浅论经济开发区管理机构依法行政.doc

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谢珲依法行政是现代法治国家的政府所普遍遵循的一项法治原则，这在当前我国各级政府及法律、法规授权具有行政管理职责的组织中得到共识。经济开发区虽然本质上不属于政府序列范围，但作为一种以发展经济为主要功能的社会组织，多数地方均通过地分性法规授权开发区具有一定行政管理职能，于是依法治区也就成为开发区发展过程中的当然之义。开发区在建区伊始就明确提出“依法治区”的指导思想。围绕依法治区的基本要求，开发区按照关于促进所在省、市依法行政的一系列法规、规章和规范性文件为参照依据，结合开发区经济功能的属性，建立了相对完善的促进开发区管委会及其内设机构依法行政的制度体系。这些制度对开发区营造适应市场经济和国际规则、国际惯例的投资环境起到了重要的促进作用。开发区作为各地发展经济、对外开放的先行区域，其依法行政应该需要从两方面去理解，一方面是作为具有一定的社会、经济功能的社会组织所具有的国内法上的依法行政，另一方面是作为先行对接国际社会、外向型特点浓厚的实行特别政策的经济功能区所具有的国际法、国际惯例上的“依法行政”。第一方面的依法行政，人们比较容易理解，也是目前各地所普遍倡导的做法。但对开发区来说，恰恰是第二方面的依法行政具有更深刻的意义。首先，开发区设立之初，在国内、省、市法治环境尚不成熟的条件下，开发区区域内的社会、经济管理，甚至一定范围的民生管理都参照了国际规则、国际惯例，这种国际规则、国际惯例的主动对接是开发区发展初期的最大特色，也是促使开发区快速发展的重要动力；其次，开发区作为对外开放的先行区域，对其国际规则、国际惯例的主动对接，又反过来促进了国内法意义上的依法行政。一、经济开发区依法行政的依据剖析（一）经济开发区的本质特征1、在空间上具有特定区域性，即划定明确的区域范围，有效地控制管理好特殊经济区与其他区域的分界线。2、在活动领域上具有经济限制性，即严格地将自己的活动限制在经济领域，以便获得国内、省、市的广泛认同与支持。3、在经济活动上具有自由性、开放性乃至准离岸性，即国家、省市政府特别赋予其开发区内的企业以充分自由、包括商品流通自由、进出口自由、资本投资自由、货币兑换自由、经营活动自由、市场交易自由、人员进出自由等，从而使开发区中的企业与人员、要素与产品、经营方式与管理体制等都是世界性的。4、在生存与发展上具有特殊政策依赖性，即世界上绝大多数国家或地区一般都先制定专门适用于经济开发区的法律、法规及实施细则，并据此建立一套制度体系，对其建设和管理进行必要的规范，赋予开发区以特殊权力、特殊政策、特殊法规、特殊管理体制，构筑开发区存在与发展的根本前提及条件。关中天水经济开发区也是在这样的前提和条件下建立和发展壮大的。5、在管理体制上具有特殊性、权威性、灵活性、高效性。开发区一般都根据法律授权实行机构一体化、管理一元化、服务一条龙；管理机构一般都按照公共事业原则运作，增强经济区的吸引力，保障其战略性目标的实现；管理体制一般都采用国家级管理系统与地方组织体系合理分工、有机结合的两层管理体系。（二）经济开发区依法行政的依据剖析依据之一：适应现实需要。经济开发区的发展是地方经济发展的内在动力，而经济开发区的发展则是市场经济时代的产物，因而开发区的发展必然受到市场经济发展的制约。为了更好的规范开发区经济发展，使其保持健康的发展模式，开发区管理机构依法行政的提出，能更好地保障开发区经济发展的顺利进行。开发区管理机构强调法制的重要性，以法律规范来实现开发区治理的稳定长效，努力从法律制度的构建方面来保障开发区稳定、有序、长效发展。开发区管理机构依法行政可以有效规范各企业间的竞争，减少能源过度消耗，保护自然环境，并加强企业间的沟通，减少经济纠纷，协调开发区内的软硬件设施的衔接等，以更好的为经济发展服务。开发区管理机构所要求从有明确的法律规范可循，到遵守法律规范而治，其最大目标就是实现开发区经济的法制化，为开发区经济发展提供一个良好的市场环境，实现社会资源优化配置。在经济区域内，以市场基础调配，省、市政府间的协调工作是以服务于经济一体化为大局，保障运作良好，健康有序的外部生态，消除开发区经济一体化中“诸侯经济”的弊病。从而使开发区经济能够按照市场规律运作，实现从资源的最优调节，到效益的最大发挥，再到利益的合理分配的目的。依据之二：推动政府职能转变，实现政府体制创新。开发区管理机构是地方政府的派出机构，在特定的经济区域内，实现政府对开发区有效管理，提高行政效能，实现政府的经济服务职能。面对开发区经济一体化的需要和进行政府体制改革转变政府职能的要求，在应对开发区“一区多园的”管理问题上，就必须从地方经济的整体高度出发，从行政立法、执法、监督等行政治理路径入手，实现政府在开发区管理与服务中的法治。地方政府还要改变以往封闭性地方保护的发展思路，转而走制度创新、服务创新来提高行政效能的新发展模式。在开发区重大问题的解决上，政府、开发区管理机构及企业都要寻求有效的协作来共同应对社会经济发展中的问题。开发区管理机构的依法行政协调不仅有利于集合本地优势，减少行政管理成本，提高行政效能，更重要的是可以整合地方行政资源，发挥集体作用，探索适应开发区经济发展的现代政府运作之路。逐步实现“办事高效、运转协调、行为规范”行政管理改革目标，完成政府在服务、管理体制方面的创新任务。二、开发区法治秩序的构建与发展依法治区的最终实现，必然需要通过建立一整套制度体系加以明确规范并经过长时期的有效运行的机制保障才能达到。（一）依法构建适应开发区发展的制度体系1、制度建设的基本原则在开发区的发展历程中，依法构建适应开发区发展的制度体系始终是所有开发区中的重要事项。开发区在制度建设中应很好地把握以下几点原则：一是坚持党的领导。把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，把党的方针政策通过法定程序变为法律法规，成为政府管理经济、文化和社会事务的法律依据。