“旱涝急转”灾害风险多尺度评估及应急策略研究报告.doc

“旱涝急转”灾害风险多尺度评估及应急策略研究报告目 录1.国内外相关研究进展32.陆水河流域环境特征42.1.陆水河流概况42.2.地形、地貌52.3.气候概况72.4.水文概况72.5.土壤概况82.6.土地利用93.陆水河流域“旱涝急转”时空过程103.1.长江流域“旱涝急转”时空过程103.2.陆水河流域 “旱涝急转”时空过程114.“旱涝急转”灾害情形145.“旱涝急转”成灾原因分析185.1.地形地貌条件加剧干旱、洪涝程度185.2.土壤影响因素195.3.土地利用变化影响205.4.农业基础设施薄弱205.5.对于“旱涝急转”认识不足216.流域“旱涝急转”应急救援情况217.流域“旱涝急转”应急救援问题分析227.1.流域内合作协调机制缺失227.2.联动效应和响应机制较弱237.3.应急抢险队伍处置能力不强247.4.信息资源不够完备、统一248.流域协同应急模式研究258.1.流域应急指挥系统协同模式258.2.流域救援物质协同模式278.3.流域应急救援信息协同模式289.建立协同应急模式的保障措施309.1.构建强有力的组织机制309.2.加强公众宣传教育319.3.建立性能良好的联动技术支持系统319.4.培训精干救援力量，形成联动的救援力量体系32附件33“旱涝急转”灾害风险多尺度评估及应急策略研究报告以咸宁市陆水河流域为例进入21 世纪，我国极端气候事件明显增多，自然灾害频率明显加快，特别地，一些极端气候事件灾害过程和形式发生了新的变化，使得流域灾害应急管理面临着巨大的压力。2011年，我国南方多地发生了罕见的“旱涝急转”灾害，灾害不仅造成了极大的经济损失，同时还致使多人死亡和失踪，严重的灾情引起了社会各界的高度关注，如何应对 “旱涝急转”灾害迅速成为热点话题1,2。由于“旱涝急转”灾害具有前兆不充分、突发性强、过程快、全流域影响等特征，灾害应急需要从流域的视角，快速决策、及时响应、全流域协同才能达到有效的抗灾效果。然而，我国当前主要实行的是以各区域政府为主的“划片管理，分区负责” 的条块化应急管理模式，这种单纯依赖自上而下的层级政府结构及其纵向权力线的管理模式，在本次“旱涝急转”灾害应急实践中充分暴露了其反应慢、协调不好及救灾效率低等缺陷。因此，为适应“旱涝急转”这类特殊灾害形式的应急需求，建立基于流域的跨行政区域、跨部门边界的多层次应急救灾管理模式显得十分必要。位于湖北省咸宁市的陆水河流域是2011年“旱涝急转”灾害损失最为严重的区域之一。陆水河全长192公里，上中下游分别流经通城、崇阳、薄圻三县市，流域面积3947平方公里。2011年6月9日20时至10日8时，咸宁市普降大到暴雨，使此前久困干旱的该市一夜之间旱涝急转。陆水河流域的赤壁、通城、崇阳3县市更是遭遇超百年一遇特大暴雨，河水水位迅猛上涨，山洪、泥石流相继暴发，流域内有38个乡镇受灾，受灾人口达47.2万，9.8万人被洪水围困，死亡23人，失踪10人，农田受灾65.4万亩，房屋倒塌10207间，直接经济损失30.1亿元，其中水利设施损毁2.1亿元。严重的灾情给当地经济和社会造成了极大的影响。1. 国内外相关研究进展自上世纪80年代以来，公共应急管理已逐渐成为各国公共事务管理研究的重要内容。以美国、欧盟、日本等为主的发达国家和地区更是从国家和区域安全的高度，对公共安全应急管理体系进行积极探索和研究，期望从中找到适合本国发展的灾害应急模式。1979年，美国建立了联邦紧急事务管理署，标志着现代应急管理的出现。随后，美国针对飓风、洪水、地震、干旱等主要自然灾害，本着“统一管理、属地为主、分级响应、标准运行”的思路，制定了庞大的集权式多级应急计划。但是，经2005年“卡特里娜”飓风灾害教训之后，美国灾害学界认识到原有多级响应计划存在着响应不及时、协调性不好、联动性差等问题，一些学者就政府不同主体间如何应急协同展开了广泛的研究。Michael等认为指挥链冗长是导致应急反应迟缓主要原因，提出应急权限重心下移的建议，Devitt则指出事件事前协调的组织关系是应急工作成败的关键，而Yoon等学者则分别从应急信息网络的有序性、事件自有特征、应急主体状态差异等多方面评估了影响协同应急体系的效率因素。 欧盟各国则在其“实行共同安全”政策顶层战略设计的基础上，仿效美国和加拿大，建立了一个可在成员国之间通用的“112”应急联动系统。由于该应急联动系统在各成员国中推进的不平衡，当前欧盟呈现的还是一种混合应急模式，但从总体来看，协同应急已成为该联合体发展的必然趋势。日本在一系列重大自然灾害和环境突发事件后，吸取政府应急管理反应滞后、处理不当等教训，同时结合西方国家的经验，20世纪90年代中后期对本国环境应急管理制度进行了重大调整，逐步从“综合防灾管理”转向全政府型的“国家危机管理体系”，建立了“公救共救自救”多元协同的危机应对体系。