行政法与行政诉讼法资料.doc

（前言）在行政诉讼程序中，只有行政相对人的起诉和人民法院的受理这两个诉讼行为的结合才能导致行政诉讼程序的开始。在相对人与行政主体发生的众多纠纷中，并不是每一种纠纷都能通过行政诉讼的方式获得解决。在诉讼这场特殊的博弈较量中最终的胜负结局固然是值得关注的一个环节，而起诉和受理同样值得我们去关注。行政相对人对于发生在自己与行政主体之间的矛盾纠纷是否拥有起诉的权利，以及该起诉能否得到法院的受理就成为行政诉讼程序能否继续的必不可少的前提。（正文）近几年以来，在高校，学生因为考试作弊、在校期间发生性关系等行为而被学校开除、勒令退学的事件时有发生，而学生因不服学校的纪律处分决定将母校告上法庭的案件更是频繁见诸于媒体和新闻。然而，诉讼的结局却往往大相径庭。在此需要特别说明的是，这里“诉讼的结局”并不单指诉讼的胜负的结果，还包括诉讼中作为诉讼活动的主持者、引导者、裁判者的人民法院在对这类发生在学校与学生之间因管理行为引发的矛盾纠纷的性质认识和处理等方面。对此，可丛下面两个案例说起：案情介绍（一）日前，广受社会关注的“女大学生怀孕被开除”案一审已作出行政裁定，此案不属于法院受理范围，并驳回李静、张军(均为化名)要求西南某学院撤销处分决定的起诉。 据报道，2002年10月初，西南某学院大二女生李静突感腹痛去校医院治疗，经诊断是宫外孕，于10月9日做了手术。学校依据原国家教委颁布的高等学校学生行为准则、普通高等学校学生管理规定及该校学生违纪处罚条例等相关规定，给予两名当事学生勒令退学的处分。两名学生不服学校的处分，以“定性错误、于法无据”为由，将母校西南某学院告上法庭，要求学校撤销作出的勒令退学的行政处分决定。 重庆市南岸区人民法院审理后认为，原告李静、张军起诉西南某学院要求撤销处分决定一案，不属于人民法院受理范围。为此，根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第四十四条(一)项的规定：“请求事项不属于行政审判权限范围并且已经受理的，裁定驳回起诉”，故驳回原告的起诉。 据了解，李静的父亲将于近期向法院提起上诉，并准备进行民事诉讼。对于本案的裁定，一些专家认为此案应属于人民法院受理范围。不然，学生对学校的处分不服，是不是连说理的地方也没了？而有的专家学者则指出，结果并不重要，重要的是认真研究其中暴露的问题，真正推进依法治校的进程。案情介绍（二）王洪杰于2000年9月考入牡丹江医学院临床医学专科学习，2002年6月升入本科，后转入2000级检验专业2班，于2004年7月12日到牡丹江医学院附属红旗医院检验科实习。在临近实习期间，王洪杰通过做家教时认识了男友林晓功。2005年2月1日，原告持牡丹江医学院出具的集体户口卡和身份证到牡丹江市爱民区婚姻登记机关办理了结婚登记，领取了结婚证书。2005年2月6日王洪杰分娩生下一男孩并于2005年4月20日持相关证明到公安机关办理了落户手续。2005年3月24日，产后回到实习医院实习的王洪杰被学校召回并以其“非法同居并生育一子”为由对其做出开除学籍的处分决定。 2005年9月6日，王洪杰不服，向牡丹江市爱民区法院提起了行政诉讼。 2005年10月18日上午8时 30分，牡丹江市爱民区人民法院行政审判庭依法公开审理了本案。 2005年12月8日，牡丹江市爱民区人民法院做出判决：撤销牡丹江医学院开除王洪杰学籍的决定。法院认为，王洪杰经考试合格，由被告牡丹江医学院录取，享有该校的学籍取得了在该校学习的资格，同时也应当接受该校的管理。但法院同时认为，“教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自主权，但不得违背国家法律、法规和规章的规定。”被告牡丹江医学院对原告王洪杰做出开除学籍的决定未送达给其本人，未告知相关权利，违反了行政处罚法及教育部的有关规定。法院认为：“学校在对学生处分前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩，将处分决定书送交给本人，并告知被处分人可以提出申诉及申诉的期限，而被告做出的行政处分决定违反上述程序不具有合法性。”