工商行政管理概论.doc

第一讲 工商行政管理概论一、工商行政管理概述（一）工商行政管理的概念所谓工商行政管理是指为了建立和维护市场经济秩序，国家通过一定的行政管理手段，对商品的生产者和经营者、服务的提供者及其市场经济活动进行管理和监督的活动。剖析这一概念，我们就可以看到工商行政管理应该包含四个方面的本质内涵：1、管理的主体是国家，或者说是代表国家行使行政权力的特定的国家行政机关工商行政管理机关。2、管理的对象是商品生产者、经营者或服务的提供者及其市场经济活动。3、管理的目标是建立和维护市场经济秩序。4、管理的性质是经济行政监督。按照形式逻辑学的界定，概念是对事物本质的反映和理论概括。工商行政管理作为一个特定的范畴，正是其管理现象本质特征的反映。科学认识这一特殊的社会管理现象，无论对于工商行政管理的理论研究，还是对于工商行政管理的实践指导，都有着非常重要的现实意义。通过对工商行政管理概念的科学认识和准确把握，我们就能透过现象看清工商行政管理的本质，把准工商行政管理发展变化的规律，更好地发挥工商行政管理的职能作用。(二)工商行政管理的性质“凡是直接生产过程具有社会结合的形态，而不是表现为独立的生产者的孤立劳动的地方，都必然会产生监督劳动和指挥劳动。不过它具有两重性”。这是马克思在资本论中提出的重要论断，其理论内涵就是一句话：凡是由社会共同劳动所产生的管理，都具有两重性自然属性和社会属性。工商行政管理作为社会经济管理的重要组成部分，管理活动本身也必然有两重性。其中，自然属性是指工商行政管理的组织管理活动本身，即工商行政管理机关的运转及其工作人员运用各种方法来实现管理目标的活动；社会属性则是指受社会制度和生产关系制约的管理活动。据此，我们就可以给工商行政管理的性质下这样的结论：工商行政管理是一种按一定原则、程序和方法进行有效组织、控制、协调的管理活动；工商行政管理活动是国家意志的体现；工商行政管理是对经济活动的监督和规范。(三)工商行政管理的特点工商行政管理在不断发展的过程中，由于管理范畴、管理模式、管理依据的发展变化而在不同时期呈现出不同的特点。正确、全面地认识这些特点，有助于我们深入研究工商行政管理理论，并更好地指导实践。当前，我国市场经济形势下的工商行政管理具有以下主要共性的特点：1、管理范围的广延性。工商行政管理的范围是由其管理对象和管理目标所决定的。一切市场主体（包括依法入市或非法入市的）都是工商行政管理的对象；一切市场经济活动都是工商行政管理的范畴；一切商品消费都与工商业务监管密切相关。工商行政管理暂行规定、工商行政管理所条例和“三定方案”赋予工商部门的职能共有十三大项，涉及市场经济的方方面面，管理的目标是建立和维护规范、公平、竞争、有序的市场经济秩序。有市场主体资格确认入市许可的，有市场开办许可的，有市场经营行为的监管，有商标、广告、合同的管理，有商品消费投诉的管理等等，随着市场经济的发展和市场规模的无限扩大，工商行政管理的业务范围也必将不断扩大。2、管理程序的规范性。这是指工商业务监管执法行为都必须按照法定程序组织实施，任何一项办事程序都必须做到有章可循、有章必循。行政许可有注册登记程序，行政处罚有办案程序，行政强制、行政征收、行政调解都各有规定的程序。不仅法律有程序规定，工商部门大量的内部管理制度也是针对规范程序而出台的。比如，我们“工商政务业务一体化软件”的启用，实质上也是对各项工商行政管理工作程序的全面统一与规范。随着社会主义法制国家、法制政府建设的不断推进，工商行政管理工作程序规范化建设也必将得到新的发展。3、管理依据的复杂性。任何行政管理职能职权都是法律赋予的，工商行政管理职能职权也不例外，都必须由法律、法规和规章明文授权。目前，涉及工商行政管理的法律、法规和规章达近千件，其中直接涉及的两百余件。这些法规从立法层级上有国家制定的，也有地方出台的；从法律地位上有基本法，也有部门法，还有专业规章；从调整的范围看，有注册登记的，有商标广告的，有市场监督管理的，有消费者权益保护的，门类众多，体系庞杂。同时，有的法律、法规之间存在竟合现象，还有授权职能和执法主体交叉的问题。因而，我们务必清醒地认识工商行政管理法律体系的复杂性。