全政府型的环境危机管理体制不仅能够提高信息传递与危机决策的速度与效率，而且能更好地实现跨部门、跨层级的环境危机管理，最大限度地整合政府的各种力量。与国外相比较，我国应急管理研究起步较晚，但发展较快。2003年“非典”之后，中央、地方政府以及专业部门相继制定、发布了突发公共事件总体应急预案和各类“突发公共事件专项应急预案”，成立应急管理专业委员会，通过并实施了突发事件应对法，实行 “一案（预案）三制（体制、机制、法制）”的应急管理体系。这些预案、法律和管理机构的建立开启了我国应急管理的新局面。但是，受区域间多方利益的制掣，我国目前的应急管理实际上处于条块分割的“碎片化”状态，联动不足或协同不明显是应急管理工作发展的困境。对此，学界也开展了大量的研究。如赵林度等在分析城际应急网络结构的基础上，构建了城际应急网络结构图和应急网络协同机制，从风险弹性、信息弹性、资源弹性三个角度对城际应急网络的协同弹性水平进行了研究；吴国斌等探讨了高速公路协同应急中效率影响因素，并对各因素影响力进行排序；张平指出我国城市应急联动机制存在横向的集中式应急指挥与分散化部门权责之间的冲突，纵向的上、下级应急管理部门之间存在职责与权限不清的矛盾，并在此基础上提出了城市应急联动运行机制建设的基本方略。综上所述，随着流域协同应急在技术上已成为可能，人们对于如何科学建立协同应急机制，构建高效、联动的协同应急模式更为关切。我国已开展的灾害协同应急研究中，主要针对一些传统的灾害类型，由于“旱涝急转”这类特殊形式的灾害研究并不多见，研究的视角也主要聚焦于城市群的“辐射状”模式上，而从流域的视角，横向“线状式”的协同应急研究较少，也是当前研究的薄弱环节。2. 陆水河流域环境特征2.1. 陆水河流概况陆水河是长江中游右岸的一条支流，因三国东吴名将陆逊驻军屯田于此而得名。该河流发源湘鄂赣三省交界的通城县幕阜山北麓，由南至北纵贯湖北省咸宁市西部的通城、崇阳与赤壁三县（市）（图1），经嘉鱼县陆溪镇注入长江。陆水河流域全长192km，是湖北省内长江流域第四大支流，流域总面积为3947km2。其中，通城县段以上为上游，通城至蒲圻市为中游，以下为下游。该流域属亚热带湿润型大陆性季风气候 ，具有雨量充沛，雨热同季的特点，年均降水1400毫米以上，既是一个典型的暴雨多发地区，又是一个干旱常见地区，洪涝干旱灾害频繁。初步统计表明，过去60年中（1952-2012），陆水河流域共发生 “旱涝急转”现象21次，平均每3年发生1次，但近10年来却发生了4次，发生频次明显增加，且“旱涝急转”的灾害影响呈现不断增大的趋势。图1 陆水河流域形式图2.2. 地形、地貌陆水河流域主要由山地、丘陵与岗地构成。上游的通城县境东南西三面群山环抱（图2），中高山区构成面积为488.7km2，约占全县总面积的 42.84%，丘陵地区面积 525 km2，占全县总面积的 46.02%。按地势可划分为南部高丘陵区和北部低丘陵区。全县共有大小平畈 60余处，总面积 127 km2，约占全县总面积的 11.13%，多散布于河溪两侧和丘陵之间。隽水河穿城而过，治河两岸是通城县经济、人口聚集地。崇阳县四面环山，峰峦叠嶂，地处大幕山、大湖山、大药姑山之间，属低山丘陵区。隽水自西南向东北流，汇集千溪万壑，冲出瓶瓮之喉的壶头峡，流入赤壁境内陆水水库。沿隽水及其支流下游两岸，阡陌纵横，田畴平沃，为中生代印支运动褶皱断裂所造成的背斜轴部地堑式断块盆地，由南向北倾斜。河谷平畈，海拔高程在100米以下，面积444.01km2，占全县总面积的22.56%；丘陵海拔高程在100500米间，面积1321.62 km2，占全县总面积的67.19%；低山海拔高程在5001000米以上，面积201.83 km2，占全县总面积的10.25%。下游赤壁市地形自西南至东南一带偏高，西北到东北一带略低，形成自南向北倾斜，山地、丘陵、岗阜、平原、湖泊依次排列，构成六山两水两分田。赤壁市构造溶蚀地貌比较典型，由于历次地质运动和长期地质淋溶，在岗地平原地带，各类型地貌交叉出现，高低悬殊，构成各种坡、岭、滩、冲、垄、畈等微域地形。志留纪页岩构成的剥蚀地貌在全市各地交叉出现。而在陆水、蟠河、汀泗河等河流两岸及长江南岸又多形成侵蚀堆积地貌。图2 陆水河流域地形陆水河流域上中游以花岗岩地貌发育为主要特征，它们多形成于燕山运动期。受燕山期巨大的南北向挤压力的影响，岩石易破裂形成节理，加上花岗岩自身易遭受“球状”风化侵蚀，所以山地上砾石、残积物非常多。这种地貌构成一方面使得本地区土壤粘结性差，水土极易流失，另一方面，容易形成崩塌、滑坡、泥石流等灾害。