市政管理学第4章国外市政体制.ppt

市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 第4章 国外市政体制 v重点问题 西方国家的城市自治制度 西方国家市政体制的类型 美国市政体制和市政职能 议会经理制的优缺点分析 发达国家市政体制的特点 大都市地区公共治理变革 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.1 国外市政体制概览 v 4.1.1 国外城市自治制度 1、城市政府的治理地位 是指城市政府在国内府际关系中所处的行政地位 ，它反映了城市政府在公共事务治理中的自主性 程度。城市政府治理地位受制于国家结构形式。 一般而言，国家的结构形式有单一制和联邦制之 分。在不同国家结构形式下，城市在国家治理中 的地位具有很大差异。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 联邦制国家是由若干政治实体（州、省、共和 国）经过联合而形成的主权国家。在联邦制国家， 联邦政府与各成员政府实行法定分权，各成员政府 具有相对独立的政治地位。由于设市是州政府的专 有权力，不同州政府的制度取向不同，因此，联邦 制国家的市政体制具有多样性特征。（典型：美国 ） 单一制国家是由若干行政区域组成的主权国家 ，全国所有地方政府都必须接受中央政府的统一领 导。在单一制下，地方与中央的关系不是法定分权 关系，而是命令和服从关系。包括城市政府在内的 所有地方政府，都必须执行中央政府政策，接受中 央政府的统一领导。（典型：英国、法国） 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.1 国外市政体制概览 2、西方国家的城市自治制度 城市自治：是指中央（联邦）政府或上级政府依法将城市公共事 务的治理权力，交给经城市居民直接选举产生的自治机关，由该 自治机关对城市公共事务实行自主管理的城市管理制度。 各国城市自治制度的共同特点： （1）依法划定城市自治机关的自治职权。 （2）市自治机关由城市居民直接选举产生。 （3）市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责。 （4）市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预。 （5）不同城市在法律关系上处于平等地位。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.1 国外市政体制概览 v 4.1.2 国外市政体制的类型 市政体制，亦称市政组织形式，是关于城市政府的组织结 构、职能配置、管理方式和运行机制的总称。 一、议会市长制（弱市长制） 实行议会市长制(council-mayor form)的城市，其议决机构和行 政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长只有 一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会 见重要宾客、授予荣誉称号等。 典型：日本各城市、美国一些中小城市和少数大城市 城市选民 市议会市长 警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划等 市长主持 v 弱市长制的特征（以美国的议会市长制为例）： 选民分别选举产生市长和市议会； 市议会不但掌握着立法权，而且掌握着行政执行权，可 以直接任命一些重要部门的行政首长，并对市长委任的 官员拥有批准权； 市长的权力受到限制，市长与市议会分享权力； 市议会对市政预算拥有基本的控制权，主要通过市议会 的预算或财政委员会发挥作用。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 v 优点：有利于维护市议会 的权威性，有利于市议会 对城市管理的监督，有利 于减少议决机构与行政机 构的矛盾。 v 缺点：市长没有实权，不 能对市政管理实施统一指 挥，不利于协调各部门工 作，对行政效率也可能产 生不利影响。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 在弱市长制下，属于市政府工作部门序列的行政机关 对市长和市议会双重负责。重要的行政部门负责人由 议会直接任免，其他行政部门负责人以及委员会的成 员由市长提名，经市议会表决同意后，再由市长任免 。行政机关有责任向市议会报告工作。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 二、市长议会制（强市长制） 实行市长议会制（mayor-council form）的城市，其议决机构和行政 机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城市都 实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不 仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会选 出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市长 的职务。 典型：法国所有城市、美国多数大城市 城市选民 市议会市长 警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划等 市长有否决权 v 市长议会制的基本特征（以美国强市长制为例）： 市长和市议会分别由市民选举产生，市长和市政府工作 部门的首长不得兼任市议员； 市长是城市的行政首脑，拥有全部行政权威，负责有效 执行法律以及规章制度，市长有权独立任免市政府各工 作部门的首长，无需议会批准； 财政预算权主要掌握在市长手中； 市议会有权制定规章制度和当地法律，市长也拥有一定 立法权。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 v 市长议会制的优点是作为城市管理执行系统的市政府，由 于有强有力的行政首长的统一指挥，有利于提高行政效率 ；“首席行政官强市长制”是“强市长制”的健全，对于大城 市，既要处理政治关系，又要搞好行政管理，比较适用。 v 它的缺点是由于市长大权在握，市议会的制约较弱，容易 引起市长专权；如果市长不尊重市议会，二者容易产生矛 盾 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 选民 议会 （市长由议会推选，礼仪性职权） 警 察 消 防 教 育 公 共 工 程 街 道 卫 生 公 园 规 划 等 三、市议会制 市议会制（council form）由市议会兼行议决权和行政权，市议会就 是市政府。 