在行政执法实践中严格按照立法法的规定，区别不同情况，正确适用法律、法规和规章。(四)工商行政管理的原则工商行政管理的原则，并不是人们主观臆想的空泛理论，而是长期的工商行政管理实践经验的结晶；不是一成不变的教条化理论，而是随着工商行政管理事业发展而不断完善的科学论断。归根结底，它是客观经济规律和工商行政管理活动规律有机统一的根本反映，是贯穿于工商行政管理过程始终的指导思想、基本要求和行动准则。在市场经济体制基本建立，经济秩序需要不断规范的新形势下，工商行政管理活动必须遵循以下基本原则：1、坚持依法管理的原则。我们已经讲过，工商行政管理的实质是国家意志的体现，而这种意志是国家通过法律来确定和体现的，因而依法管理才能正确体现国家意志。首先，工商行政管理机关是依法设立的，具有法定的行政执法主体资格；其次，工商行政管理的职能职权是由法律设定或授予的，具有管理权限的法定性；第三，工商行政管理机关履行管理职能，行使监管职权必须遵循法定程序，具有履行职权的规范性。总而言之，工商行政管理应当坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制原则。2、坚持公平、公正的原则。工商行政管理的根本目标是建立和维护市场经济秩序，而市场经济需要通过工商行政管理建立和维护的是公平、开放、公正、平等、竞争有序的秩序。为此，我们作为履行工商行政管理职能的行政部门，就必须把这一目标作为各项管理工作的出发点和归结点。一方面，要在立法上体现公平、公正，制定市场监管有关的法律法规，必须关注各种所有制经济共同发展的大局，必须体现对各类市场主体一视同仁。这也是党的十五大以来国家经济政策的要求。另一方面，要在行政执法中体现公平、公正，不论市场主体的经济成份，也不论经营者地位的高低，凡是违法经营的行为，就应当受到依法查处，凡是守法经营的就应当受到保护。3、坚持服从服务经济发展的原则。发展是当前世界的两大主题之一，经济发展是社会发展的核心。在我国，党的十一届三中全会确立的以经济建设为中心的战略一直延续至今，并将成为社会进步的永恒主题。作为经济行政管理部门，服从社会主义市场经济建设大局，并为之提供高效率服务，这是工商行政管理的职责所在。当前，工商行政管理服从服务经济发展的基本要求，就是要严格执法，依法行政，营造公平公正、诚信和谐、竞争有序的市场环境，使市场主体获得平等的发展机遇，使市场要素得以合理配置，使市场竞争更为充分、规范，这就是最好的服务。二、工商行政管理的历史沿革（一）古代工商行政管理的萌芽工商行政管理是商品经济发展的必然产物。在我国，工商行政管理的最初萌芽可以追溯到原始社会末期，距今40005000年前的神农氏时期。随着生产力的发展，原始部落间的交换活动也发展起来，出现了原始的集市。司马迁在史记五帝本纪中有这样的记载：“舜摄行天子之政，以观天命。同律，度量衡。”舜继任部落酋长以后，为了保证商品生产和商品交换的正常进行，曾经统一规定了度量衡的标准。舜干预商品生产和商品交换所运用的部落酋长的权力，本质上是一种公共权力。它与后来的国家权力，在作为社会公共权力方面，是一脉相承的。可见，原始社会末期，部落酋长们利用其掌握的公共权力对商品生产和商品交换的这种干预，已经包含了工商行政管理的最初萌芽。（二）古代工商行政管理的形成根据历史记载，我国比较成熟的工商行政管理活动，产生于奴隶制国家出现以后，并在西周逐步形成。自公元前21世纪的夏王朝起，就开始了奴隶制国家的统治。作为阶级统治的工具，一方面，它必须履行奴隶主贵族对奴隶和平民进行压迫和统治的政治职能；另一方面，它也必须履行奴隶制国家对社会经济活动干预和管理的经济行政职能。为了保障奴隶主贵族的经济利益，就开始运用自己政权的力量，对工商业和市场经济活动进行监督和管理，以促进或阻碍社会商品经济的发展。1、西周国家工商行政管理的政策和体制西周奴隶制国家推行农、工、商并重的政策，在中央政府设置“司空”主管工事。司空为“六卿”之一，职位很高，表明政府对工业的重视。西周工商行政管理体制的特点，突出地表现在“工商食官”制度上。一方面，国家允许和鼓励私营工商业的发展；另一方面，国家也积极参与工商业活动，从事部分垄断事业，强迫奴隶从事手工业产品的生产和贸易活动。