简析监护制度的缺陷与建议.doc

简析监护制度的缺陷与建议摘要：本文从完善我国监护制度的目的出发，通过对监护制度的基本内容以及国内外若干法律规定进行研究，重点探讨了我国监护立法存在的缺陷和不足以及完善监护立法的建议。笔者认为，我国应吸收和借鉴国外先进的法律规定，建立监护和亲权分立制度，填补遗嘱监护、监护人权利、监护期限、监护监督机构、保障机构等立法空白，完善我国的监护立法，保护无民事行为能力和限制民事行为能力人的合法权益。关键词:监护制度；立法不足；亲权制度；完善立法；建议监护制度是民法上的一项重要法律制度，它是对无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产和其他合法权益，进行监督和保护的法律制度，其目的在于保护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的合法权益，维护正常的社会秩序和经济秩序。监护制度也是一个古老的法律制度。早在古罗马十二铜表法里就有关于给“除修女之外的妇女、浪费人及精神病人”设置监护制度的规定，其目的在于维护有继承权的宗族成员的权益和保护家族的利益 。通常，最有资格充当监护人的是最有希望继承财产的人。因此，监护责任的履行与监护人的利益相互关联。至共和国末期，宗族制度瓦解，监护制度亦随之发生变化，渐渐侧重于对被监护人权益的保护。 随着社会的进步和时代的发展，目前世界各国均设立了监护制度，并由早期法律偏向于监护人的权威性，有家长权的痕迹转向现代法以受监护人利益为思考，发展为一种照顾制度” 。我国的监护制度发展较晚，在立法上还有许多不足之处。本文从完善我国监护制度的目的出发，结合国内外若干法律规定，对监护制度进行深入的研究和探讨一、监护制度概述（一）监护的概念与特征1.监护的概念 监护是指对特定的自然人的人身、财产以及其他合法权益依法进行监督和保护的法律制度，履行监督和保护职责的人，称为监护人，被监督和保护的特定的自然人，称为被监护人 。2.监护具有以下法律特征。 (1)监护人必须具有监护能力。在监护关系中，监护人对被监护人负有监督和保 护的义务，必要的时候还要代理被监护人进行一定的民事活动，因此，监护人必须具备完全具备民事行为能力，同时具有照顾和管理被监护人的能力。 (2)被监护人的范围特定，必须是无民事行为能力和限制民事行为能力人。被监护人是无民事行为能力和限制民事行为能力人，即为不具备完全民事行为能力的人。 (3)监护人与被监护人的关系特定。监护人与被监护人之间必须具有亲属关系，或者朋友关系，或者是行政上的隶属关系。 （4）监护的内容法定。监护人与被监护人的权利义务关系必须由法律明文规定，不得由双方自行约定而改变，监护人未履行监护业务的，必须承担相应的法律责任。（二） 监护的分类监护的分类，可因划分标准不同而有所不同，主要分类如下: 1.依据监护对象的不同，监护可分为对未成年人的监护和对成年人(或称禁治产人)的监护。从世界立法例看，为不在亲权下的未成年人设定监护是监护制度的主要内容，被视为亲权的补充和延伸。除了未成年人需要设立监护制度保护其合法权益外，有的成年人也需要置于监护之下，这种成年人往往是虽已达到法律规定的成年年龄，但却不具备这一年龄所代表的智力和意志力，法律因而不视其具有完全的民事行为能力。在我国民法通则中称“精神病人”，外国立法中称“禁治产人”，包括精神病人，还包括酗酒人和浪费人 。 2.根据监护设立的方式不同，可以分为指定监护、法定监护和选定监护。指定监护，又按指定人的不同可分为遗嘱指定监护和监护当局指定监护。我国民法通则对监护的设立规定了法定监护与指定监护两种方式。但与我们前面介绍的监护设立方式有所不同，其他国家侧重于指定监护，在没有指定监护的情况下，适用法定监护，指定监护优先于法定监护;而我国立法的规定正好相反，是在法定监护发生争议的前提下，由有关组织指定监护人。 