规范的指引，不仅难以保障供给的公平与效率，而且深受腐败的侵蚀以及生成“小金库”等问题，因此，职工集体福利制度变迁的另一个特征便是相关的法律规范的逐渐增加，主要包括以下：1994年颁布劳动法第76条之规定，用人单位“改善集体福利、提高劳动者的福利待遇”；1992年颁布、2001年修改工会法第30、38条之规定，工会协助企业办好职工集体福利事业，企业召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加；1993年颁布、1999年和2004年修正公司法第180条之规定，公司提取的法定公益金用于本公司职工的集体福利，2005年又删除第180条，补充第18条之规定，公司工会代表职工就职工的劳动报酬、工作时间、福利、保险和劳动安全卫生等事项依法与公司签订集体合同；1988年全民所有制工业企业法第45、50条关于厂长、职工代表大会就职工福利的职权和义务等，虽然这些法律规范不成体系、过于原则、缺乏操作性，但是在不同程度上触及职工集体福利的权义主体、资金来源、管理机制等一系列重要问题，是进一步建立和健全我国职工集体福利的制度基础。二、职工集体福利制度的合理性反思我国职工集体福利制度的变迁，早期职工集体福利的弊端主要来自其与工资、职工个人福利及社会福利的纠缠不清的逻辑定位：第一，低工资和高福利是旧分配模式的两大支柱，二者之间的互相配合实质是借高福利来补偿低工资，工资的劳动报酬功能也因此受到干扰，进而影响劳动力市场机制有效运作；第二，一些本应属于职工个人福利的被纳入职工集体福利范畴，形成福利的大锅饭，导致企业内部的低效率供给；第三，职工集体福利是社会福利缺失的替代，构成企业的沉重负担；第四，以企业为限的覆盖面，过于狭小，也影响互助互济机制的作用，企业之间标准不一、苦乐不均，甚至将农村居民排斥之外，成为身份特权。因此，职工集体福利改革的核心是正本清源，摆脱国家福利的阴影。制度变迁或许表现为运作空间的渐次收缩，但是，有的学者因此认为，职工集体福利是“寄生于社会主义市场经济分配体制中的毒瘤和怪胎”，并断言“在不久的将来它必然要走向消亡”， 6 6则是干预偏颇。笔者认为，随着国有企业的放权让利、政企分开以及现代企业制度的建立，外资企业和民营企业的大量涌现，企业成为独立于国家的市场经济主体，职工集体福利不仅不应被抛弃，反而有机会发挥其真正的功能。就职工而言，职工集体福利是为满足他们因工作关系而结合成的社群公共利益。社群是个人生存的基本状态，福利是社群为其成员所提供的基本保障，国家是典型的社群形态，国家对公民所供给的福利就是国家福利。职工由于劳动关系而依附于企业，因为共同的环境和合作关系而彼此组成社群，并借助社群达成他们的公共利益。社群公共利益具有不可分割的特性，其载体应是非排他性和或非竞争性以社群为范围的公共物品，所谓职工集体福利制度就是该类公共物品的供给机制，例如企业医院、职工食堂以及上下班通勤等。价格机制运行障碍、信息不对称以及搭便车等客观存在，致使市场和国家对于类似公共物品的供给缺乏效率或公平，而最佳的供给者便是由职工组织起来的社群，福利供给也是增强社群团结的重要方式。西方发达国家的福利制度发展趋势是，国家直接承担的福利责任适度化，作为国家减轻责任的替代者，企业供给的职工集体福利，已经受到重视并占据福利制度的显着位置。 7 7就企业而言，其参与职工集体福利的供给具有功利和责任的双重意义。功利性的分析，职工集体福利是一项具有长远效益的投资，职工福利状态的改进具有外溢性，例如，职工集体福利为职工提供生活方便，减轻生活负担，能使职工精力充沛、心情舒畅地投入工作，尤其是文体设施、活动和服务的供给还促进职工交流技术、学习科学文化、增长知识，从而提高劳动素质。此外，职工集体福利也是黏合剂，将职工个人利益与企业利益有机结合，增强企业的凝聚力，培养职工的归属感和群体意识，而这些最终都反映为劳动生产效率的提高。 5 5(p.192-193)从企业社会责任角度分析，企业处于多边关系的中心，其不仅致力于股东利益，还应对其他利益相关者承担责任，2005年修正公司法第5条规定，公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。职工利益与企业命运休戚相关，是重要的利益相关者之一，并且其对企业的依附性，又是劳资关系的弱势群体，因此，企业对职工应当承担社会责任，甚至“一方面公司与股东的人合关系日渐淡漠，而另一方面对职工所负的社会义务日益增强”。 8 8职工集体福利制度是企业社会责任的实现方式，通过企业的福利供给，职工集体与股东、债权人等其他利益相关者分享企业的发展利益。