由于松散的地表造成了区域多处地表失稳，导致大面积的地质灾害易发区（图3）。以通城县为例，据2005年调查统计，通城县有大小崩岗1102个，其中瓢形崩岗154个，条形崩岗299个，爪形崩岗100个，弧形崩岗146个，混合型崩岗403个。活动型崩岗958个，占崩岗总量的86.9%;相对稳定型崩岗144个，占崩岗总量的13.1%。崩岗侵蚀主要发生在海拔100-200m的低丘岗地上。崩岗在全县各个乡镇几乎都有分布，以大坪乡、北港镇、五里镇、马港镇等乡镇为主。崩岗侵蚀总面积166.4km2，年流失土壤量约为120万t，占通城侵烛总量的58.4%。图3 湖北省通城县地质灾害分布与易发区分布图2.3. 气候概况陆水河流域地处中纬度，属亚热带大陆性季风气候区，四季分明，区内年平均气温16.7，多年（19512010年）平均降雨量为1554.9毫米。降雨时间集中在38月份，6月份为降雨峰期，12月降雨量最少。多年（19512000年）平均蒸发量1243.7毫米，低于多年平均降雨量。2.4. 水文概况陆水河为长江一级支流，它发源于幕阜山且自南向北流。陆水河上东、中、西三条支流在县城附近处汇集后，经该县东北角流出县域，流经该县东北方的崇阳县后至赤壁市的陆水湖中，最后汇入长江。境内中小型水库共283座，总控制承水面积289.46km2，水库总库容1.5345108m3。其中，中型水库15座。流域多年平均径流深817.7mm，径流系数0.53。河流入汛较早，一般三、四月份即可出现暴雨洪水，主汛期为48月，降水约占年雨量的68%，由于56月出现强度大的降水过程，年最大洪水多出现在5、6月。河流属典型的山溪河流，流域面积小，汇流历时短，洪水陡涨陡落，一次洪水过程仅23天；久旱无雨时，河水断流。从上游通城站来看，建站(1958年6月)至2010年止，该站实测最高水位6.09m，最大流量786m3/s。根据咸宁市水利志记载的自1934年以来的洪水资料，陆水河在通城站所测的径流量均值为274 m3/s。2.5. 土壤概况流域地质构造以燕山运动形成的花岗岩为主，流域内的地带性土壤类型为湿润雏形土，黄红壤是该地区主要土壤类型（图4）。但是，由于该地区：湿润雏形土的发育程度较低，主要特点是土层薄、质地粗、沙多泥少，且土壤中常杂有碎屑，易形成水土流失。特别是流域中上游水土流失严重，中度、强度以上水土流失面积均是咸宁市最强区域（表1）。图4 流域土壤类型分布 表1 流域水土流失情况统计项 目总面积 (km2)水土流失面积流失面积占总面积（%）沟壑 密度 (km/k)土壤侵 蚀模数 t/(ka)水土流失 特 征轻度占比例%中度占比例%强度占比例%极强度占比例%剧烈占比例%咸宁市986173.823.92.00.30.0627.72.18993.81水蚀为主咸安区150283.315.31.20.20.0226.01.52904.85水蚀为主通山县250879.020.10.50.20.0833.82.231075.06水蚀为主崇阳县196859.736.73.20.30.0929.22.151108.83水蚀为主通城县114173.921.83.80.50.1033.72.251145.29水蚀为主赤壁市170971.625.82.40.20.0323.11.58903.97水蚀为主嘉鱼县103378.618.62.50.013896613.91.25688.11水蚀为主2.6. 土地利用陆水河流域大部分区域属于农业区，以种植业为主，水稻、红薯、玉米、油菜、蔬菜是主要的种植作物，经济作物则多以茶叶、油茶、板栗、柑橘等作物为主。河流两岸是流域经济、人口最为密切的区域。研究表明，过去20多年来，在城市化过程的不断推进中，该流域水土、矿产资源开发利用形式和强度发生了极大的变化，具体表现在：以小水电为主的水资源开发加快，以冶炼为主的矿产资源开发强度加大，以城镇化扩张为主的地表不透水面积增加，以老化失修为主的水利施设废弃程度增高，以种植模式变化为主的农地利用方式也在悄然发生转变。与上世纪80年代土地利用相比，陆水河流域湿地面积显著减少，建设用地显著增加，林地覆盖率虽有所增加，但主要以蔬林地、新造林较多，而成林面积所占面积比例不高（图5）。图5 陆水河流域土地利用（a:2011年，b:1985年）3. 陆水河流域“旱涝急转”时空过程3.1. 长江流域“旱涝急转”时空过程2011年1-5月长江中下游湖北、湖南、江西等地区发生了56年气象记录以来历史旱见的春夏连旱，直到2011年6月9日，该区域旱灾部分区域仍在持续，如湖北省西北、东南等区域旱情仍未缓解（图6）。然而，2011年6月10日长江流域从上游贵州、中游湖北、湖南及下游江西等省区突降暴雨，许多区域几小时内平均降水达80mm以上，而湖北东南区域降水则普遍达100mm以上（图6）。