3.广义的监护包括狭义的监护。本文采纳的是狭义的监护，即指对不在亲权下的未成年人和无民事行为能力、限制民事行为能力的成年人的人身及财产权益的监督与保护，或称为未成年人及禁治产人的监护。广义的监护除狭义的监护外，还包括保护或保佐。保护通常是指对限制行为能力的人身及财产权益的监督与保护，如前苏联、日本等国就设有保护制度。保佐有两种，一种与前述的保护大致相同，只是用词不一或范围不同。另一种是指特殊情况下对监护受阻的补救及对特别人或特别财产的监督、照护。如原联邦德国民法将保佐分为六种:补充性的保佐;残疾者的保佐:不在人的保佐;胎儿的保佐;对于不明的利害关系人的保佐:公募财产的保佐。该法规定保佐适用监护的一般规定 。（三）监护制度的内容监护制度的内容涉及监护的开始，监护机构，监护人的资格及其职责，监监护关系的设立、变更、终止，监护人的报酬，监护责任等。 1.监护的开始。监护的开始是指具备了设立监护的条件并发生监护状态。监护是一种法律关系，监护的开始必须有充分、明确的法律依据。通常情况下，对未成年人的监护以无亲权人或者亲权人丧失亲权为发生监护的原因。大多数大陆法系国家立法均持这一主张，但在具体的立法形式上有所不同。一种是采用概括式，如瑞士民法规定:“不在亲权管理年的所有未成年人均须交付监护。”另一种采用列举式，将发生监护的直接、间接原因分别举示。一般有以下的原因:(1)未成年人的父母死亡、被宣告死亡或失踪。(2)亲权人受禁止治产或亲权停止宣告以及有其他无管理权的法定理由。美国统一结婚离婚法对在父母遗弃、虐待、辱骂、不关心子女时，法院有权作出监护裁决。(3)未成年人无亲权人。如弃儿、非婚生子女。此外还有关于委托监护的特殊情况。委托监护是一咱因亲权人或监护人临时行为而发生的委托代理，不同于监护的设置，在亲权人或监护人因疾病等原因不能行使代理权、管理权时，可以委托他人代行有关的职责，但委托产生的后果仍由委托人承担，受托人并不因此而取得监护人的资格，因此它不能被视为监护开始的原因 。我国对于监护开始的原因是采用概括的方式，民法通则第16条第2款规定:“未成年人的父母己经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人。”对成年人的监护以被宣告“无民事行为能力”、“限制民事行为能力”为开始监护的原因。 2.监护机构 监护机构是指行使监护职能的机关、团体和个人。包括监护权力机关、监护执行机关和监护监督机关。（1）监护权力机关。监护权力机关是负责对监护人进行任免、更换，并就监护中的一些重大事项（如监护人的上学就业、重大财产处分）等做出决策的机构。我国民法通则未明确规定监护权力机关，但从其所规定的相关内容来判断，监护权力机关应该是被监护人自己或者其父母的工作单位，被监护人住所地的居委会、村委会，以及人民法院 。（2）监护执行机关。监护执行机关就是负责具体实施监护事务的人或者机构，即我们通常所说的监护人。（3）监护监督机关。监护监督机关是指对监护人的活动进行监督，以确保被监护人利益不受侵害的机构。我国民法通则对监护监督机关未作明文规定，但从相关内容来看，被监护人或者其父母的工作单位、住所地的居委会、村委会或民政部门、人民法院是监护的监督机关 。 3.监护人资格监护人的资格是指监护人具有胜任监护工作的能力。它关系到被监护人的合法权益能否得到切实保障问题，法律应对此作出规定。最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）第11条认为，认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体状况，经济条件以及被监护人在生活上的联系等因素确定。