应急预案的编制及管理.doc

应急预案的编制与管理高小平学员同志们好，前面我们讲了应急预案的意义、应急预案编制的主要内容，应急预案的演练。这一讲我想举两个例子比较全面的来看一看应急预案如何编制、如何管理。第一，举一个国内应急工作做的相当好的，应急预案编制也是很全面，发挥了很好的作用的北京市的应急预案，看看它是怎么编制的。北京市的应急预案在奥运会还有很多方面发挥了重要的作用。另一个，举一个某一个专项的应急预案编制和整个的管理过程。一、 北京市应急预案的编制和管理（一） 机构设置北京市专门成立了应急管理的机构北京市应急管理委员会，委员会下面设立专门的办公室，简称应急办。它是负责统筹全市的各类应急预案的编制和管理工作，同时负责北京市一级的应急预案体系的建设。北京市各个市属专项应急指挥机构及其办公室各自发挥各自的职责和作用，负责本系统的应急预案的编制和管理，并且对各区县应急预案的编制、管理进行指导、检查、督促落实。北京市各个区县也都有应急委员会，下设办公室。还有一些重点地区如天安门地区也专门成立了应急的机构，负责本区域应急预案的管理。所以北京市对于应急预案工作是组成了一个全面的系统。（二） 工作程序北京市在编制和管理应急预案当中遵循了这样一个工作程序：从起草预案到审查批准预案，到印发、备案、向社会公布，再到动态的管理预案和实施预案，以及在实施当中进一步进行修订完善这些管理的工作程序。1. 明确责任主体在编制应急预案当中，北京市首先明确各级应急预案在每一个环节当中的责任主体，比如在起草预案当中，负责应急预案的总体预案的起草，由市应急办；负责起草专项应急预案的由相关主要负责部门；负责起草部门应急预案的由相关的责任部门；负责起草区县总体预案的由区县应急办；负责重点地区预案的由重点地区的应急管理委员会。审批应急预案要区分不同的层次，市总体应急预案由市应急办起草之后报北京市委、市政府审批；市里面的专项预案由分管的市领导进行审批；相应部门的应急预案由部门主要负责人进行审批，重要的要报到分管市领导进行审批；区和重点地区的也都由当地政府进行审批。印发这个环节也很重要，审批完了以什么名义发布？发布的机构应该是权威的，是能够对这个预案起到总体管理、协调的机构。市一级的总体预案经济市委、市政府批准之后由市人民政府名义发布；市里面的专项预案北京市规定由市里面应急管理委员会的名义来发布；市里面部门的应急预案就以部门名义发布；区县和重点地区的就由区县政府和相应的部门的名义发布。北京市重点地区的预案又比较特殊，因为重点地区关系到全市，甚至在国内国际上都有影响，所以重点地区是以市应急委员会的名义发布。预案还要有个报备的程序，北京市市一级总体预案由市政府报国务院备案；市里面的专项预案报国务院相关部门进行备案；市里面部门的预案报国务院相关部门备案，同时要报市应急委备案；区县的总体预案报市应急委备案；重点地区就是由市应急委名义发布的，所以也由市应急委备案。2. 规范管理流程明确了应急预案在每个环节当中的责任主体之后，下个环节就是来规范整个管理流程。北京市规定：应急预案由起草单位起草之后报市应急办进行初审，然后征求相关单位和专家意见，进行评审，然后征求市政府法制办、市编办等有关方面的审查，进行法制审查和机构职能、职责审查，确保预案合法，符合政府职能，然后报市应急办复审，最后报市政府。这是北京市市一级总体预案的工作流程，其他的预案也相应的规定了工作流程。3. 注重使各个应急预案之间相互衔接市一级的总体预案要和区县级的总体预案相衔接，市一级的总体预案要和市里面的专项预案和部门预案相衔接，使它能够做到上下左右都贯通，每一个环节都有接口。