海关财务绩效评价工作的完善路径.docx

海关财务绩效评价工作的完善路径 摘要： 本文首先简要介绍了海关财务绩效评价的现行做法及存在问题，然后运用公共选择、“委托代理”理论对问题试做深层次剖析，并且从强化主体责任、健全规章制度、加强组织保障、丰富评价方法、增强整体联动、推进信息公开、完善配套措施等七个方面提出了海关财务绩效评价工作的完善路径。 下载 关键词：海关财务 绩效评价 完善路径 随着财政收入增速放缓，财政收支矛盾进一步凸显，中央日益关注财政资金的使用效益。十八大以来，中央先后出台了八项规定、党政机关厉行节约反对浪费条例以及配套的会议费、出国费、培训费、差旅费、接待费等系列管理办法，对党政机关的一般性支出做了详实的规定，旨在提升党政机关的财务管理水平，提高财政资金的使用效益。在此背景下，政府部门的财务绩效评价日益重要。为此，笔者将结合自己的日常工作，思考和探索如何完善海关财务绩效评价体系。 一、海关财务绩效评价的现行做法及存在问题 根据财政部关于推进预算绩效管理的指导意见和财政支出绩效评价管理暂行办法，海关总署2011年8月出台了海关财务绩效评价办法（试行）海关财务管理绩效评价实施细则（试行）海关预算支出绩效评价实施细则（试行）3项制度，建立了对海关财务管理和预算支出的过程及其结果的评价体系，明确了评价的原则、依据、目标、指标、标准、方法、程序及结果应用等要素，初步形成了以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以提升财务管理水平、增强支出责任、优化资源配置、节约行政成本为目的的整体系统。 目前，总署财务司已对20个直属海关进行了财务绩效评价，被评单位占比40%，对提高海关财务工作水平起到了促进作用。但是，在现行的绩效评价工作中仍然存在一些比较突出的问题： （一）理念有待转变 虽然国家财政体制不断深化改革，部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入等改革触动了传统的财政支出管理思想与模式，但是长期以来形成的投入控制型预算管理思想还没有完全转变，注重效率、注重结果的绩效管理理念尚未深入人心。残留的“重投入、轻产出”理念，致使在领导干部层面，各单位负责人仍热衷于争项目、要资金，一定程度上还存在“形象工程”“政绩工程”问题，影响了财政支出绩效管理的纵深推进。在财务人员层面，将绩效评价等同于财务检查和审计监督，重在检查资金使用的合法合规性，忽视了财政资金的使用效益。总体而言，对财务绩效评价的必要性、迫切性认识还不够。 （二）法治有待健全 2015年新修订的预算法在总则、预算编制、预算审查、预算执行、决算部分一共6次提及“绩效”，是绩效管理法制化的一大进步。但是，目前还处于搭建框架的“起步一公里”，仍缺少操作性较强的配套法规。由于“法”的缺位，致使绩效评价的约束力明显偏弱，大家普遍重视不够，存在畏难情绪，缺乏推进的主动性，“要我评价”的多，“我要评价”的少。其次，从海关内部来看，财务管理涉及面广，技术层面上评价时机、内容、指标、标准、组织和程序等关键内容仍缺少指导性文件。制度缺失容易导致管理上存在“盲点”或者衔接不顺。 （三）基础有待夯实 目前，海关财务绩效评价初步形成了“目标管理监控管理实施管理结果反馈和应用”的整体架构，但是在实际操作上仍处于起步阶段，基础仍有待夯实。一是现行指标体系不够完善，评价指标设定的科学性有待加强，仍然侧重事后评价，主要关注历史财务数据和核算结果，比如公共工程投资对其经济效益和产出的评价，经费性支出对其社会效益和管理效率的评价，均缺少严密有效的前瞻性控制和执行中控制；二是评价方法偏单一，较多采用横向比较法，其他方法如平衡记分卡、成本效益分析、因素分析、公众评判等方法应用偏少；三是信息化程度不高，尚未建立绩效评价信息系统，预算绩效管理的基础数据、基础信息的收集、整理、分析工作仍需进一步加强；四是评价质量有待提高，目前的评价结果大多停留在反映问题上，其权威性、公信力、实用性仍不足；五是评价结果的约束力不强，与预算安排尚未充分结合；六是评价技术上缺乏有力指导，不同的绩效评价人员有不同的方法、不同的侧重，以致影响绩效评价的客观、公正。 （四）队伍有待加强 在总署层面，财务绩效评价工作由财务司集中支付处负责，实际开展工作时临时抽调各直属海关财务骨干组成绩效评价小组；在直属海关层面，基本上均未设置专门科室负责绩效评价工作，而且各关负责评价工作的科室也不尽相同，开展工作时同样是临时召集人员组成工作组。