2、西周国家工商行政管理的内容设置商品交易场所。为了交易的方便，奴隶制国家一般在城市中设有“市”。一类是固定的“市”，设在王城之内或分封诸侯的国内，或者为适应驿店的要求而设立在交通要道上；另一类为临时的“市”，是为诸侯会盟及战时临时设立的。设置市场管理机构。据周礼地官记载，周朝专门设立了“司市”及其属下的一系列官员，从各个方面对市场活动进行管理。“司市”是市场的主管官员。“掌市之治教政刑量度禁令”，即全面负责从交易规则到物价、度量衡、市场交易行为、市场纠纷等方面的治理。对上市商品的管理。奴隶制国家并不是任何物品都允许上市销售的。按礼记王制规定，奴隶制国家的官式物品如“圭璧金璋”和“命服命车”，宗教迷信用品如“宗庙之器”和“牺牲”以及国家暴力工具“戎器”等，一律禁止出售，以防上“僭越”、“犯上”，违背礼制。对市场物价的管理。为了稳定市场物价，国家设置了“贾师”，专门评定市场物价，任何商品不经“贾师”查看评定不得出卖。尤其是对不提倡的商品，要“抑其价而却之”，但对提倡的商品，则“起其价而增之”。对市场秩序的维护。奴隶制国家把市场作为一个特殊的区域来管理，市场周围以垣墙围圈，四面设门，一日开放三次，有官吏执鞭纠察。市内也有官吏巡行，以便防盗，处理纠纷和监视交易活动。如有违法事件及不按市规进行交易，则由“司市”、“胥师”等进行处理。货物出入市场，必须有“司市”发给的凭证方可通行；买卖当事人进行交易时，必须使用交易符券，称“质契”、“书契”，即交易合同，盖有官印。（三）古代工商行政管理的发展公元前221年，秦始皇统一了中国，建立了强大的封建君主制的中央集权制度。此后历经十数个朝代，长达2300余年。随着社会生产力的发展，封建经济日趋繁荣，商品经济更加活跃，国家昌盛发达，历代封建王朝也加强了对商品经济活动的监督和管理。这表明，古代的工商行政管理进入了全面发展的时期。1、封建国家的工商行政管理政策及其实质封建社会是一个以农业和手工业相结合的自然经济为基础的农业社会。因此，在2000多年的历史中，封建制国家所采用的，都是一种“重本抑末”或“重农抑商”政策。第一，在政治上打击和轻贱工商业者。公元前359年商鞅变法重农抑商、土地买卖、奖励军功、废除世袭制等，得到秦孝公的支持，打击工商业。如秦始皇吕不韦任宰相时无为而治，后李斯时把商贾视为罪犯，连同他们的儿孙都要被罚去戌守边关，苦服徭役。到汉武帝时还颁布“贱商令”，规定商人不得“衣丝乘车”，不得“操兵器”，其子弟不得“仕官为吏”，第一次明确地从法律上贱低工商业者。第二，在经济上掠夺工商业者的利益。一是“重租税以困辱之”，即加重对商人的税收；二是发动告密运动，强制没收和剥夺“申报不实”和“隐匿不报”工商业者的财产；三是实行“官工业政策”、“禁榷政策”和“土贡政策”，垄断重要产品（如盐、铁、铸钱等）的生产经营，限制和排挤私营工商业。2、封建国家工商行政管理的内容对工商业者进行登记管理。从秦、汉时起，手工业者都有“匠精”，商人都有“市籍”。明、清两代还推行“编审”制度，规范设在城市的铺行开业要经过官府的核准，并且每五年要向当地官府登记一次，由官府对其资本额、营业及盈亏情况进行审查。加强对市场的监督和控制。主要有：设立商品交易场所；设置专门的市场管理官员。西汉时期，各市都设有“市长”或“市令”，下属有“市丞”、“市吏”等各级官吏；管理市场商品；管理市场物从（设施）；监督检查商品质量，加强市器（度量衡）管理。管理简单的商品交易合同。打击走私违法活动。禁止政府官员经商。加强对涉外商务的管理。（四）我国近代的工商行政管理我国的近代社会，是指从1840年鸦片战争爆发到1949年中华人民共和国成立前这一半殖民地半封建社会的时期。在这一特定的历史时期中，实际上又存在着几个不同的历史阶段和不同性质的政权。在不同的历史阶段和不同性质的政权中占据统治地位的阶级，都不约而同地通过各种适应于自身利益需要的行政方式，干预本统治区内的商品经济活动，为维护自己的阶级统治服务，从而形成了近代社会中不同特色的工商行政管理。1、满清政府、北洋军阀政府、国民党政府时期的工商行政管理鸦片战争的惨败，农民革命的打击，使得内外交困的满清政府深深感到自己统治的危机。