在我国下列人员不能担任监护人：无民事行为能力或者限制民事行为能力的人；在身体或者经济方面没有监护能力的人；被判有期徒刑、有不良嗜好者；其他具有明显不利被监护人的因素的人 4.监护人的职责，也称监护事务，即监护人为行使监护权而从事的活动及应尽的职责。一般包括对人身的监护和对财产的监护。（1）对被监护人人身的监护。综合各国的立法，人身监护的内容主要包括：保护被监护人的身心健康，防止其受到他人的侵害。对作为成年人的被监护人进行必要的医疗和管束。对未成年人进行监督和教育。维护其受教育的权利。为被监护人指定居所，不得使其脱离监护人单独居住。作为被监护人的代理人参加民事活动、代理其进行诉讼。对被监护人进行适度的惩戒。（2）对被监护人财产的监护。对被监护人财产的监护，主要包括：对被监护人的财产进行清点，制作财产清单。对被监护人的财产进行管理。为被监护人的利益对其财产进行使用和处分。禁止受让被监护人的财产。向监护监督机关如实报告被监护人的财产状况 。 5.监护人的责任监护人应当履行监护职责，积极维护被监护人的利益，而不能作出有损于监护人的行为。民法通则第18条第3款规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担法律责任；给被监护人造成损失的，应当赔偿损失。”侵犯被监护人的人身和财产权益时，监护人应承担相应的法律责任。 6.监护法律关系的设立、变更和终止（1）监护的设立 我国民法通则规定监护人的设立分两种，即法定监护与指定监护。最高人民法院的司法解释又确定了委托监护，而在司法实践中，也有条件地承认了遗嘱监护的设立。法定监护的设立法定监护人的范围和顺序由法律直接规定。民法通则第16条规定了未成年人的法定监护人的设立:“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母己经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人:(1)祖父母、外祖父母;(2)兄、姐;(3)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的人;(4)没有上述几种监护人的，由未成年人的父母所在单位、未成年人住所地居民委员会、村民委员会或者民政部门担任。”指定监护人的设立指定监护适用的条件是监护人对承担监护责任有争议。争议有下列几种情况，有的是后一顺序的人不同意由前一顺序的人担任，或同一顺序中的人相互争着要当监护人的;较多的是前一顺序的人不愿意担任，推给后一顺序的人，后一顺序的人也不愿意担任，或同一顺序人之间相互推委的。我国民法通则第16条规定:“对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”由此可见，我国立法上对监护人的指定分为两种情况一是由有关组织指定;二是由法院指定。遗嘱监护的设立。遗嘱监护是指未成年人的父母在其生前所立遗嘱中，为其未成年子女设立其死亡之后的监护人 。这种设立监护的方式在我国立法中没有规定，但司法实践中承认这种监护设立方式的效力。设立遗嘱监护必须具备以下条件:第一立遗嘱人必须是未成年子女的父或母;第二立遗嘱人享有亲权;第三遗嘱的内容、程序及形式均符合法律的规定，为有效的遗嘱。遗嘱监护若能成立，应优先于法定监护。（2）监护的变更监护的变更是指监护人因某种事由不再或不能继续担任监护人，而由其他人继任监护人。这种变更是在被监护人仍需进行监护的前提下，使监护人发生变更;如果被监护人已不需要继续对其进行监护，则发生的是监护民事法律关系的终止，这是我们下一个问题中需要讨论的。监护民事法律关系设立之后，可以依据一定的事实而发生变更，这些事实一般有以下几种。