法院还认为：“被告牡丹江医学院依照国家的授权，有权制定校规、校纪，据此进行教学管理和违纪处理必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合法权益。被告牡丹江医学院对王洪杰做出开除学籍的处理，有违法律的规定，应视为无效。”2005年12月8日，牡丹江市爱民区法院做出判决：撤销被告牡丹江医学院牡医学院政发20053号关于给予王洪杰开除学籍处分的决定。上述两个案件中的两个主角李静和王洪杰虽然来自不同的地方并在不同的学校学习，但其人生的经历却惊人的相似，都是在校期间谈恋爱和自己所爱的人生活在了一起，所不同的是，王还结了婚生了子。两人最终都因为这些行为违反了学校的校规校纪而受到学校处分，其中，李被勒令退学，王被开除学籍。两人在与校方多次申诉无果的情况下，毅然选择了到法院打官司以求矛盾的最终解决。在李诉学校案中，法院根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第四十四条(一)项的规定：“请求事项不属于行政审判权限范围并且已经受理的，裁定驳回起诉”，驳回了原告的起诉。在欲通过行政诉讼解决问题不成的情况下，李转而改变诉讼请求提起了民事诉讼。在王诉学校案中，王的起诉不仅得到了法院的受理最终还获得了胜诉。牡丹江市爱民区法院做出判决：撤销被告牡丹江医学院牡医学院政发20053号关于给予王洪杰开除学籍处分的决定。分析这两起案件，为何相同的事实，相同的诉讼请求，诉讼的结局却截然相反呢？两个案件时隔3年左右，难道是因为在这3年之中，相关的法律规定有所改变吗？答案是否定的。那又是为什么呢？对此，也许可丛以下问题的解答中获得答案。问题（一）西南某学院和牡丹江医学院在各自的案件中是否具备行政主体资格？答案：具备行政主体资格，属于授权行政主体。法理分析：两个案件中首先要明确的一个核心问题就是西南某学院和牡丹江医学院是否具有行政主体资格。行政主体是行政法学中的一个重要概念，一般认为行政主体是指依法享有国家的行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。根据行政主体资格的产生方式不同，可以把行政主体分为两类：一类是职权行政主体，如行政机关；一类是授权行政主体，即法律法规授权的组织。我们认为，在本案中，西南某学院和牡丹江医学院是具备行政主体资格的，这是因为：第一，西南某学院和牡丹江医学院享有相关法律法规赋予行政权力。中华人民共和国教育法第28第1款第4项规定：学校及其它教育机构对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。这说明在学籍管理方面学校相对于学生而言处于管理者的地位，可以根据相关规定作出影响相对方权益的具体行政行为。第二，西南某学院和牡丹江医学院能以自己的名义作出行政决定。学校及其他教育机构管理受教育者学籍的权力是法律授予的，而不是其他机构委托的，因而，学校及其他教育机构在该职权范围内作出行政决定时完全有权力使用自己的名义。在该案中，西南某学院和牡丹江医学院对李静和王轰杰的处理决定均是以自己的名义作出的；第三，西南某学院和牡丹江医学院能够独立承担由自己行为产生的法律责任。中华人民共和国教育法第28条第1款第7项规定，学校及其他教育机构有权管理、使用本单位的设施和经费，因而，西南某学院和牡丹江医学院显然有能力独立承担法律责任。问题（二）西南某学院勒令李静退学的行为和牡丹江医学院开除王洪杰的行为是否为行政行为？答案：是行政行为。法理分析：行政行为是指行政机关以及其他行政主体在职权行使过程中所作的能够引起行政法律效果的行为。行政行为这一概念包含以下三要素：一是主体要素，即行政行为必须是行政主体的行为。二是权力要素，即行政行为必须是行使行政职权的行为。三是法律要素，即行政行为必须是法律行为。