他们力图发展工商业，于是大兴洋务，引进外国先进技术和设备，投资于近代工商业。光绪皇帝推行“新政”，在经济方面提出“振兴商务，奖励实业”的口号，设置了商部，作为主持和管理工商业的国家行政机构，并颁布了一系列有关商务和奖励实业的章程，奖励投资，奖励发明创造，兴办银行，设置贷款，统一度量衡，提倡竞争，设立商品陈列馆等，还用多种方法鼓励招徕华侨回国投资。国民党政府统治时期，也成立了工商部，管理工商事务，设立银行，改革币制，收回海关自主权，兴办工商学校，派遣出国人员，培养建设人才，并大量投资建设近代企业，发展乡村工业，等等。这些政策和措施，无疑有助于中国近代工业和商品经济的发展。设置了专门的机构。满清政府先是在中央设立了工务部、商务部，后又改为农工商部。下属有工艺局、商肆局、商标局、度量衡局等机关，专门负责工商业和市场经济活动的管理，职掌对工商企业的登记管理、市场监督、商标注册和度量衡的管理工作。加强经济法制建设。满清政府成立商务部以后，便着手制定有关商事方面的单项法规。19031904年间，相继颁布了公司注册试办章程、奖励公司章程、商会简明章程、商人通例、公司律、破产律、商标注册暂拟章程等法规。还公布了商律草案，修订了大清商律草案。民国以后，北洋政府颁布的法令有公司法、商人通例、商标法、证券交易所法、物品交易所条例等。国民党政府也新编和制定了一系列工商管理法规，如公司法、公司登记法、商会法、海商法、商标法、票据法、度量衡法、保障法、保险法、证券交易所法、法人登记规则等；抗战时期还颁布了非常时期农矿工商管理条例。这一系列工商管理法规，包括了对工商企业和市场经济活动管理的各个方面。从企业登记管理、商标管理、度量衡管理，直到市场监督，条款详细分明，具有现代工商行政管理的鲜明特点。2、太平天国的工商行政管理太平天国，是我国近代史上一次伟大的反帝反封建的农民革命运动。是在鸦片战争以后，民族矛盾、阶级矛盾日益激化的时候，通过农民起义，在满清政权的腹地建立起来的农民革命政权。太平天国的工商行政管理政策和措施主要有：一是兴办国营工商业，保障革命战争的需要；二是扶持和保护私营工商业，活跃革命区域内的经济。其内容包括：（1）对私营工商业者进行登记，加强监督和管理；（2）加强市场管理，平抑物价，稳定市场秩序；（3）打击封建性商业，取缔有害物资的交易；（4）严禁走私活动，保护合法贸易。（五）我国社会主义革命和建设时期的工商行政管理从新中国成立到1956年底，是我国从新民主主义逐步进入社会主义的过渡时期。这一时期的工商行政管理主要是设立工商行政管理机构，强化国家对工商企业和市场经济活动的监督。在政务院设私营企业局和中央外资企业局，分别管理私营企业和外资企业。1952年底。将上述机构改为中央工商行政管理局，负责领导全国的工商行政管理工作。各级地方政府也同时设置了地方工商局，行使经济行政监督和管理的职权。从那时起，工商行政管理部门认真贯彻执行过渡时期的总路线和总任务以及第一个五年计划，积极参与资本主义工商业的社会主义改造，为在全国范围内建立社会主义经济秩序做出了贡献。19561966年，是我国社会主义改造完成以后开始全面建设的十年。在此期间，我国的国民经济虽然几经曲折，但仍然取得了伟大的成就，工商行政管理工作也有了一定的发展。这一时期所做的主要工作是：加强对集贸市场的管理； 打击投机倒把活动； 开展企业登记管理工作和商标管理工作。1961年，国务院颁发了工商企业登记试行办法，1963年，又颁发了商标管理条例。（六）改革开放以来的工商行政管理党的十一届三中全会以后，我国进入经济管理体制改革的新时期。我国的工商行政管理在企业登记管理、市场管理、经济合同管理、商标广告管理、个体和私营经济管理，以及清理整顿市场、建立和完善市场经济秩序等各个方面，取得了巨大的成就。具体表现在以下十个方面：从为产品经济服务向为有计划的商品经济服务转变；从“小工商”管理向“大工商”管理转变；从单一的监督和管理向组织、控制、协调和监督系统管理转变；从单一的行政方法向行政、法律、经济和思想政治教育等多种手段相结合的管理转变；从对公有制经济的单一管理向对多种所有制经济的管理转变；从管理集贸市场，向管理社会主义的大市场管理；从管理单纯的流通领域向生产、流通到消费等领域的管理转变；从单纯的国内封闭型工商行政管理向国内与涉外相结合的开放型工商行政管理转变；工商行政管理法规体系正在逐步形成；工商行政管理机构建设和干部队伍日益壮大，素质有了较大的提高。