监护人死亡或丧失监护能力。监护人辞职。 监护人撤销。 有配偶担任未成年人监护人的，还可因婚姻的解除而变更。 （3）监护的终止 监护的终止是指成立监护的要件消失。监护既可以基于一定的原因产生，也会在一定的条件下终止。引起监护终止的原因如下：被包含人方面的原因监护人己成年，具有完全的行为能力。被监护人自然死亡或被宣告死亡。被监护人被生父母认领或被他人收养。被监护人的父母不能行使亲权的原因己消失。监护人方面的原因监护人自然死亡或被宣告死亡。监护人丧失监护能力。监护人被法院撤销监护职务。监护人因正当理由辞去了监护职务 。二、我国现行监护立法存在的缺陷由于民法通则自身体例和民法通则、意见当时制定时社会生活条件与认识水平的局限，有关监护制度的规定比较粗糙，过于原则、笼统，缺乏可操作性，同时又带有计划经济的浓厚色彩，监护立法中一些应该予以规定的内容没有规定，一些该变更的内容还未变更，因此在市场经济条件下，面对许多新现象的产生和与国际法律制度接轨的趋势，目前的监护制度己不能适应新形势的需要。笔者认为我国现行的监护立法存在着以下不足和缺陷: （一）未区分亲权与监护，使作为亲权人的父母与作为法定监护人的父母混为一谈监护与亲权有着密不可分的联系。亲权是父母对未成年子女在人身和财产方面的管教和保护的权利和义务的统一。在古罗马早期，监护是亲权的一种，设立监护的目的在于保障家庭财产。到了近现代，亲权制度已逐步向保护未成年人利益的方向发展。综观世界各国民法，许多国家特别是大陆法系国家都在民法典中设亲属编同时界定亲权与监护，将亲权与监护各自独立成章。如法国民法典第一卷人、第九编亲权、第十编未成年人、监护及解除亲权。德国民法典第四编亲属法；日本民法典第四编亲属、第四章亲权、第五章监护;我国台湾地区民法典第四编亲属、第三章父母子女、第四章监护等。他们都认为亲权和监护是不同的法律制度，只要亲权人存在，监护制度则不发生效力，所谓亲权在，无监护。只有在亲权人不存在或亲权人不能行使亲权或被剥夺亲权的情况下，才能为无民事行为能力人和限制行为能力人设立监护人。可见，监护制度是亲权制度的延伸和补充 。 （二）对监护人任职资格的规定不够完善，为某些民事能力缺格者担任监护人埋下了隐患，规定监护人任职资格的目的在于保证监护人能够履行监护职责。世界各国通常的做法是在立法中设定了监护人的“消极资格”制度，即凡有人格缺格者均为“监护人之缺格”，不得充任监护人，明确规定哪些人不得担任监护人。大陆法系国家民法典一般规定未成年人及禁治产人不得为监护人，法人亦不得为监护人。如澳门民法典以列举方式详细规定了不得担任监护人的9种消极资格:如禁治产人、明显精神错乱人、行为不检或生活方式不为人所认识的人、因被禁止行使亲权或被中止行使全部或部分亲权的人、正在或在最近5年内与有关未成年人或其父母进行争讼的人等等。为了更全面保障被监护人的利益，法律又规定了对一些虽具备担任监护人资格，但由于某些特殊因素，如高龄、政治职位据位人、须照顾两名以上直系血亲卑亲属的人、在远离未成年人大部分财产所在地的地方居住的人须推辞监护职务，让其他具有资格，又有能力、条件的人来担任监护人。在我国，对监护人的任职资格，民法通则只是笼统地规定监护人须有监护能力，何谓有监护能力?意见又进一步规定，应“根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定”。然而这两条法律规定均没有具体说明什么是有监护能力，什么是没有监护能力。 （三）对企事业单位、行政机关、群众基层组织担任监护人的法律规定缺乏可行性，存在种种弊端。我国民法通则规定在没有自然人充当监护人的情况下，由未成年人父母所在单位、精神病人所在单位、居民委员会、村民委员会或民政部门充当监护人。这条法律规定带有明显的计划经济色彩。