图6 2011年长江流域旱涝急转时空过程3.2. 陆水河流域 “旱涝急转”时空过程2011年6月以前，咸宁市遭遇有气象记录56年来最为严重的春夏连旱。1-5月19日陆水河流域各站降水量在173.9229mm,比去年同期偏少7成,较历年同期偏少6成。由于降水偏少，流域库塘湖泊蓄水严重偏少，据统计，流域水库塘堰总蓄水量最低时比去年同期减少40%,比历年同期少18%，流域共有112座小型水库到死水位，占全流域40%。共有57座小型水库、1.2万多处塘堰干涸，多段河流断流。同时，14月流域各气象站实测蒸发量为332434 mm ，较历年偏多6成，各站降水量和蒸发量的差值为-140.1-251.7 mm，气象干旱严重。6月10日凌晨1时至6时，咸宁市普降大暴雨，局部特大暴雨。图7是流域逐时降水的发展空间变化图。从流域逐时降水时空过程来看，6月9日21时，流域降雨量很小，最大降雨量仅为1.97mm，22时，逐时降雨量最大值达21.6mm，但此时降雨集中在流域下游，达到大雨级别；23时雨区继续向南扩展，覆盖赤壁市，此时部分区域已达暴雨级别。6月10日0时，雨区向南扩展至崇阳县境内，即流域中游区域，此时中游以中雨为主。1时，雨区至通城县北，特别在通城县北的北港镇雨量较大，最大雨强达27.7mm。随后2时至6时，通城县一直是流域雨量最为集中的区域，逐时最大雨量达到了59.7mm，通城县均达到极端暴雨级别（图8）。据实测资料，6月10日凌晨1点到6点，通城县北港、五里、隽水等镇区有10个雨量站降雨超过200毫米。最大点雨量为左港，达到309毫米。最大1小时降雨102毫米，最大6小时降雨309毫米，均达到了200年一遇。图7 陆水河流域“旱涝急转”时空过程图8陆水河流域通城站2011年0-12时逐时降水量极端暴雨也导致河流水位迅猛上涨。根据水文资料，陆水河通城站的历史最高水位是2005年6月27日的95.38米，相应流量为786 m3/s。6月10日特大暴雨发生后，隽水河出现洪峰水位97.45米，洪峰流量达到2258 m3/s。从流域上游通城段河流水位变化来看（图9），6月10日1时陆水河上游水位高度为2米，而7时左右实测最高水位为8.16米，6小时内水位暴涨6米，最高洪峰出现在10日早上7点10分，流量达到2258 m3/s，各项数据均为历年最高。受暴雨影响，通城县境内多处街道被淹，临近河道的街面积水有1米余深；通城水文站操作室积水已过半米，观测场积水达到1米，通城县城关镇（隽水镇）沿河大部分区域被水淹没，镇区内一些区域积水深达2米多。图9 通城站2011年6月9日12时-6月11日7时水位变化过程 4. “旱涝急转”灾害情形据统计，陆水河流域“旱涝急转”前期受旱灾人口64.7万人，农作物受灾面积6.92万公顷，成灾面积为2.98万公顷，绝收面积0.23万公顷，饮水困难人口40391人，0.68万头大牲畜出现临时饮水困难，需救济人口9.9万人。流域2.3万亩鱼塘、56万亩精养鱼池受灾严重，30多万亩新造林和1万多亩苗圃受到严重影响。因旱灾造成流域直接经济损失3.12亿元。而陆水河流域“旱涝急转”后期的洪涝灾害更是给流域人民生命财产更是造成了重大的损失。仅以上游的通城县为例，一是极端暴雨造成了大量农田被淹、道路冲毁、房屋浸泡垮塌，同时，极端暴雨引发了流域滑坡、泥石流、崩塌等多种地质灾害，造成80处受灾（图10），其中，多处灾害致使房屋被毁、人畜伤亡（表2）。在暴雨洪涝中，流域受灾人口达47.2万人，因灾死亡23人，10人失踪，紧急转移安置179725人；倒塌房屋4505户、10207间，损坏房屋28357间，直接经济损失30.1亿元。调查情况显示，在这次“旱涝急转”灾害中，流域内农户家庭遭受500元以下损失的占35.3%，大于500元而小于2000元，占28.2%，C.大于2000元而小于5000元的占21.4%，大于5000元的占18.1%。图10 陆水河流域2011年6月10日地质灾害分布图表2 2011年6月10日“旱涝急转”引发的地质灾害情况统计序号发生时间地点灾害类型灾害级别灾害规模（M3或M2）伤亡情况（人）直接经济损失（万元）死亡失踪受伤12011.6.10通城县塘湖镇蒗荷村泥石流小型1200000050022011.6.10通城县麦市镇盘石村3组泥石流小型1500020013032011.6.10通城县关刀镇台源村1组泥石流小型1800051017042011.6.10通城县关刀镇台源村12组滑坡小型900000012052011.6.10通城县五里镇左港村9组戴家岭滑坡小型3600000087062011.6.10通城县马港镇踏水村卫生所崩塌小型32000011072011.6