从组织机构上已经建成了一个条块结合、层级分明的专门系统，从职能范围上已经包容了第一、二、三产业的生产、经营和服务的监管。可以说，目前的工商行政管理是中国历史上的鼎盛时期。西双版纳工商行政管理的发展也有着同样的历史轨迹。1953年西双版纳傣族自治区政府成立，下设工商科，那就是我们现在这个州工商局的前身。虽然在50多年的发展历程中，由于体制变更的原因而几易其名，但我州的工商行政管理不论在队伍建设还是在业务职能方面都得到了长足发展，并初步形成了依法行政，公平公正，以人为本，文明服务的工商文化体系。2002年机构改革,省以下工商机关实行垂直管理，我州工商局系统有州工商局一个，下辖景洪、勐腊、勐海3个市（县）局，18个基层工商分局（所），在职总人数306人。从管理的范围上，全州乡（镇）以上从事商品生产、经营或服务行业都纳入了我工商管理，监管的市场规模已经达到4000多家企业，2.5万户个体工商户，76个专业市场，外资企业也有87家。三、工商行政管理的职能在我国，行政机关的职能职权是由法律法规赋予的。我们工商职能的法律依据主要是工商行政管理暂行规定和工商行政管理所条例，其他与工商有关的法律、法规和规章也设置了大量的条款授予我们管理职能，具体的授权依据是国务院下达给国家工商总局的“三定方案”。这些职能归纳起来有十大项：一是贯彻执行国家和省有关工商行政管理的方针、政策、法律、法规和规章；在权限范围内拟订发布工商行政管理的规范性文件。2003年我们出台了一个西双版纳州工商局旅游市场监管办法就是一个规范性文件。二是依法组织管理辖区内工商企业和从事经营活动单位的注册，核定注册名称，审定、批准、颁发有关证照，并实行监督管理，这项职能属于行政许可的范畴。三是依法组织管理辖区内个体工商户、个人独资企业、合伙企业、私营有限责任公司的名称核准，审定、批准、颁发有关证照，并实行监督管理。这也是行政许可，具体说就是为个体户和企业、公司办理营业执照。四是依法组织监督市场竞争行为，查处垄断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等经济违法违规行为。五是组织监督市场交易行为，监督流通领域的商品质量，组织查处假冒伪劣产品、侵犯消费者权益及其他市场交易违法违章行为，保护经营者，消费者的合法权益。六是依法监督管理各类消费品市场、生产资料市场；监督管理网络经营行为；参与监督管理金融、证券、劳动力、房地产、技术、信息等生产要素市场和期货市场。需要说明的是金融、证券、劳动力、房地产、信息技术等行业的监管，工商只有参与，或者说是协助主管部门的职能。七是依法组织监督管理经纪人，经纪机构以及有关中介服务机构。八是依法实施合同行政监管，组织监管消费品类合同格式条款，查处合同欺诈等违法行为；组织管理动产抵押物登记；组织监管拍卖行为。这项职能既涉及合同鉴证，又涉及动产抵押登记，还涉及拍卖业的监管。九是依法监督管理广告发布和广告经营活动，查处违法行为。不论是临街悬挂、张贴的户外广告，还是电视、报刊、互联网上发布的媒体广告；也不论是沿街散发的印刷品广告，还是宾馆、酒店和旅游机构摆放的宣传画册，都必须经工商审查登记。十是依法组织查处商标侵权行为，保护注册商标专用权，对商标的使用和印制进行监督管理。在我们实施品牌战略的今天，此项职能的履行具有重要意义。比如勐海茶厂的“大益牌”商标，是我州为数不多的几个著名商标之一，由于没有坚决的措施加以保护，目前，“大益牌”受到了严重损害。除了上述十大项职能外，我们工商部门还有一项特别重要的职能，就是指导挂靠在工商行政管理系统的保护消费者权益委员会和个私经济协会的工作。我之所以把这项职能独立于前边十项之外，还强调是“挂靠”，是因为消委会和个私经济协会是属于地方政府的社团组织，但一直设在我们工商局，人员、车子、经费都是我们提供，所以工作当然也是我们在做。四、工商行政管理机关的职权履行行