由于海关财务绩效评价机构人员的不稳定，严重影响评价的持续性和稳定性，与绩效评价的常态化、长效化、专业化要求相悖。 二、运用绩效评价相关理论剖析问题根源 绩效管理起源于企业管理，旨在通过目标管理提高企业的效益。20世纪50年代，绩效管理理念引入到政府部门。通过对政府支出管理设定量化指标，评价公共服务的质量和公共支出的效果，并将效果和下一周期的财政投入有机联系，促使政府部门降低行政成本、改进管理。绩效管理方面，比较经典的理论有公共选择理论的尼斯坎南模型、“委托代理”理论。下面，笔者利用上述理论来剖析海关财务绩效评价有关问题的根源，以便更有效地探索完善海关财务绩效评价的路径。 （一）推动力度不足 根据“委托代理”理论，政府预算是一种特殊的“委托代理”关系。预算收入来源于纳税人，预算支出用于履行政府职能提供公共产品和服务。因此，政府的预算收支活动体现了纳税人和政府之间、上下财务部门之间、财务部门和执行部门之间的多重“委托代理”关系。良好的“委托代理”关系需要建立有效的激励机制，统一委托人和代理人的目标，保证代理人在完成自身目标的同时，实现委托人的利益。但是，由于政府预算的委托人是全体公民，对于每一个具体公民，从成本收益上来说，无法激励个体公民去监督政府的预算行为，导致所有者缺位、激励机制缺失。至于内部的“委托代理”双方，即财务部门和执行部门，都缺乏动力去推动绩效评价。因此，不仅海关部门，就连各政府部门目前在绩效评价工作上均存在推动乏力的问题。 （二）信息尚不对称 尼斯坎南（Niskanen）模型认为，官僚及官僚机构存在追求预算规模最大化倾向。作为非营利性机构，政府部门的最大化动机是追求部门预算规模的最大化，而与部门产出大小无关；而且由于官僚机构和财政拨款者往往是一种信息不对称下的双边垄断关系，因此官僚机构在最大化预算时多数情况下是成功的，并且，较之于外部监督，政府部门拥有更详尽的信息；较之于内部监督，执行部门拥有更充分的信息。也就是说，被监督方总拥有绝对的信息优势，更了解项目执行情况，对执行的前景和影响更加清楚，而委托方（即监督力量）总处于不利的被动位置。正因为信息不对称，使代理部门有机会只重投入、不问效果。 （三）标准不够科学 根据绩效管理通行的“3E”准则，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness），绩效评价追求的是在遵循财经法规、规章制度基础上的有效供给，并非要求“投入大、办事多”，而是要求资金使用效益最大化。为此，重点要答好“能否或多大程度上增进公共利益”、“获益与拨款相比是否值得”的两个问题。然而，目前不少海关财务绩效评价人员有几种倾向： 一是认为绩效评价基本等同于财务检查和审计监督，更多地注重检查资金使用的合法合规性； 二是认为绩效评价基本等同于反映问题，目标是尽可能多地罗列问题； 三是认为绩效评价的出发点是简单的“省钱”“少花钱、多办事”。上述观念的偏差，使实际的评价标准和尺度不尽科学。 （四）监督力度偏弱 根据“委托代理”理论，要实现有效的委托代理，就要强化结果导向，以体现委托人的利益，使官僚机构在实现委托人目标时得到奖励，在没有完成绩效目标时受到惩罚。由于财务绩效评价对于海关而言仍属新鲜事物，该项工作相对单一、相对独立，有关评价结果的应用主要在于纠错纠偏，纠正不合规不合法的经济事项，没有将结果进一步交由预算部门供调整今后预算分配使用，更没有对效益较差的项目进行追责问责。监督力量不强，以致绩效评价应有的作用没有充分发挥出来。 三、完善海关财务绩效评价的建议 （一）强化主体责任 一是强化财务干部的主体责任。财务干部要率先垂范，树立正确、牢固的绩效评价意识，并积极发挥教育、指引、监督职能，提高评价的主动性和创造性。 二是强化领导干部的主体责任。增强各单位的绩效管理责任感，清楚认识自己在财务绩效评价中的职责，不仅重视项目、资金的申请，更注重项目的产出和效益，把绩效评价作为重要任务来抓。 三是强化执行人员的主体责任。引导经办人员增强绩效理念，在依法依规依纪使用资金的同时，发挥熟悉业务的优势，尽可能优化资源配置，使资金效益最大化。 四是建立追责问责机制。把绩效评价和行政问责相结合，形成“投入必问效，无效必问责”的管理机制，着力解决激励和监督不到位问题，切实使绩效评价的主体责任落地生根。 （二）健全规章制度 不断健全和完善海关财务绩效评价的运作机制，加强技术层面的建章立制，提高财务绩效评价的精细化管理水平。一是明确评价周期。