.10通城县塘湖镇蒗荷村滑坡小型7500000062082011.6.10通城县中医院秀东花苑滑坡小型66000000170092011.6.10通城县关刀镇道上村地面塌陷小型60000120102011.6.10通城县关刀镇道上村10组万家山泥石流小型20000000320112011.6.10通城县关刀镇高桥村5组滑坡小型15000000210122011.6.10通城县关刀镇黄丰村5组泥石流小型10500000420132011.6.10通城县隽水镇中医院后山滑坡小型2200000052014-152011.6.10通城县塘湖镇蒗荷村9组和19组2处滑坡小型340000001140162011.6.10通城县北港镇岭源村13组崩塌小型3000000160172011.6.10通城县北港镇方塅村3组滑坡小型3000000110182011.6.10通城县马港镇黄鹤村4组泥石流小型7200000130192011.6.10通城县五里镇陈谷村13组滑坡小型54000090202011.6.10通城县四庄乡庙下村10组滑坡小型35000035212011.6.10通城县麦市镇天岳村1组滑坡小型1300000120222011.6.10通城县北港镇雁门村太坪屋泥石流小型5300000210232011.6.10通城县北港镇方塅村二组青山屋后滑坡小型150000070242011.6.10通城县隽水镇桃源村2组屋后滑坡小型30000065252011.6.10通城县隽水镇铁柱村2组屋后滑坡小型160000075262011.6.10通城县沙堆镇罗塘村14组杨家水库滑坡小型70000007327-292011.6.10通城县五里镇程丰至左港村3处滑坡小型2500000065302011.6.10崇阳县白霓镇大市村铜鼓山滑坡小型25000000500312011.6.10崇阳县桂花泉镇龙飞村六组滑坡小型12000005322011.6.10崇阳县桂花泉镇横山村五组滑坡小型12000002332011.6.10崇阳县天城镇谢家坳村五组滑坡小型15000002342011.6.10崇阳县桂花泉镇龙飞村一组滑坡小型270000002352011.6.10崇阳县青山镇南林村三组地面塌陷小型800005362011.6.10崇阳县金塘镇正源村杨树埚滑坡小型12000000100372011.6.10崇阳县高枧乡桃花村西源滑坡小型120000005382011.6.10崇阳县高枧乡石眼桥头滑坡小型4000002392011.6.10崇阳县高枧乡义源村庙脚下滑坡小型5000002402011.6.10崇阳县高枧乡义源至黄家村级公路滑坡小型6000002412011.6.10崇阳县高枧乡16公里长的东山村级公路滑坡小型1000000320422011.6.10崇阳县高枧乡桃花村七组小冲岭后山滑坡小型9000003432011.6.10崇阳县沙坪镇庙卜村级公路滑坡小型2000002442011.6.10崇阳县沙坪镇石坳村级公路滑坡小型1000002452011.6.10崇阳县金塘镇葵山村三组糙坑岭滑坡小型2000003462011.6.10崇阳县桂花泉镇横山村六组滑坡小型1200002472011.6.10崇阳县桂花泉镇横山村四组滑坡小型500002482011.6.10崇阳县桂花泉镇双港村十组柳树铺滑坡小型30000005492011.6.10崇阳县桂花至三山公路滑坡小型1000000550-532011.6.10崇阳县肖岭乡三角村村级公路（4处）滑坡小型200000020542011.6.10崇阳县肖岭乡星桥村村级公路滑坡小型300000355-582011.6.10崇阳县肖岭乡白马村村级公路滑坡（4处）滑坡小型100000010592011.6.10崇阳县肖岭乡锁石村村级公路滑坡小型2000002602011.6.10崇阳县肖岭乡泉壁村村级公路滑坡小型100000261-632011.6.10崇阳县肖岭乡肖岭村村级公路（3处）滑坡小型400000764-652011.6.10崇阳县肖岭乡台山村村级公路（2处）滑坡小型300000466-682011.6.10崇阳县肖岭乡金不村村级公路（3处）滑坡小型150000020692011.6.10咸宁赤壁市赵李桥羊楼洞村二组中央山石咀头（雷祖祥、雷圣牛、雷中华）滑坡小型750000070702011.6.10咸宁赤壁市陆水湖东柳村二组卢志刚滑坡小型152000023712011.6.10咸宁赤壁市陆水湖水浒城村十组地面塌陷小型2000010722011.6.10咸宁赤壁市赤马港社区二组（蔡荣华、蔡汉平、王爱芳）滑坡小型3500030732011.6.10咸宁赤壁市赤马港社区寺山徐宗华滑坡小型30006742