总之，无论对于职工还是企业，职工集体福利的存在都是正当的，并社会主义市场经济体制下，其占据着福利制度中不可替代的地位，而合理定位基础上的制度建构是职工集体福利改革的重要任务。三、我国职工集体福利的资金筹集职工集体福利不是无源之水、无本之木，资金筹集是制度构建的首要，如上述分析，职工集体福利的供给是企业的社会责任之一，因此职工集体福利的资金由企业承担，便理所当然，但是，具体提取途径还应进一步探讨。依据现行法律法规，我国职工福利资金提取大致是费用和税后利润两个渠道，并且区分外商投资企业和内资企业而有所不同。外商投资企业依据中外合资经营企业法、中外合资经营企业法实施条例、外资企业法实施细则以及相关会计制度的规定，从缴纳所得税后的利润，按照企业自主决定的比例提取职工奖励及福利基金，基金属于负债性质，与退休养老等项基金、保险福利费和国家的各项补贴等都在“应付福利费”科目进行核算。内资企业则依据相关会计制度的规定，“管理费用”中列支“劳动保险费”支付诸如价格补贴、异地安家费、死亡丧葬补助费、抚恤费等法定项目；按照企业工资总额的14提取职工福利费，在“应付福利费”科目进行核算，主要用于职工的医药费(包括企业参加职工医疗保险交纳的医疗保险费)，医护人员的工资、医务经费、职工因工负伤赴外地就医路费，职工的生活困难补助、职工浴室、理发室、幼儿园、托儿所人员的工资等。旧公司法还规定，内资企业按照5至10比例从税后利润中提取公司法定公益金，用于职工的集体福利，并且相关会计制度和税收规范进一步明确主要用于集体福利设施，属于所有者权益的内容，2005年修正公司法则完全删除相关规定。1旧的内资企业公益金虽然颇类似于西方财务会计上指定用途的留存收益，但是就制度变迁视角，则是延续计划经济体制下国有企业从利润分配中提取职工福利基金的作法，应属于一项具有我国特色的制度设计。 9 9公益金制度试图区分职工集体福利与职工个人福利的资金渠道，但是，一方面公益金用途被局限于集体福利设施而不能囊括更广泛的领域，另一方面诸如医护人员的工资、医务经费和职工浴室、理发室、幼儿园、托儿所人员的工资等集体福利内容却被划入职工福利费之中。实际上，职工集体福利和个人福利之间存在灰色空间，并且能够相互转化和替代，因此，制度设计难免捉襟见肘。公益金留存比例的硬性规范反映的是国家强制剥夺职工与企业的自治权，由于不能代表不同企业以及同一企业不同时期的集体福利的真实需求，造成资金饥渴或者闲置以及违法行为的泛滥，例如，随着住房商品化、货币化改革的深入，公益金需求减弱，一些企业就将其作为奖励基金，用于奖励普通职工和高级管理人员，以及作为职工持股、股票期权计划的费用支出。公益金制度最大的问题在于其所有者权益的属性： 10 10一方面，集体福利设施和服务完全由职工享有，体现为职工对企业的权利要求，应当属于企业一项负债，将其归入所有者权益，结果是虚增资本，产生虚假信息；另一方面，职工集体福利归入所有者权益导致劳动者承担所有者的风险，尤其在企业破产清算时，一些集体福利设施会成为破产财产一部分，2遑论职工还丧失依据集体福利的债权属性与其他无担保债权人的同一序列受偿。总之，2005年修正公司法废止公益金制度是合理的，应该为职工集体福利的资金筹集另辟蹊径。笔者认为，不应该在资金来源上区分职工集体福利和个人福利，建立统一职工福利基金，资金渠道之一是按照一定比例提取税后利润作为企业对职工的福利负债，以保证职工能够分享企业发展利益，资金渠道之二是按照企业工资总额的一定比例提取，以保证在企业亏损和微利的情况下，职工集体福利的必要需求仍能获得满足以及原有集体福利的设施维护和服务延续。至于具体的提取比例，应由职工和企业代表组成的职工福利委员会共同决定，并依据2005年修正公司法第18条之规定载入集体合同中。当然，为防止逃避税和维护国库利益，税法可以限制一定比例职工福利资金进入成本费用，在税前列支。 四、我国职工集体福利的管理机构实现职工集体福利的功能，保障供给上的公平和效率，必须将职工集体福利纳入规范的决策、执行和监督的架构下，这是制度上亟待添补的薄弱环节。依据全民所有制工业企业法之规定，全民所有制工业企业实行厂长（经理）负责制，厂长负责领导企业的生产经营管理工作，其职权之一就是提出福利基金使用方案和其他有关职工生活福利的重大事项的建议，而职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，其职权之一则是审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项，但是，计划体制下，国有企业或缺乏自主权，一切或者决于上，或者厂长不受法律法规和规章制约，我行我素，导致职工对集体福利的民主管理形同虚设。