改变海关财务绩效评价的不定期和不确定性，将绩效评价作为重要的日常工作，采用定期评价和不定期评价相结合，避免评价的随意性。二是细化绩效目标。为准确衡量财务绩效评价的效果，需要对绩效目标做逐层细化，并尽可能地将目标量化，以便测量、评估、比较。三是抓住评价重点。要理清绩效评价的关键指标（Key Performance Indicator），抓好评价的“牛鼻子”，提高绩效评价的可行性和便捷性。 （三）加强组织保障 一是人员数量上的保障。鉴于直属海关机关人员比例有刚性规定，不可能大幅增加绩效评价人员，为此应加强内部挖潜，通过梳理业务流程、优化人员结构，探索社会购买服务开展简单机械的日常工作，将现有的“重核算、轻管理”的“橄榄型”人员配置优化为“哑铃型”配置，以增强财务绩效的评价力量。二是人员素质上的保障。要客观评估海关业务和队伍建设的资金投入，就必须要求财务人员转变观念，不能只懂财经法规、海关财务规定，不能简单以财务论财务，要提升综合素质，要培养战略思维，在掌握良好财务专业功底的同时，须懂海关业务、懂队伍管理，保证评价的科学性、客观性、公正性。三是战线上的保障。绩效评价工作不是财务一家的任务，而是全体关警员的职责，要通过强化主体责任把各单位的领导干部、经办人员，乃至普通关警员都纳入绩效评价队伍中，形成强有力的绩效评价组织架构。 （四）丰富评价方法 一是从检查导向过渡为管理和服务导向，引进平衡计分卡（Balanced Score Card）技术，辅以头脑风暴法、绘制战略地图、制定行动计划表等方法，将绩效评价和海关管理目标紧密结合，从财务、社会公众、内部流程、创新与学习四大维度来展开，由以往的重在检查财务工作是否合规合纪，拓展到社会公众和内部关警员对投入是否满意，形成良好的“委托代理”关系，并通过评价结果来改进日常管理工作，以实现短期目标和长期目标、局部利益和整体利益协调发展。 二是加强信息化建设，适应大数据时代的要求。在数据采集上，改变以往事后采集数据，然后人工分析的半自动化工作方式，将财政活动的具体内容从运行周期开始到结束都体现在系统上，由系统自动采集评价所需的原始数据；在功能模块上，完善数理统计和分析模型，固化评价指标、方法、程序、周期，跟进整改措施的落实，提高绩效评价的信度、效度和效率，并着力提升分析组织运行状况和预测组织发展方向的能力；在评价主体上，构建开放型系统，评价用户不仅限于财务部门人员，同时面向执行部门、第三方机构、专家学者、社会公众等多元主体，提供360评价功能。 （五）增强整体联动 着力加强与预算编制、预算执行、责任追究的整体联动机制。 一是完善结果运用机制。将绩效评价的结果反馈给相关职能部门，作为编制和安排预算的重要依据，并启动“投入必问效，无效必问责”机制，形成完整有效的闭合管理回路。 二是健全事中评价机制。绩效评价不仅限于事后评价，更要积极介入预算执行过程，做到及时跟进和调整，确保资源优化配置，将有限的资金用到“刀刃”上。 三是增加直属海关权限。授予直属海关党组一定的项目资金统筹权限，在一定范围内调剂、统筹使用资金，使支出更加符合预期的管理目标。 （六）推进信息公开 在绩效评价中，比较大的难题是破除评价中的“信息壁垒”。“壁垒”产生的根源是信息不对称，一是各部门只掌握本部门的信息，而对其他部门的信息知之甚少；二是财务部门信息虽然完整，但是掌握的具体信息不如资金使用部门的全面、丰富。推进信息公开，一方面可以帮助财务部门对有关业务、机构的运作掌握更充足的知识和信息，避免因不熟悉具体业务而导致资源分配不合理，为财务绩效评价奠定扎实的基础；另一方面可以增进部门之间的相互了解、相互监督，并通过财务信息和绩效结果的公开，鼓励全员参与理财，促使资金使用单位科学编报并严格执行预算，确保科学理财、民主理财。 （七）完善配套措施 完善海关财务绩效评价工作，不仅需要海关财务部门在专业领域上的努力，在顶层还需要国家在法律法规、会计制度上的科学设计，在基层还需要海关财务绩效文化土壤的培育。 一是健全和完善法律法规。法律法规保障是开展工作的强有力的推动器，财务绩效评价同样需要强有力的配套法规来推动，不能仅仅依靠财政部一个部门的单打独斗，还需要各部门的进对的是地和配合，以及国家相关法律法规方面的进对的是地，应该呼吁将绩效评价全面法治化工作纳入议事日程。 二是深化会计制度改革。会计制度是财务绩效评价的重要基础。会计核算制度按照收益和费用的确定标准不同，分为收付实现制和权责发生制。目前，政府部门的会计核算仍以收付实现制为主，难以反映政府整体活动的成本和运行绩效，应逐步过渡为权责发生制，更有利于权衡收益和支出的配比。 三是加强