011.6.10咸宁赤壁市柳山镇易家堤村五组潘和林滑坡小型300004752011.6.10咸宁赤壁市赵李桥圆通寺松峰山崩塌小型1000015762011.6.11咸宁赤壁市赵李桥百花岭村六组崩塌小型2000010772011.6.11咸宁赤壁市陆水湖办事处东柳村四组张云光滑坡小型8000020782011.6.11咸宁赤壁市陆水湖办事处玄素洞二组宋亚辉崩塌小型200020792011.6.11咸宁赤壁市蒲圻办事处红旗桥村二组（程东明、程松林）滑坡小型500035802011.6.12咸宁赤壁市蒲圻办事处公安泉村十二组（原五组）崩塌小型3000020812011.6.12咸宁赤壁市赵李桥柳林村一组（沈道松、沈新宇）滑坡小型4000040822011.6.13咸宁赤壁市赤马港办事处花果山山顶南侧滑坡小型10000070832011.6.14咸宁赤壁市陆水湖风景区办事处东流港村八组黄森林滑坡小型1200007842011.6.15咸宁赤壁市赤壁市交通局汽运公司宿舍楼后山滑坡小型100000008852011.6.16咸宁赤壁市蒲圻车站路陆水巷95号（军工巷9号）地面塌陷小型60005862011.6.18咸宁赤壁市官塘葛仙山村十二组王光明滑坡小型11000006872011.6.18咸宁赤壁市车埠镇林业站后山滑坡小型1500045. “旱涝急转”成灾原因分析在本次“旱涝急转”灾害中，除短时强降水天气的影响外，至少还有以下原因对灾害形成产生影响。5.1. 地形地貌的影响陆水河流域本次受灾最为严重的通城县，其东、南、西均被丘陵和群山环绕的“葫芦状”地形（图2），对此次“旱涝急转”灾害的形成起到重要的作用。由于东、南、西面的山地阻挡作用，加上2011年15月份能够影响长江中下游地区大气中水汽的北上南海气流偏弱，使得该县15月份难以形成降水。而另一方面，这样的地形却又为6月份迅速来临的洪涝灾害创造了有利条件，这种三面环山的地形不但有利于降水的汇聚，而且使得向中央汇聚的地表水难以迅速排泻出，而在盆地内部阻滞积蓄。 流域内花岗岩基质风化壳发达，并多形成崩岗地貌，而崩岗地貌产生大量的砾石、残积物堆积为滑坡、泥石流灾害酝酿提供物质基础。在2011年6月10日这次强降水过程中，在强降水作用下，形成的山洪携带大量的砾石下泻，砾石直径许多都在30cm以上，造成了农田被淹没，房屋被损毁。如图5所堆积巨大砾石处，在6月10日期强降水到来前均为农田，遭遇洪水后已经完全不见水稻和土壤的踪迹，而这些砾石均来自该镇南部的山地（图11）。图11（1） 通城县关刀镇台源村村庄灾后景观 图11（2）通城县关刀镇台源村农田灾后景观图11（3）通城县关刀镇南部山地1 图11（3）通城县关刀镇南部山地25.2. 土壤因素影响流域上游的通城、崇阳两县土壤土质松散、土层薄、质地粗、沙多泥少。这一特征造成该县土壤的持水能力很弱，不利于保水，一旦多天没有降水，更加重了土壤松散程度。而且土壤的这种特性使得强降水对地表的冲刷更加严重，极易形成泥石流等次生灾害，还会使得泥沙沉积到后抬升河床，淹没损毁水利工程设施，加剧灾害程度。5.3. 土地利用变化影响近些年来，随着城镇化进程的加快，流域土地利用发生了深刻的变化，人为因素对土地利用影响程度加剧。仍以通城县为例，在1996年至2010这15年中图12，通城县建设用地一直处于扩张之中。而建设用地的增加，会使得地表硬化面积扩大，阻碍地表水的下渗、增加地表水的积蓄，从而使地表水的汇聚速度加快，加快洪峰水位形成。另外，近些年来，随着陆水河两岸建设用地数量规模的不断扩大，侵占河道、河滩的现象逐渐增多，一些地方河道被人为束窄，人与水形成了争地之势，在一定程度上促使了灾害的多发。图12 通城县1996-2010建设用地面积变化图5.4. 农业基础设施薄弱农田的灌溉沟渠、农田防护带等农业基础的薄弱，是此次“旱涝急转”灾害损失另一原因。目前，农村劳动力的外出务工，留下的老人、妇女和小孩难以完成工程设施的修建，且该县土壤容易遭受流水侵蚀，所以河道也更加容易遭到泥沙的淤塞；此外，流域内共有中小型水库283座，但80%以上的水库建于上世纪50-60年代，多为老化失修，77.3%水库库容设计为20年一遇（表3），库底泥沙淤积后库容量迅速减小，使得灌溉和蓄水能力都不足，对于旱涝灾害调节能力存在明显影响。表3 陆水河流域水库设计标准统计总数洪水设计标准重现期（年）20年30年50年100年200年水库数量（座）2832192426131所占比例%100%77.348.489.194.600.355.5. 对于“旱涝急转”认识不足对“旱涝急转”灾害认识不够，是造成此次灾害损失严重的重要因素之一。由于缺乏对“旱涝急转”的认识，一方面，人们不能意识到到旱、涝发生迅速急转的潜在可能；另一方面，人们对旱涝急转灾害的处理和应急知识欠缺。