首先，本案中，如前在问题（一）中所分析，西南某学院和牡丹江医学院皆具备行政主体资格，有权在法律法规授权的事项范围内实施行政管理。其次，西南某学院勒令李静退学的行为和牡丹江医学院开除王洪杰的行为，其行为依据国家教委颁布的高等学校学生行为准则、普通高等学校学生管理规定及该校学生违纪处罚条例，根据这些规定，学校有权对学生的违纪行为给予相应的处理，在处理过程中，学校运用的权力性质不是其它的法律权力，而是行政权力，而且是一种法律法规授予的行政权力。最后，在学校对学生违纪行为的处分形式中，无论何种处分决定的作出，都会或多或少、或轻或重地对学生的权利造成实际影响。尤其是勒令退学和开除学籍将会直接导致学生在校接受教育权利的被剥夺，它对宪法赋予公民的受教育权的享有乃至其人生命运的影响可谓举足轻重。由上可见，学校以学生违纪为由处分学生的行为是学校这一授权行政主体根据高等学校学生行为准则、普通高等学校学生管理规定等授予的教育行政管理职权限制、剥夺学生的声誉、受教育等权利的行政行为。问题（三）西南某学院勒令李静退学的行为和牡丹江医学院开除王洪杰的行为是否属于行政诉讼的受案范围？答案：是否属于受案范围，现有法律未作明确规定。法理分析：行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围。它决定着行政相对人的合法权益获得司法保护的范围，并影响着行政主体的行政活动接受司法审查的范围，还关系到法院对行政案件的审判权范围。通过解读中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）第2条、11条、12条，在关于我国行政诉讼受案范围的确立标准上，我们发现，法律采用了具体行政行为与抽象行政行为相结合、人身财产权与其他合法权益相结合、内部行政行为与外部行政行为相结合等标准。在多重标准的作用下，原则上涉及到可能侵犯行政相对人人身权、财产权的外部具体行政行为属于行政诉讼受案范围，而国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和终局行政裁决行为则被明文规定在不可诉行为之列，严禁人民法院对其进行司法审查。通过前面对问题（二）分析，可知，学校处分学生的行为属于行政行为的范畴，但它是否能够成为人民法院行使行政审判权的对象呢？即是否属于行政诉讼的受案范围呢？第一，学校处分学生的行为不属于行政诉讼法第12条明文禁止诉讼的四种行为。首先，显而易见，该行为不是国家行为和抽象行政行为，其次也不是行政终局裁决行为，那它是否属于内部行政行为呢？在类似的诉讼中，被告方（学校）往往以管理行为属于内部行政行为不具有行政诉讼的可诉性为由进行抗辩。笔者以为，这种抗辩理由不能成立。因为内部行政行为是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财务等内部事务进行管理所实施的行为。它一般只能对本组织内部的工作人员作出，且影响的是有关人员的特别权利，而不是基本权利，但是在本案中，学生既不是学校的工作人员，而且受影响的也不是特别权利，而是基本的受教育权。另外，在2000年最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称司法解释）第4条规定明确：“行政诉讼法第12条第（3）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”司法解释并未将学校处分学生的行为解释在内部行政行为之内。由此可见，这类行为并不是所谓的内部行政行为。综上分析据此，我们认为，学校处分学生的行为不属于行政诉讼法第12条明文禁止诉讼的四种行为，当然，也不属于司法解释第1条第2款第（2）-（6）项所要排除在受案范围之外的5种行为之列。第二，学校处分学生的行为是否属于行政诉讼法明文肯定的可诉性行为之列呢？行政诉讼法将受案范围限定在具体行政行为的基础上，又以行政行为是否涉及相对人的人身权和财产权为标准，将可诉性行政行为分为涉及相对人的人身权和财产权以及其他权益两种。