典型：英国各城市、加拿大大多数城市 v 市议会制的基本特征（以英国为例）： 市议会由选民直接选举产生的市议员组成，市议会行使 立法权、议决权、人事任免权、政府预算权、监督行政 权等； 由议员选举其中一位为市议会议长，即市长。市长只有 一些礼仪性职权，没有决策和指挥等行政实权； 市议会设立有若干委员会，它们既行使审议议决权，又 行使行政决策权； 市议会任免若干行政长官，聘任一些行政职员。行政长 官及行政职员与议会委员会对口设置，共同行使行政执 行权。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 v优点：有利于维护市议会的权威性，有利于市议 会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行 政机构的矛盾。 v缺点：市长没有实权，不能对市政管理实施统一 指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可 能产生不利影响。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 四、市委员会制 市委员会制(commission form)类似于市议会制，即由市委员会兼行 市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市 委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任 命产生。 美国有3的小城市采用这种体制，人口在25万-50万的城市只有3个 采用此制。 选民 委员会 （市长主持会议） 警 察 消 防 教 育 公 共 工 程 街 道 卫 生 公 园 规 划 等 上层机构 v 市委员会制的基本特征： 由选民选举或上层政府任命产生市委员，组成市委员会 ； 市长可由选民直接选举产生，也可从委员会成员中推选 产生。市长在立法和管理方面不比其他委员享有更大的 权力； 每个委员分别兼任一个或几个行政部门的行政首长。每 个委员就本部门工作对委员会负责，并对本部门工作享 有独立指挥权； 委员会表决任免若干较重要的行政长官，他们对市委员 会负责。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 v 市委员会制由少数委员掌握所有的立法和行政权力，委员 们集体履行市议会的职责，通过决议、制定法案、征税和 拨款。 v 优点：有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的 统一。 v 缺点：缺乏统一指挥，经常出现协调困难。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 五、议会经理制 议会经理制（council-manager form）起源于美国弗吉尼亚州的斯汤 顿（Staunton）市，1908年该市议会制定一项法案，决定设立“总经 理”一职。该制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市 经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化 管理。 美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。 城市选民 市议会 市长 警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划等 市长是市议会成员/市长主持议会 城市经理 任命 v 议会经理制的基本特征： 由市民选举市议员组成市议会； 市议会负责制定政策、通过法令、选举拨款、监督行政 。市议会不直接从事行政管理工作，主要是监督市政府 的行政管理活动； 市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理对市 议会负责，必须执行市议会通过的地方性法规和决议； 作为市政府的行政首长，市经理拥有领导市政府工作所 必须的全权； 市长由市议会选举产生或议长兼任，也可选民选举产生 ，市长是荣誉性职务，没有实际行政指挥权力，也无权 干预市经理的工作。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 优点： 有利于引入市场竞争机制； 有利于实行专业化管理，从而提高了城市管理的效率和效 益； 有利于把政治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的 “掌舵”职能“划桨”职能分开。 缺点： 市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市 经理往往无能为力。 选民只能通过间接途径对政策执行施加影响。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.2 国外市政体制举要 v 4.2.1 美国的市政体制 1、市政体制的类型 美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员会制和议会 经理制四种类型。其中，实行市长制（包括强市长制和弱市长 制）的城市约占43 ，多数城市实行议会经理制。 美国大城市普遍采用市长制， 市长和市立法机构的议员均为 全职并有薪金。强市长制主要 见于美国的大城市。弱市长制 常见于中小城市。 市委员会制将城市分成几个区域 每个区域选出一个代表进入市委 员会，该委员会集议决权和执行 权于一身。在委员会体制下，市 长的地位是礼仪性的。 市经理制的特点是城市公共事务的管 理权集中于市经理，市议会和市长并 不履行具体管理职能。该制实际上是 把企业管理制度运用于市政管理。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 2、城市议会 1 分区选举 优点：各选区都有代 表进入市议会，有利 于促使市政府更贴近 市民 缺点：所有议员都会 追求本选区利益，市 议会对城市整体发展 和总体利益缺少关注 2 不分区选举 优点：有利于超越选 区利益关注整个城市 的问题，减少政治集 团的控制机会 问题：有可能多数议 员都出自一个选区， 从而出现强者独占城 市利益 3 混合选举 由于分区选举和不分 区选举各有利弊，混 合选举就产生了。 