二是坚持以人为本。着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境。三是坚持改革创新。各个层次的规范性文件既保持了相对稳定性，又适应了形势要求适时修改完善，努力做到制度建设进程与改革和发展进程相适应。四是坚持法制统一。严格按照法定的权限建章立制。规范性文件不得与宪法、法律以及地方性法规和规章相抵触；规范性文件之间也不能相互矛盾，不能政出多门，更不能各自为政。2、制度建设的决策机制开发区虽然不是组织法上的行政主体，但作为地方性法规授权的具有一定社会事务管理职能的组织，在制度建设中，一般都要按照行政机关制度建设模式进行。一是完善决策机制，合理界定决策权限，逐步建立以开发区管委会为主体，公众参与、专家论证和管委会决定相结合的行政决策机制，提高政策决策的科学化、民主化、制度化水平。二是完善行政决策程序，坚持重大问题必须集体决策、专家咨询论证、法制机构合法性审查、社会公示和听证制度，重大行政决策实施前必须要经过政府法制机构的合法性审查，最大限度的减少决策失误。三是建立决策责任追击制度。对因决策失误造成严重后果的，按照权责一致、客观公正的原则，追究有关人员的责任。（二）依法规范开发区各种主体行政执法行为尽管开发区本质上是经济功能区，但根据地方法规或规章授权以及其他行政机关的委托，行政执法依然是开发区的重要工作。开发区在行政执法中，按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，从体制、机制和队伍建设等方面入手，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法，树立了开发区行政执法良好的形象。1、完善行政执法体制深化行政执法体制改革，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，既是行政机关依法行政的基本要求，也是开发区依法行政的应然之义。要明确开发区执法主体的法律地位，打造一支专业化的行政执法队伍，不仅强化了文明执法、依法执法，而且有效提升了开发区行政执法效能，有力地维护了开发区投资环境。2、推行行政执法责任制行政执法责任制是一种以责任制约权力的机制，体现了行政执法活动中主体权力和责任的统一。行政执法责任制把责任分解到执法人员个体，将执法人员手中的行政权力是否依法运用与执法人员个人利益紧密挂钩，使其无论从国家利益、行政机关自身利益、执法人员的个人利益，都不得违法行使行政权力。行政执法责任制作为一种新型的行政法律制度，是有一系列制度体系所构成的，核心内容是责任及责任承担的制度化，强调行使行政职权的权力与遵守行使行政权力所承担的责任的对称性和一致性。在行政执法责任制诸多制度中，最主要的有行政执法公开明示制度、行政过错责任追究制度和行政执法评议考核制度。3、提升执法人员的依法行政意识，提高开发区行政执法水平。建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平的基本保证。开发区要建立执法人员法律学习培训制度，定期组织执法人员进行业务和知识更新培训，确保执法人员能够熟练运用通用法律知识和专业法律知识。（三）完善开发区依法行政的监督制度体系没有监督的权力必然导致错位。开发区在构建促进依法治区的各类运行制度的同时，更注重对所构建的各类制度运行中、运行后的监督，并逐步建立了相对完善的监督制度体系。1、健全行政决策监督和责任追究制度这是实行依法决策、科学决策、民主决策的重要保障，有利于行政决策机关和决策人员审慎决策，防止决策的随意性，减少决策失误。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者的责任。2、健全保障行政行为依法行使的责任制度一是完善对规范性文件、政策措施的监督机制，开发区基本都建立了规范性文件发布后报送所在市政府备案的制度，做到有错必纠。依法建立公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的处理机制和办法。探索拓宽公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。完善群众举报违法行为的制度。研究建立对新围媒体反映的问题进行调查、核实，并依法及时作出处理的工作机制。二是完善以行政复议为主要内容的内部层级监督机制。行政复议制度是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。开发区根据行政复议法的规定，完善了本区域的行政复议程序和工作制度，加强行政复议机制的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质，做好行政复议工作。3、强化审计、监察等专门监督，建立健全经常性监督体系。开发区内设审计、监察等部门，建立了经常性的监督机制，加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目、重点国有金融机构和企业以及税收征管的审计监督，及时发现问题，并依法处理。加强对开发区各部门具体行政行为的监督，重点围绕政府投资项目招标投标、经营性土地使用权出让、政府采购以及群众关心的热点、难点问题，加强监察和专项检查力度。围绕建立公共财政体系，规范财政财务管理，重点对政府投资的城市基础设施重点建设项目、预算执行情况，以及重点专项资金使用情况进行审计。监察部门加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。开发区通过坚持依法治区，严格依法行政，在开发区较为超前地营造了与国际规则和国际惯例对接的公开、透明、规范的行政环境，从而提高了开发区投资环境的竞争力。（作者简介：谢珲，中共武威市委党校法学讲师） 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