民众的灾害意识不强，是使得此次灾害损失严重的另一重要因素，从调查问卷反应的情况来看，90%以的受访民众就没有听说过“旱涝急转”灾害。因此，73.6%的人们在抗旱之时并没有对“旱涝急转”灾害作应对准备。前期长时间的干旱，大多数水库、坑塘都还处于抗旱状态，对于突于其来的极端降水准备不足，众多坑塘、水库没有及时调蓄。另外，对灾害的无意识性还反映在村落建设方面。如在选用房屋等建筑地址时，许多村民并没有将洪涝灾害的发生因素考虑进来。如通城县关刀镇许多村庄的居民地就建在河谷处、山脚冲积扇处，甚至是地势较低的河流旁边。建筑物的随意建设，可能会隔断水道，使强降水到来时河流等的水流排泄不畅，进而抬高洪水水位。还有，在河道建设中，也出现了对超大洪水缺乏估计的现象。如在本次灾害中，位于隽水河新塔大桥下建设的拦河水闸采用的自动翻板闸门，受过大水压的影响，闸门不能及时开起，水坝自身失去了水量调节能力，形成屏障，严重影响泄洪。6. 流域“旱涝急转”应急救援情况陆水河流域“旱涝急转”灾害，引起了各方面的高度关注。国家防总为此启动了防汛三级应急响应，民政部、减灾委也启动了救灾四级应急响应，三派工作组赴灾区具体指导抗洪抢险。湖北省委、省政府办公厅于12日专门下发紧急通知，对防御“旱涝急转”灾害的工作，进行了具体安排。省委书记李鸿忠、省长王国生和副省长赵斌于6月11日汇聚，召开了抗洪救灾现场会，并分赴重灾的通城、赤壁、崇阳，现场指导救灾。根据省委、省政府的决定，有防汛任务的地方，“三万”工作队全部转为抗洪救灾工作队，协助基层做好工作。各部门也迅速动员起来。从应急救灾情况来看，军民联防、警民联防机制共调集部队、武警官兵、民兵预备役6300余人、出动车辆129台、冲锋舟94艘，共计转移群众2.05万人，完成了数十处加固堤坝的应急抢险任务。财政部门及时调拨资金，支持抗洪救灾；气象部门跟踪发布预警信息，为防汛工作提供决策；交通部门交通部门出动人员1115人次，清理塌方2.6万立方米、恢复桥涵9座、护坡1800立方米，同时对运送防汛物资器材的车辆，免收路桥费，以提供快捷运行服务；农业部门指导灾后扶苗洗苗，推进改种补种；国土部门对地质灾害进行适时监测；电力部门合理调度，抢修受损线路96条、恢复用户15.7万人，保证了抗洪抢险和抢排渍涝用电；卫生部门也向各灾区派出了小分队，开展巡医问诊；水利部门加强洪水监测、发布预警，抓紧堵口复堤，指导抢险除险。其间，民政部门共派出34个工作组，深入重灾乡村开展倒房核查核实工作。同时，重点对集中安置点进行安全隐患排查，统筹安排好集中安置点吃住等基本生活。按照每人5000元的标准向因灾死亡人员家属发放了抚慰金，帮助处理善后工作。对转移出安置群众每人每天补助生活费10元，发放了生活补助968.7万元、矿泉水、食品9222箱、大米46.57万斤、棉被11967床、衣服20505件、帐篷366顶，设立22个灾民集中安置点，搭建帐篷220顶，安置受灾群众4262人。7. 流域“旱涝急转”应急救援问题分析从灾害救援过程来看，流域救灾主要是由咸宁市防汛办指挥，以流域县域为主体，军队武警为主要救援力量，各部门共同参与救灾模式。在救援工作中，从中央到地方各级部门各自发挥了自己的作用，采取了一系列措施，有效减少了灾区损失，很好地维护了灾区人民生命财产安全。在本次应急救援过程中，也存在着一些突出问题。7.1. 流域内合作协调机制缺失流域内水旱灾害影响范围广,涉及领域多。但由于目前跨界区域政府之间、跨界水行政管理部门与其他部门之间“划地而治”,流域内尚未建立合作协调机制。陆水河流域包括通城、崇阳、赤壁三个行政县市，各县市在流域内划区而治，反映在救灾过程中也是各自为阵，缺乏稳定有效的沟通协作机制。从部门与行业分工来看, 抗旱防汛办负责指挥救灾，通常以治水为主，但在灾害过程中往往产生大量的次生灾害，这些灾害涉及国土资源、环保、农业、林业、城建、交通、卫生等多个部门,必须联合其他部门才能解决。尽管在2005年陆水河流域成立了以治污为主要目标的环境综合治理办公室，但对于联合救灾，尚缺乏有效的合作协调机构来解决,仅靠临时非稳定的沟通联系，平时没有开展会商，缺乏会商与演习机制，各机构之间责、权、利的不明确，面对复杂的灾害局面，灾中流域各区域政府、各部门协调难度大。在具体救灾中，遇到重大问题往往部门说了算，不是指挥中心(少数已实施应急联动系统的城市)说了算，而出现责任事故时，指挥中心又首当其冲。