问题：在全市范围内 不分区选举产生的议 员，往往认为自己比 各分区选举产生的议 员更重要，甚至将自 己视为与市长相匹敌 市 议 员 选 举 的 三 种 方 式 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.2 国外市政体制举要 3、市政职能 治安 公共工程 公共卫生和环境保护 公共教育 社会福利 公共事业 城市规划 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.2 国外市政体制举要 v4.2.2 英国的市政体制 英国是议会民主和地方自治制度的发源地。英国城市 很早就设置议会，城市议会集立法权和行政权于一身 ，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干 行政委员会行使。英国的城市议会由选民直接选举产 生的议员组成。议会领导人为议长，由全体议员和名 誉议员选举产生，议长通常就是市长。 英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。城 市行政职权由议会授权各委员会行使，委员会根据议 会的授权自行处理各自主管的事务。 城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定委员会 ，二是常设委员会。 城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有自主权 ，城市议会的职权由国家通过立法作出规定。城市政 府掌握属于城市自治事务的自由裁量权，也有一些事 务由中央政府设立的派出机构直接管理。这就是说， 英国城市自治是在法律范围内的有限自治。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 v4.2.3 法国的市政体制 在法国地方行政体制中，市镇是基层行政单位 。根据法国法律，所有的居民共同体，不论人 口多寡，均为市镇，享有市镇的法律地位。市 镇拥有公法人资格，具有独立的行政地位，拥 有独立的预算和财政体系，对辖区内的行政事 务拥有决策权。 法国城市议会由市民普选产生。市议员职位是无报酬 的，也不享有司法豁免权。大城市的议会议员具有一 定职务津贴。 市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领 导城市的行政管理工作。 法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算 并监督执行，决定公共工程及实施方式，领导城市建 设规划，审议市长签订的合同等。市议会有权创建和 组织公共事业。 法国市长具有双重身份：他既是城市的最高行政长官 ，又是中央政府在城市的代理人。 法国市政管理越来越多地实行委托管理和企业化运作 。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 v4.2.4 日本的市政体制 日本的地方政府均称地方公共团体，均实行地方自治 。日本地方自治法规定，地方公共团体是具有法 人资格的公法人。现行地方自治体制采用“都、道、 府、县”和“市、町、村”两级制。 日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政 令指定市。一般市和政令指定市的设置标准有所不同 。 城市政府由议决机关和执行机关（即议会和地 方公共团体的行政首脑）组成。市议会是市政 府的最高权力机关，由选民直接选举产生。议 会设有议长和副议长，从议员中选举产生。市 议会还设有若干个委员会。实行定期会议制度 。 城市政府的执行机关为市长及其工作机构。市 长由辖区选民直接选举产生，任期4年。市长代 表执行机关，负责全面领导和处理该市的行政 管理事务。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.3 国外市政体制比较 v4.3.1 国外市政体制的共性特点 1.城市政府为基层行政单位 2.城市政府普遍享有自治权力 3.议会在城市管理中扮演重要角色 4.实行公共产品的多中心供给体制 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.3 国外市政体制比较 v 4.3.2 国外市政体制的不同特征 发达国家的市政体制形式多样，市长和行政机关的职权范围和权力大 小具有很大差异。（比较英法美日） 西方国家的市政体制之所以呈现出多样化特征，其主 要原因在于： （1）各国政治和历史传统不同。 （2）各国国家结构形式不同。 （3）各国普遍实行地方自治。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 4.4 大都市区市政体制 v 4.4.1 大都市地区的形成与发展 从20世纪50年代开始，发达国家城市的发展模式发生变化。一方 面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的 速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高 度发达，城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展 。大城市的周边地区由于交通方便、自然环境优美，成为住宅建设首 选地区，许多高收入家庭相继迁往郊区居住。为了减轻城市中心地区 的人口、环境和就业压力，一些特大城市也有意识地在郊区规划建设 新城。随着郊区住宅区的形成，工业和零售业也出现外迁趋向，造成 郊区急剧扩张和市镇化，大城市的边缘地带涌现出许多新城镇。 这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和 膨胀，与周围的市镇逐渐连接和融为一体。同时，由于城市外迁人口 仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成稳定的社会经济联系。 这样，就形成了中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域 分工和连带景观的巨型地域综合体，形成了以大城市为核心、包括周 围市镇的大都市地区（metropolitan region）。在经济高度发达地 区，多个中心市镇的扩张和合作发展，最终在地域上相互交叉连接， 进而形成了多中心的大都市地区乃至大都市连绵地带。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 v 4.4.2 大都市地区的市政体制 西方国家的普通城市一般不下辖区，实