在预案的印发、备案、公布方面，北京市规定，市总体预案由市政府以文件的名义印发，专项预案以及市里面的应急保障预案还有重点地区的应急预案是以应急委的文件印发，部门预案由部门文件的方式印发，区县的总体预案以区县政府的名义印发，社会各单位的应急预案自行印发。印发的范围除了直接的下属机构之外，还要向相关机构来发送。比如说，市应急委印发的文件要抄送中央、国家机关的有关部门，要抄送市委市、政府的有关部门，以及市法院、检察院。应急预案的报备北京市也做了明确的规定，它报备的程序总体来说和其他的政府文件相一致。4. 资料汇总上报完成了这些工作之后，要汇总相关的资料上报，汇总的文件应该有需要审核的文件、需要宣传的文件。审核的文件主要是包括应急预案文本的全文，在征求意见当中各相关单位的反馈意见以及采纳的情况，还要有相关的有关部门,比如编办、法制办以及专家论证会的意见，同时还要附上相关的依据。就是这个意愿是根据哪些发展规律、地方性的规章来制订的。宣传的文件包括宣传的通稿，包括预案主要内容的要点解读，也包括预案的简本、宣传本。这是预案的整个流程和资料的汇总情况。5. 动态管理预案的动态管理主要是通过这么几个环节来进行管理：一是要确定预案的修订。一般是根据国务院办公厅关于应急预案的编写指南规定，发现需要修订的内容及时进行修订，特别是遇到了大的突发事件发生之后需要做一次修订。如果这个预案即使没有发生大的突发事件，至少每三年应该修订一次。二、进行全流程的动态管理。预案从编制到修订，到培训、宣传、演练和实战、应急处置要形成一个闭环，制订和修订完了之后要进行及时的、全方位的培训和宣传，要进行演练，在实际处置之后再进行修订。这是全流程的动态的实施管理，使得预案能够不断的在编写、实战演练、实际应对、培训、宣传各个环节能够有机的、前后连贯的一步步的联起来，不要形成脱节。（三） 数字化建设北京市很注重把预案进行数字化建设。北京市数字化预案现在在国内领先，通过电子政务、通过内网、通过计算机的平台使得预案能够深入到每一个部门，深入到每一个公务员，使他们经常能够了解预案的修订情况、管理情况、演练情况，这是做好预案的后续工作的一个重要内容。在这个方面，今后有很多事情可以做，把应急预案做成三维动画，甚至可以和有关的游戏、有关的灾难电影、电视剧相结合，使得应急预案的这种枯燥文本变成生动的、群众喜闻乐见，管理者和应急人员能够随时了解、易于理解、便于执行的这样一些生动的方式，现代化的媒体手段，在这个方面都有不少积极的探索。国际上现在在应急预案的数字化方面也有很多新的创新和实践。比如说，国际卫生应急的专家正在把公共卫生突发事件的应急预案和应对措施，使它在现代的这种媒体手段更进一步相结合。比如流行一种什么疾病，除了公共医疗机构体制内的信息报送，同时又可以充分的发挥现在互联网、手机等等信息传媒，在这些传播体系当中，也都有很多海量的某种传染病传播、发生以及演进的一些情况，通过计算机的处理，就可以得到很重要的信息，可以使得应急预案的内容不断得到扩展，而且应急的这种信息的完整性和有效性可以得到提升。二、 高层写字楼火灾事故应急预案的编制和管理高层写字楼的火灾是当今一个很大的难题，一方面这种火灾的易发性在增加，另一方面救援的难度非常大。高层建筑都有很多竖井，电梯、通风管道等等，这些竖井加速了火灾的传播速度，怎么样来对高层建筑实施火灾的管理，是非常重要的应急预案。这个应急预案的编写大家都非常重视，有一些共同的规律，我根据搜集到的一些预案，做一个简要的介绍。（一） 首先要明确高层写字楼火灾事故应急预案的编写目的。为了落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，加强高层写字楼整体应对安全生产事故的处置能力，减少火灾造成的损失和危害，保障人身和财产安全。这是编写预案的目的。（二） 进行危险性分析。