工会应代表职工的利益，依法维护职工的合法权益，但是，依据工会法规定，工会只有“协助企业办好职工集体福利事业”以及“企业而召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加”的有限权利。职工不能有效参与管理是我国现行职工集体福利制度的主要弊端。一方面，职工集体福利的决策、执行和监督完全由企业一手操办，而企业往往看到职工集体福利与企业利润的对立性，即职工集体福利的增加带动成本费用的提高，会减少公司利润，而低估或忽视职工集体福利对企业的外溢效应。特别是，当企业受内部人控制时，企业高级管理人员掌握职工集体福利的运行，会有更多机会将其转为个人福利或在职消费。另一方面，职工是集体福利的需求者，他们知悉所要求的福利种类、数量和质量，职工又是集体福利的享用者，他们体察福利供给的状态和结果，有足够信息和动力进行相关监督，因此，职工有效参与是集体福利供给的公平和效率的重要保障。此外，企业垄断职工集体福利的管理，致使福利更像是“施舍”，职工的被动接受也难以形成对企业的向心力。笔者认为，大陆应借鉴台湾的职工福利委员会，建立一个职工民主参与、职工与企业友好协商的职工集体福利管理机构。在台湾，1943年颁布的职工福利金条例及其职工福利金条例施行细则历经修改始终延续，并形成科学合理的职工福利制度，其中设立职工福利委员会负责办理职工福利事项。委员会是由依法组织的工会及各工矿场或其他企业组织共同设置，工会代表不得少于2/3，并且委员会如果具备民法上公益法人中财团法人设立各项要件，可申请法人登记，而委员会的任务是：职工福利事业的审议、促进及督导事项；职工福利金的筹划、保管及动用事项；职工福利事业经费的分配、稽核及收支报告事项以及其它有关职工福利事项。 11 11五、我国职工集体福利的供给方式已提取的职工福利金应及时地划转职工福利委员保存，并按照有关的福利规划予以支出，专款专用，不得移作他用。职工集体福利的供给形式主要为集体福利设施和服务，尤其前者涉及产权变动，由职工福利委员会代表全体职工行使产权，当企业破产或解散时，视不同情形处理，一般而言，如果人员组织以其他形式存在，则集体福利设施转由其经营，如果人员组织彻底消亡的，集体福利设施应妥善处理并分发给职工。职工集体福利的供给应遵循一定原则，以确保其功能的达成。首先，职工集体福利供给以满足职工合理需要为原则。以企业职工为社群的共同需求是职工集体福利存在的正当性基础，也是供给的首要原则。落实该原则的关键是职工的共同需求有机会表达并获得尊重，具体措施为职工福利委员会成员选任以及决策过程的职工民主参与机制的完善。职工集体福利水平在与企业经济能力逐步提高的同时，还应受到相应地制约，不能过分强调职工福利而侵蚀企业发展基金，这主要借助职工福利委员会内部的职工与企业的协商机制安排，具体福利项目应依据职工需求普遍性、迫切性以及受益大小有序排列，逐步实现。此外，对于需要后续资金支持的项目，应当慎重决策，确保切实可行。其次，职工集体福利供给的非歧视性原则。集体福利在于满足职工的共同需求，通过差别以实现激励不是其应有的功能，相反地，强调“机会均等，共同享受”，面向广大职工普遍性提供。保障职工在集体福利面前的平等，不应工龄、性别、职务等不同而受到歧视，尤其不允许少数人“特殊化”。最后，职工集体福利供给的效益原则。职工集体福利供给本身也是资源的分配过程，注重效益是逻辑的必然。基于效益原则，对于每个项目供给应首先进行集体福利或个人福利的判断，因为，“个人是自己利益最好的评判者与追随者的”，个人福利供给往往比集体福利更具效益。如上述分析，职工集体福利和个人福利二者之间既相互有别，又存在一定灰色空间，还能够相互转化和替代，以职工上下班通勤为例，有两种福利方案可供选择：其一是个人福利方式，即企业给予职工个人交通补贴；其二是集体福利方式，即企业向职工集体提供上下班的通勤服务，比较而言，个人福利方式中，职工选择空间更大，也具有较高效益，但是其是否能够实现却取决诸如单位所处地理位置以及周围交通情况等。因此，不同企业甚至同一企业的不同时间都应对职工集体福利项目进行必要的筛选。提高职工集体福利供给的效益另一个思路是区分集体福利的供应和生产，前者是对集体福利项目、资金筹集、供应协调等事项的集体选择，后者是一系列资源输入并转化为集体福利的技术过程，二者区分的意义在于，前者一般由企业承担，而后者则可以借助市场