从各部门业务处理过程来说，由于事件性质不同，各个部门在自身的工作实践中已经形成了一套行之有效的指挥方法和过程，指挥理念、指挥要素、指挥过程、指挥资源都有各自的特点，如果业务集中后不能保证应急联动中心在政府现有体系中的地位，无法确立与其他部门的责、权、利关系，就难以保证应急联动中心的有效运作，目前的处置方式较为僵化，其不能实时的满足应急上下游单位和友邻单位的实际需求，这种僵化的处置方式，不但没有为应急处置做出应有的贡献往往还阻碍了其他单位的处置进程。因而，需要打破原有僵化的处置方式，对建立动态、灵活的多部门多领域多地区联动的管理模式进行研究。7.2. 联动效应和响应机制较弱流域突发的“旱涝急转”灾害，在极强暴雨下，引发了诸如洪涝泥石流崩塌、洪涝崩塌堰塞湖等一系列灾害构成的灾害链,多个灾害链又放大成灾害群,使救灾工作艰巨而复杂,需要立即调动各种力量联动响应做好应急处置和保障工作。而流域分区划治，各部门“条块分割”的管理模式导致各地方政府、各部门难以形成联动和响应,也难以提供切实有效的人力、财力、物资、医疗卫生、交通运输等应急保障,影响了应急处置的效果,延误了处置灾害的最佳时机。在本次调查中，在问及政府及相关部门对“旱涝急转”灾害应急救援是否及时这一问题时，尽管大部分的（66.4%）受访对象认为及时，但仍有相当大比例（33.6%）的认为不及时。对于救灾而言，能早一分钟挽救的损失有时不可估量。虽然咸宁市对类似的灾害管理已有多种预案，但各个部门自成体系，各自为政，难以做到信息共享，使得资源难以发挥综合效应，存在着资源隐形浪费的现象。7.3. 应急抢险队伍处置能力不强在本次灾害中，救援队全以公安武警为主导,干部群众为主体。但在本次流域的灾害应急实践中显示出一些管理人员理论知识不够, 应急处置手段有限,很少使用信息技术、人工智能技术以及运筹学、系统分析等决策技术和方法。由于平时缺乏流域间的综合应急实践演练,缺少多部门协同训练和演练,应急救援队伍在本次救灾过程中表现出技能不足、救援重点不明确、任务重置或无法清晰理解救援任务目标等现象。7.4. 信息资源不够完备、统一从目前情况来看, 虽然流域各级政府和部门建立了相应的应急管理系统平台，但是这些系统平台只是对其系统内部的信息和知识进行处理。它们无法从相关领域获得所需的信息和知识，也不向应急处置相邻部门传递任何信息。从而使得每个部门变成了“信息孤岛”，不断地在其内部产生、加工、传递信息和知识，而不与外界进行交换。这极大地降低了突发事件应急管理中各类信息的实际价值，削弱了各部门间的协同能力，妨碍了指挥人员对态势的判断、综合推理和科学决策。此外，流域各应急管理系统和部门对灾害的信息收集、整理与分析不够,缺少应急救灾必备的数据与基础资料，没有建立灾害所需的案例库和灾害数据库,在灾害分析预测时缺少历史参考数据,制定措施时没有合适的技术支持系统进行灾害模拟,不利于指挥机构正确决策和相关部门的快速反应。同时，信息发布使得灾区内外能及时了解各方救援进展状况，也使被救援主体了解目前自身所处的状态，从而在心理上有较好的认知、理解与适应。从调查来看，近50%的民众是在灾害发生2小时后才获知灾害发生的相关信息，表明灾情预警、灾情告知等信息发表的及时性表现出较缓。实际上，流域机构内各部门的应急信息网络建设自成一体,无法实现交流共享。另外，目前一些数据是各部门的关键资源，但有些部门出于对数据安全和本部门地位的考虑，或出于对数据高回报的期望，抑或本来就受到行业法律和文件约束，造成应急联动中心无法取得指挥所需要的数据，给应急联动指挥信息采集与交换中心带来诸多麻烦，而指挥中心也没有相应的预算去获取相应的数据资源，信息联动也就难以实现。同时，受经济条件制约,个别地区灾害信息报告体系不够健全,不能满足灾害应急管理对信息及时、准确性的要求,现有的技术手段、基础设施和人员素质等方面,还不能完全适应快速处置灾害的需要。因此，如何融合原有系统平台的信息与知识，形成多部门联动的决策模式，是当前应急管理工作的实际需求。通过以上分析，我们注意到，流域“旱涝急转”灾害具有突发性、连锁性特征，处置这类重大灾害，及时、高效是救援必须追求的目标。提高救援的时间和效率，最为关键的是能建立基于全流域的协同救援机制，而建立流域协同救援模式，必须打破现有的以行政区为单元的条块分割的应急模式。陆水河流域属于较小流域，分布流域上的3个主要县市均属咸宁市管辖，这为打破区间限制、建立一套适合于流域的协同应急模式提供了可能。8. 流域协同应急模式研究8.1. 流域应急指挥系统协同模式突发事件应急处置的协同模式是由多个应急处置主体组合而成，在突发事件发生时各相关主体为完成突发事件处置任务而建立起的一种合作处置模式。这些主体包括不同功能、不同层次的指挥中心和执行部门，它们之间建立起密切的联系，根据预案的要求或临时协商的工作流程分工协作，联合指挥统一行动。一般地这种协作模式同时具有三层纵向结构，即政府指挥中心、多个相关部门指挥中心和基层协同组织及设备。高层负责处置过程中的协调、决策和监督，中层