高层写字楼的企业情况进行分析，写字楼的管理企业、入驻企业是什么情况要进行危险性分析。对大楼的建筑特点需要进行分析，垂直高度是多少，装修是用什么材料，其中可燃性的高分子材料使用是什么情况，大楼里面使用的设备是什么情况，这些设备用的电负荷是多大，高层建筑电线的耐久时间是多少，煤气管道如何，竖井多少，建筑的容积率是什么情况，人员的密度如何。这些都是需要对写字楼本身从建筑的角度进行危险性分析。还要对火灾危险具体的某些方面还要做出分析。比如垂直距离高的，人员疏散的难度就大，消防车实施救援的难度是什么情况，如何来自救，消防车喷水的高度达不到大厦要求的话，怎么来利用写字楼里面的消防设施；还要进行火灾的诱发因素，比如电器、煤气、灭火情况，以及入驻写字楼人员的安全意识，是不是经常有人抽烟，是不是经常有人下班之后电器不断电，这些情况需要进行摸底。（三） 需要明确应急组织机构和这些机构的职责。应急组织机构一般都是由写字楼的管理机构下属的服务机构来进行管理，这些管理机构下面还要分若干个小组，哪个小组负责哪方面的工作，都要在应急指挥机构职责当中加以明确。明确了机构之后就是关于大厦的火灾事故应急如何响应，首先要确认火警、火情，比如说当自动报警系统显示了有火警信号，或者说管理机构接到火警的报告，就应该立即报告消防中心，值班人员或者是巡逻人员、管理人员了解了情况应当及时报告，同时巡逻人员应该立即携带灭火器同时携带通讯工具赶往火灾现场，一方面确认，一方面先期处置。如果他去了之后发现确实有火警就应该立即进行跟踪报告，告诉消防机构是在多少层、什么方位的房间里面发生了，同时还要迅速组织大楼里面的人员进行疏散。如果是属于自动警报系统误报应当随即通知大厦管理机构，通知消防机构新的情况，请他们停止出动救援力量。如果是因为设备发生了故障发出了误报警报，就应该当场使设置复原，如果不能复原，关不掉的，就应该及时的通知维修小组来进行检查、修复。这是现场的巡护人员，如果不是现场的巡护人员发现的，有人报警之后，就应该立即派出专门人员到第一线去了解实情，同时通过对讲机使得指挥机构能够及时的了解第一时间的情况，来做出判断。这些工作都是属于先期处置的，如果是确认火相对比较大了，就应该立即通知所有的楼道停电，要派出专人来解救留在电梯里面的人和火灾现场的人员。再下一步就是应该展开灭火和全体人员的疏散，一旦确认了确实发生火灾，而且火灾还有蔓延的趋势，就应当迅速调集力量来灭火，同时疏散整个大楼里面的人员。这是在先期处置和应急响应初期几个环节在预案当中应该编制的主要内容。（四） 职责定位1. 应急指挥组在对各个组成机构进行职责定位的时候，要明确各个方面在火灾当中的职责。比如应急指挥组，是要负责整个灭火总指挥工作，要保障通讯系统的畅通，同时要组织力量侦查火情，掌握火势发展的状况，确定火场的主要方位，调集力量开展先期处置。公安消防到达之后，要及时的向消防负责人报告火情，并把现场指挥权交给消防队的领导成员，要使大楼的指挥组迅速的服从消防队的统一指挥，并且密切配合。在消防队的统一带领下来完成各项灭火的工作，特别是组织好本机构、本大楼里面人员的疏散和参加救援工作。2. 灭火救援组要明确本单位的灭火救援组的工作任务，一般写字楼不可能有专门的专职消防队员，可以在各个参与写字楼办公的入驻单位当中组成义务消防队员，这些人平时接受训练，一旦发生火灾之后，他们进行先期处置和配合后来到达的专业消防队员进行处置。比如在预案当中规定，什么样的人来担任消防队员，年龄、性别、职业、身体状况做出一些规定，同时要规定入驻写字楼的多大规模的企业必须要有多少名人员来担任义务消防员的工作。