根据行政诉讼法第11条第1款第（1）-（8）项规定，可以得出这样一个结论：具体行政行为涉及相对人的人身权和财产权的行政案件基本都是可诉的。而根据行政诉讼法第11条第2款之规定，涉及相对人的人身权和财产权以外的其他合法权益的行政案件是否可诉，应以现行法律、法规有无规定为依据。至于受教育权受到学校具体行政行为之侵害是否可诉，目前尚无法律法规对此予以明示。众所周知，行政诉讼受案范围的界定，从诉权的角度而言，其实是对行政相对人行使行政诉权范围的一种限制和约束。这种限制和约束与法律规定的受案范围的宽窄和大小之间呈现一种正比例关系。由上可知，从当前行政诉讼发和司法解释就行政诉讼受案范围的规定而言，学校处分学生的行为其既不在法律明文规定的不可诉范围之列，而又游离于可诉性行为的边缘，处于可诉与不可诉之间的灰色模糊地带。问题（四）如何评价重庆市南岸区人民法院和牡丹江爱民法院的做法？法理分析：在教学中，经常遇到学生提这样的问题：同样的事由、同样的请求，却在诉讼的程序和结果上遭遇不同的结局，为什么，究竟哪一法院的做法才是正确的呢？对于此，我们是这样认为的：行政诉讼是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院对被诉具体行政行为的合法性进行审查并依法作出裁决的制度和活动。这一制度和活动较之于刑事诉讼和民事诉讼，无论在诉讼当事人的选择、还是审查对象、范围和要求等诸多方面都存在很大的不同。尤其表现在受案范围问题上。1989年在行政诉讼法制定之时，立法者基于很多考虑，确定了目前我国行政诉讼的受案范围。谈到同样的事由、同样的请求，却在诉讼的程序和结果上遭遇不同的结局如前问题（一）、（二）、（三）分析，除了法律规定本身的模糊和不明确等制度设计层面的问题以外，还有就是司法实践中人们主要是指人民法院、案件审理法官对法律和事实的认识理解和运用把握等实践操作层面的问题。同样的事由、同样的请求，却在诉讼的程序和结果上遭遇不同的结局的事例，在司法实践中并不鲜见。至于此处所讨论案件中的两个法院的做法究竟谁是谁非时，我们认为，就这两个具体的案例而言，是不能作出一个非此即彼的简单结论的。应当说，两个案件的处理都有各自合法的理由作支撑。首先，既然行政诉讼法和司法解释并未将学校对学生的处分行为规定在不可诉行为之列，那么，诉权作为相对人的一项基本诉讼权利，根据“法律所不禁止的，都应视为是法律所允许的” 这一权利规则，站在尊重法律，保护相对人权利的角度，牡丹江爱民法院受理王洪杰诉牡丹江医学院一案的做法并无不妥。其次，根据行政诉讼法第11条的规定，学校处分学生的行为并不在明文规定的可诉性行政行为之列，根据“法律所没授权的，都是禁止的”这一权力规则，从尊重法律、防止权力滥用的角度出发，重庆南岸区法院裁定驳回李静起诉的作法也是恰当的。通过分析不难发现，两个相同事由、相同诉讼请求的案件，虽然，法院处理的态度和做法不同，甚至相反，但处理的依据却是同一的，那就是行政诉讼法第11条和第12条之规定以及司法解释中有关受案范围的相关规定，只不过不同法院对其认识理解和取舍的角度不同罢了。结束语：综观发生在学校与学生之间因管理行为而引发的诉讼纠纷，其实，李静诉西南某学院并非是此类案件的第一案，王洪杰诉牡丹江医学院案也不是此类案件的最后一案。如何评价认识这些案件，我们欲借何海波 博士在行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（19902000）中的一段文字作为对本文探讨的两个案件所涉及问题的结束语：田永案件经媒体报道，尤其是最高人民法院公报刊登后，在一、两年时间，全国至少受理了对十几个学校的起诉。但大部分案件最后的命运却迥然不同。其中，海淀法院受理刘燕文诉北京大学、北京大学学位评定委员会要求颁发博士学历、学位证书案件是一个典型。刘燕文的博士论文经过论文答辩委员会决议授予博士学位，但校学位评定委员会拒绝批准。刘燕文因此得不到博士毕业证书和学位证书。多方奔走呼号无果，刘燕文向海淀法