在民法通则制定时的上个世纪80年代，国有企业占绝大多数，几乎全部的员工都是国有企业的职工，“企业办社会”的现象是当时社会的一大显著特点，企业有自己的幼儿园、学校、医院，企业不仅对职工的生、老、病、死负有义务，对职工及其子女也承担了诸如教育、管理、安排工作等义务，所以上述法律规定在当时有其现实意义和积极意义。但这种做法在今天显然已经失去了其存在的社会基础，因为在当前市场经济条件下，企业已实行政企分开，企业不再对职工子女的教育、抚养和就业承担责任，其社会职能应由政府来承担，所以再要求企业作为监护人是不合理的，也是不现实的。至于居民委员会、村民委员会，它们只是基层的群众性自治组织，本身既无资金，又无专职人员，现实中根本无法承担监护职责。另外，民政部门是国家机关，是社会管理机构，其职能是管理社会事务，也不宜承担监护职责。 （四）对监护对象的范围法律规定不够全面，不能对所有应设置监护人的人提供及时有效的法律保护在我国民法通则中，规定监护对象的范围为两类:一类是未成年人，另一类是无民事行为能力或限制民事行为能力的精神病人。在这里把无民事行为能力或限制民事行为能力的人只限定为精神病人是不够全面的。因为，现实生活中的植物人、危重病人、老年痴呆症患者或生理功能不全的残疾人，也有可能成为无民事行为能力或限制民事行为能力人。被法院宣告为无民事行为能力或限制民事行为能力人的植物人、危重病人、老年痴呆症患者和残疾人都可以成为监护的对象，应纳入到监护对象的范围之中 。 （五）对监护人的确认方式比较单一，不能适应新形势的需要我国目前确认监护人的方式有三种，即法定监护、指定监护、协议监护。其中指定监护是指法定监护中的监护人发生争议时，由有关机构在其近亲属中指定而产生的监护人的情况。对指定不服提起诉讼而由法院裁定的监护人也称为指定监护人。协议监护是指有监护资格的人之间协议确定监护人的，应当由协议确定的监护人对被监护人承担监护责任的情况。这两种方式产生的监护人其实仍然是法定监护人，所以指定监护和协议监护只是法定监护的实现方式而已。我国确认监护人的方式虽然有三种，但却比较单一，没有规定遗嘱监护制度，这不仅有悖于当事人意志自治的原则，而且也不适应当今新形势发展的需要。 （六）未明确规定监护人的权利，违背了权利义务一致性的原则，不利于监护人履行职责对于监护人的权利，国外民法都作了明确的规定，如监护人享有用益权或获报酬权、辞任或拒任权、监护期限届满后的辞留权等。 （七）对监护人的职责未进行微观的界定，未区分监护事务和监护责任，使监护人侵权责任的追究难以落到实处我国民法通则第18条、意见第10条对监护人的职责进行了宏观的规定，但未进行微观的界定。此外，被监护人给第三人造成损害时，监护人应承担的相应的法律责任，现行法律也没有涉及到。上述法律责任标准的不明确，使监护人侵权责任的规定流于形式，法律责任的承担难以落到实处 。 （八）对监护的期限未作明确规定，不利于保护监护人和被监护人的合法权益目前，世界各国民法都明确规定了监护的期限，有的还规定了轮流监护制度。如德国1992年施行的关于成年人监护、保护法的修F案对监护期限作了限制，保护人的任期最长为5年，最低每隔5年要重新选任。法国民法典第406条规定:“对监护人应规定监护期限”。然而我国民法通则未对监护的期限做出明确规定。但从司法实践中通常的做法可以推断出，对未成年人的监护期限最长为18年，而对精神病人的监护则可能持续终身。这样的做法不利于保护监护人的合法权益，因为，对精神病人的监护，有的可以在被监护人恢复理智时终止，但有些精神病人可能终身不愈，对他的监护可能终其一生，而将如此沉重的负担只加诸于一任监护人身上，是不合理的。而且，如若监护人由于智力、体力相对缺乏或其他客观原因难以履行监护职责时，却迫使其担任监护人，就会导致不公平的结果，也容易导致因监护人原因使被监护人的合法权益受到侵害。 （九）对监护终止的事由未作明确规定，使监护关系处于不稳定的状态依民法原理，监护的终止分绝对终止和相对终止。绝对终止是指监护关系归于消灭;相对终止是指监护关系依然存在，只是监护人发生变更或被撤销。大多数国家民法规定了监护终止的事由，如前面所述的澳门民法典第1817条对未成年人监护终止事由的规定。我国民法未涉及监护终止，对监护终止的事由也未作明确的规定，这不利于解决监护纠纷，维护社会的稳定。 （十）未设立专门的系统的监护监督机构和监护监督人，监护权力的行使处于一种没有制约的状态，监护人滥用监护权或怠于监护时有发生，为了监督监护人忠实地履行义务，世界各国民法都规定了监护监督机构和监护监督人。如德国的监护法院，瑞士的监护官厅，法国的亲属会议，日本的家庭法院等。三、完善我国监护立法的思考由于我国目前的监护立法存在着不少缺陷和漏洞，实践中出现了诸如指定监护中的监护人侵犯被监护人的财产，有监护资格的监护人之间互相推、不履行监护职责或者监护人根本不履行监护职责的问题，而在单位作为监护人的情况下，不履行监护职责的问题就更为普遍。如果不在立法、制度及实际操作中加以规范和完善，很容易使监护制度流于形式，不能发挥其应有的作用。因此，必须对现行的监护立法进行修改和完善。（一）在立法体例上，将监护制度编入我国未来民法典的“亲属编”中，建立统一、完整、相互补充的亲属制度。亲属编包括婚姻、亲权、父母子女、收养、监护、扶养等内容。其次，填补立法空白，明确规定以下几项内容:1.将监护和亲权区别规定，承认监护是对亲权的补充建立“亲权制度”，规定父母是未成年子女的亲权人，父母离婚时应裁定一方行使亲权。亲权人是未成年子女的法定代理人，亲权人滥用亲权或品行欠缺有危及子女财产和人身的行为时，丧失亲权。在未成年人没有亲权人或亲权人没有能力行使亲权以及丧失亲权时，设立监护 。 2明确界定监护人的任职资格以列举的方式规定不宜担任监护人的消极资格及担任监护人应具有的其他条件，如无民事行为能力人，限制民事行为能力人，无支付能力的破产人，下落不明人，有不当行为、显著劣迹、浪费挥霍、酗酒吸毒成癖、生活放荡对被监护人不利的人，患有严重疾病、年事己高、缺乏劳动能力又缺乏生活来源的人以及出国、参军等不能承担监护职责的人，因其监护能力缺格，禁止成为监护人。同时为了使监护人能够确实履行监护职责，应废除企事业单位、行政机关:、群众基层组织充当法定监护人的规定，建立法定监护人只能由自然人或专门的社团组织来担任的法定监护制度。可借鉴国外的通例，设立专门的社会保障机构作监护人，如“未成年人收养院”、“精神病人的治疗和收养院”等 。 3.扩大监护对象的范围监护对象应包括:(1)不在亲权照护之下的未成年人;(2)无民事行为能力或限制民事行为能力的精神病人;(3)被法院宣告为无民事行为能力或限制民事行为能力人的植物人、危重病人、老年痴呆症患者或残疾人等。 4.设立遗嘱监护制度父母可以用遗嘱指定其未成年子女的监护人，父母指定不一致时，以后去世的一方指定的人为准，遗嘱指定的监护人较法定监护人优先。设立遗嘱监护是世界各国立法的通例，因为父母对未成年子女的成长是最为关切的，父母对候选人的品行、文化修养，对子女的爱护程度也有鉴别，最终将遗产交给谁代子女管理也最放心。 5.增加监护人权利的规定在明确监护是权利与义务相一致的原则下，法律应赋予监护人享有以下权利:(1)辞任权或拒任权。若监护人由于智力、体力相对欠缺或其他客观原因，而难以履行或适当履行监护职责时，法律应赋予其辞任或拒任权。辞任或拒任的事由主要有:年龄偏高(一般年满70周岁以上)、病重长期卧床、残疾、正在服兵役、长期在被监护人住所地之外工作或己担任多项监护事务，及担任重要职务、社会工作过于繁忙等。