预案当中还要明确规定接到了火警和指挥组发出的火灾扑救的命令之后，应该携带什么器材和什么救生工具，还要规定要携带破门的工具，因为很多的楼层中间都有防火的门，有些有防盗门，如果不带这些破门工具就很难进入，要规定到达现场之后怎么来服从指挥人员的统一安排，如果指挥组的人员还没有到达现场，灭火的救援组人员如何来产生现场指挥官。大家都是兼职的义务消防队员，组织起来之后，谁先到达谁来决定由谁来指挥，他可以自己指挥，也可以推荐其他人指挥。要在预案当中规定本写字楼哪些地方设有消防栓，这样就可以使得消防人员很快的找到这些地点。灭火救援组预案当中还要规定他们如何体现以人为本，救人第一的要求，在同时存在着被火困有人员、也有文件，也有其他的一些资产，有电视机、电脑，怎么样来排出一个顺序，要优先救人，救人要先救年龄比较大的，或者有小孩的，应该先救老弱病残，然后再救中青年女同志，然后再救其他男同志，这样一个顺序，在这个里面要有明确的规定。还要对灭火救援组规定，在不明火势大小和蔓延趋势的情况下，如何采取比较谨慎的态度和安全的操作方法。如果火并不是很大，然后你接上消防栓，把整个楼层来个“水漫金山”，损失就比较大，有可能变成一种过激的响应。火不太大的情况下，如何用衣服、床单和其他灭火的工具，在消防设施的配合下把火扑灭，或者是把门关掉，把火关在门里面，然后在里面进行灭火。另外还要规定，如果是有爆炸的危险源，就必须标明哪些地区有爆炸危险源，要及时的清理这些危险设施。这是灭火救援组的职责和预案当中规定的工作任务。3. 警戒组还要对警戒组进行规定。所谓警戒组就是在火灾发生之后，在火灾的周边来负责安全的秩序维护，可以在预案里面规定，由义务消防队员来担任警戒组的成员，发生火灾之后，在火灾的一定范围内进行拦截、警戒。警戒组的第二个任务就是要第一时间的清理进入大厦消防通道的路障，比如有汽车停在进入大厦前面的路边上的，影响消防车进入的，要第一时间清除这些通道。同时还要规定警戒组负责引导消防车进来，因为只有大楼里面的人对这个院子比较清楚，怎么走比较顺，怎么走能够使得消防车尽快的接近火点。第三个任务是要组织围观的群众靠近火灾现场，要防止灭火和救人的时候，可能会损坏的这些玻璃或者其他的设备，防止这些设备在救火和救人的时候因为打破了掉下来伤到人，所以需要把围观的群众拦截在比较远的地方。4. 设备组设备组的任务要在预案当中加以明确。设备组由日常的设备维修人员来担任，就是常态当中没有突发事件他们管什么的，负责维修的、还是负责设备的管理的，这些人在发生了火灾之后，各自按照自己的分工要坚守岗位来完成自己的职责，这是对设备组预案里面要明确的第一个内容。第二个内容，要明确各自负责的工作怎么来协助处置火灾。比如负责供电设备的维修人员，要第一时间切断发生火灾的那一层的电源，如果火灾正在蔓延，就要切断整个大楼的非消防用电的电源，并且要确保消防应急用电。设备组还要规定负责供水设施的维修人员怎么样来确保运行的状态，需要写明在什么情况下要强启动消防设备。5. 疏散救护组接到火情之后要赶到现场保证疏散的通道、安全通道，接到消防中心的消防广播之后，按照人家的要求来疏散楼里的群众，疏散到什么地方都要由这个组来告诉大家、引导大家，然后进入每个房间来检查是不是还没有人来撤离。疏散救护组的另一项职能就是对大楼里面受伤人员要进行简单的应急包扎和临时的处置，同时马上联系医疗急救中心，等到医疗急救中心的急救车来了之后，配合医务人员把受伤人员送到医院进行救治，同时告诉急救人员这些受伤人员的受伤情况，同时护送受伤人员前往医院。在明确了各个组应急的职责之后，在预案当中要规定整个火灾处置的工作流程，包括从接警、报警到派人去确认火情，报告火灾的初步情况，向上级及时的进行报告，同时明确指挥机构如何启动应急预案，现场进行指挥。在疏散当中如何组织人员通过安全的通道紧急的疏散，要规定哪几个楼梯用于疏散，疏散的时候人群必须是靠楼梯的右侧来往下行走，左侧留给救援人员、消防人员往上进入火灾的楼层。这一点特别重要，因为有的人素质不是很高，或者情况不了解，疏散的时候人比较多，容易整个把楼道占满了，这样一是有危险，容易发生踩踏事件，一旦有一个踩空了摔倒之后，后面的人不了解情况就会往前涌，后面就会发生事故，这个就是衍生事故。留下左边的通道既可以防止有人摔倒之后，在左边可以暂时的休息一下，更重要的是留给救援人员往上走，所以上下行要在预案当中明确的规定。疏散时还要规定不得使用电梯，当然电梯这个时候一般来说已经断电了，当然也可能没有断电，因为可能只是在某一个楼层发生火灾，其他地方可能还开着电梯，在没有关闭之前也不能使用电梯，还要注意写上在发生火灾之后，电梯里面的人员如何从电梯里面出来从楼梯里面疏散。要规定火灾周边的警戒线如何来划定，火灾的大小决定警戒的大小。还要规定灭火的整个工作，灭火有大楼里面的灭火人员、义务消防人员的，如何实施灭火；消防队到达之后，如何配合消防队进行实施，告诉他们哪些地方危险性大，哪些地方有消防设施。这个图就是全面的描述了应急预案应该规定的整个过程，从接警到灭火全部的过程，每个过程当中的细节要领，做哪些事？谁来做？做了以后怎么后续的跟上？这些过程都是在消防应急处置的环节应该明确的写清楚细节。（五） 应急的结束高层写字楼火灾应急预案的最后一个环节，就是应急的结束。结束不代表完成，结束本身是一个重要的环节，在应急预案当中要把结束的各个要做的事情加以规定。比如要写清楚每一个组在火灾结束阶段，火已经扑灭了应该做什么事情，比如警戒组应该保护火灾现场，警戒组的职责在火灾当中、救火当中它的职责前面已经有了，火扑灭之后要保护现场这又是警戒组要做的工作。管理机构应该来负责查明火灾原因，或者是协助消防专业人员来查明火灾原因，要核实、清查火灾损失，向公安机关、本公司的安全单位管理机构提交火灾的工作情况报告。相关的清洁工人要负责清除火灾发生时消防用水的水渍，还要写清楚恢复各项工作，特别是什么时候可以恢复供电，整个大楼的照明和设备用电这个要经过专业的维修工、专业人士进行检查之后，确保线路能够恢复运行再恢复，不要仓促的恢复，以免引发新的事故。这在很多火灾当中也有过这种情况，火灾已经基本解决了，火也灭了，人员也疏散了，但是仓促的恢复供电，在火灾发生地点虽然看不到有电路破坏的情况，但是有一些潜在的短路，又引发新的不安全因素。这是预案的主体内容，主体之后还有一个附件，附件可以根据本大楼里面的一些特殊因素，比如这个写字楼里面有外资企业，需要写清楚，外资企业员工参与救灾、疏散和国内的员工应该是一样的，另外大楼的管理机构要向外事部门报告相关的情况，我们这里有什么样的外资机构，什么样的外国人员在这次火灾当中他们怎么样有效的逃生，这个情况要向外事部门报告。如果是有涉密的机构，要写清楚机密的文件、涉密的人员应当在火灾应对当中，有什么样的具体规定，有一个附件把一些未尽事宜或者特殊的需要标明的内容加以规定。这是火灾应急预案的一个案例。三、 结束语通过这两个案例，一个是市里面的包括区县、部门预案的编制和管理，还有一个就是具体事故灾难的应急预案的编制工作，可以看到预案的编制和管理几个重要内容、环节必须予以重视。首先预案编写必须完整，过程要细，涉及到的方方面面，从人员到机构、到管理的措施要做到横向到边、纵向到底，不留死角、不留真空，这是编制预案最重要的要求。我们看到北京市的预案编制的就非常完整、系统，火灾的案例写的也是细节非常清楚，从日常的操作规程到发生之后怎么转换，各自岗位、各自的责任，所要做的事情都加以明确，这是一个重要的内容，就是要做到全面、系统、细致、周到、不留死角。另外一个，我们从这两个案例也看到，就是要对重点的环节予以突出。像北京市的