这既有利于减轻监护人的负担，又能尽量避免因监护人的原因致被监护人的权益受损。(2)辞留权。在明确规定监护期限的前提下，授予监护人在期限届满后，有权自主决定留任还是辞任。(3)同意权，即被监护人所为特定法律行为必须经监护人同意，这里的特定法律行为如借贷、担保、诉讼等。(4)代理权。监护人对被监护人与财产有关的所有行为，可以代理被监护人。(5)获酬请求权。为充分调动监护人履行职责的积极性，法律应给予监护人获得报酬的请求权，即非亲权人担任监护人时，可从监护活动中取得一定的报酬。监护人获得报酬的途径可有两种:一是被监护人有财产或有抚养义务人的，由被监护人或抚养义务人支付。报酬的数额，可根据一定的标准而定，如履行监护职责的难度、时间及监护的效果(如被监护人的教育、生活、健康、财产管理等状况)等。履行情况的好坏与报酬数额的多寡挂钩:二是被监护人无财产的，监护人的报酬可由国家民政部门和社会保障机构适当负担，定期拨付或不定期补助”。(6)非法定监护人有拒绝承担抚养费用的权利。对于无财产或财产不足的被监护人，除法定监护外，抚养费用应由国家民政部门或社会保障机构酌情负担。在没有获得抚养费用的情况下，法律应当允许非法定监护人拒绝监护。这是因为就目前中国现状，监护人的收入一般仅能维持自身及家庭的生活需要，要其负担成员以外的被监护人的抚养费用，往往相当困难。实践中因监护人缺乏足够的经济能力，不愿或不能适当地履行监护义务，并不少见。 6.明确界定监护事务和监护责任监护事务应包括:身体健康的维护和日常生活的照顾;财产的管理和保护;代理民事诉讼;在监护监督人同意前提下，可处分被监护人的财产;禁止受让被监护人的财产;禁止承租被监护人的财产或接受该财产的抵押、质押;在监护监督机构的监督下，对被监护人的财产制作财产清册;定期向监护监督人报告被监护人的人身状况、教育状况和财产状况;监护终止时向被监护人或继任监护人移交财产等。监护责任包括两方面:一是监护人给被监护人造成权益损害时，应承担损害赔偿的责任;二是被监护人给第三人造成损害时，应视不同的情节由监护人承担相应的责任。法律可建立监护人无过错责任原则，即明确规定在哪些情况下，监护人可以免除全部或部分的民事责任。 7.明确规定监护的期限。我国的监护期限可借鉴国外的规定，定为5年，并可以连任。5年之后由监护机构在同一顺序中指定监护人或在下一序位监护人中指定监护人。同时，也可建立轮流监护制度，即凡有监护资格的人，轮流充当监护人，期限的长短可以根据监护人与被监护人亲疏关系及监护人的能力来确定:各监护人轮流监护，其他暂未行使监护权的监护人进行监督;在轮流监护时应尊重被监护人的意愿，并从有利于被监护人成长或健康的原则出发。另外还可考虑在所有的监护人已履行了法定监护期限后，由专门的社会保障机构担负监护职责。 8.明确规定监护终止的事由。监护关系可因下列情形而终止:(1)被监护人己具有完全民事行为能力的;(2)被监护人已死亡的;(3)监护人己死亡或者丧失监护能力的;(4)监护人出于正当理由辞去监护职务的;(5)经监护监督人的请求，监护人被人民法院撤销监护资格的。 9.设立监护权力机构、监督机构和监护保障机构。监护权力机构主要负责任免、更换监护人，并就监护活动中的重大事项(如被监护人的就学、就业，送入限制自由场所，重要的财产处分等)做出决定，并有权对监护人的失职行为或滥用监护权的行为采取制裁措施就我国目前情况来看，可以在人民法院设置监护法官，专职负责处理有关监护方面的问题。监护监督机构是协助监护权力机构实施具体的监督活动。监督的内容主要包括:监督监护人是否履行或认真履行监护职责；监护人对被监护人的人身控制是否己超过必要限度；是否虐待被监护人;是否侵害被监护人的财产权益;对未成年人已成年及精神病人己痊愈的负责向人民法院申请撤销监护人并作终止登记;对监护人对被监护人的侵权行为