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拆迁补偿立法应在公共利益与公民利益之间寻求平衡全国道德模范陈光标受邀国务院法制办谈立法拆迁 人民网北京2010年1月16日电2009年12月30日，全国道德模范、江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长、江苏省政协常委陈光标作为全国房屋拆迁企业负责人的代表，受邀参加了国务院法制办组织召开的国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)座谈会。陈光标在会上发表了有关研究意见和立法建议，并得到了相关领导的赞誉和与会代表的广泛认可。近日来，他结合自己长期从事房屋拆迁的工作实际，对房屋征收与拆迁补偿的突出问题进行了全面的梳理和深入的思考，从制度建设的层面提出了一些想法：一、公共利益范围的立法界定不宜宽也不宜窄 众所周知，根据物权法，征收单位和个人房屋的前提必须是“为了公共利益的需要”，非因公共利益的需要，政府不得动用征收权。因此，房屋征收与拆迁补偿立法，首先应当对“公共利益”作出界定。但是对于“公共利益”的立法界定，确实是一个世界性的难题。陈光标认为，对于“公共利益”的立法界定，第一，应当充分考虑我国的基本国情。我国仍然处于城市化、工业化和现代化阶段，基础设施建设项目数量大、分布面广。因此，为了确保城市建设的顺利进行以及国民经济的持续稳定发展，对于“公共利益”的立法界定，不宜过窄。比如，城市危房改造就应当纳入“公共利益的需要”的范畴。否则，城市居民住房条件改善的进程将受到严重影响。同时，根据宪法和物权法的有关规定，私人物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。房屋作为私人物权的重要组成部分，理应受到法律的保护。因此，从体现法治国家基本理念、推进依法行政和维护私人物权的角度来讲，对于“公共利益”的立法界定，也不宜过宽。比如，城市旧房改造和营利性的学校和医院，就不能纳入“公共利益的需要”的范畴，否则，“公共利益”在实践中会被滥用，不仅在制度层面为滋生腐败提供了温床，同时也势必对老百姓的合法财产权益造成侵害。第二，立法应当对“公共利益的需要”而非“公共利益”作出界定。因为，公共利益并不能等同于公益项目。比如，公交、地铁、轻轨、排水、供水、供电、供热和城市燃气等市政公用项目，虽然都是收费性的项目，但不能否认其属于“公共利益的需要”的范畴。“公共利益的需要”，本身就是一个价值判断的过程，既包括现时的需要，也包括将来的需要，在概念的范围上要比“公共利益”大。第三，立法应当在公共利益与公民利益之间寻求一种平衡点和结合点。行政法领域内公共利益在价值取向上是否绝对地优于公民利益？公共利益与公民利益发生冲突时，应当如何处理？公共利益优于个人利益的前提条件是什么？如何避免和防范以公共利益为名非法损害公民利益？等等问题，在立法时，都应当予以统筹考虑。第四，立法应当考虑“公共利益的需要”界定的可操作性。他建议，立法要在对“公共利益的需要”进行分项列举的基础上，可授权国务院有关部门或者省级人民政府就“公共利益的需要”列出一个项目的目录清单，经国务院批准后执行，以增强立法的可操作性。同时，对于一些新出现的、难以明确判断并且在目录中没有列举的项目，也可以授权省级以上人大予以审查确认。二、异议裁决机制的建立有利于法律制度的实践执行和公民合法权益的有效救济 物权法实施后，房屋征收行为当事人的一方为政府，因此，2001年的城市房屋拆迁管理条例所确立的房屋拆迁管理部门的行政裁决机制自然失效。但是，在房屋征收与拆迁补偿制度实施后，如果政府和被征收人对“公共利益的需要”、征收补偿方案以及补偿标准等产生异议时，确需通过立法建立一种公平的异议裁决机制。陈光标认为，异议裁决的主体，应当由一个独立的第三方来担当，如可否考虑由人大对于有关公共利益的争议进行裁决，并建立相应的公示、专家论证、听证、以及公民集体讨论等一系列程序性制度，对于具体征收补偿安置的争议，则可以由法院进行裁决。三、立法应当正确处理房屋征收拆迁补偿与国有建设用地使用权收回之间的关系我国土地实行国家所有和集体所有两种所有制。根据房地不可分离的原则，国有土地上的房屋征收行为，应当包括两个层面：一是房屋(建筑物、构筑物及地上、地下附属物)的征收与拆迁补偿；二是国有土地使用权的回收。从理论上讲，房屋的拆迁补偿，应当补偿房屋的重置价款；国有土地使用权的回收，应当对使用权人给予相应补偿。但实践中，房屋的征收与拆迁补偿行为和国有土地使用权的回收行为，是不可截然分开的；对于被征收人的补偿，不仅包括了房价，还包括了地价，且地价占了较大的比例。因此，对于房地进行一体化的价格评估，是被实践证明的现实之举。当然，这里还有一个问题，就是土地的增值收益是否应当全部归被征收人所有？如果土地的增值收益归属主体是多元的，这部分收益应当如何分配？这些问题都需要在立法中统筹考虑。四、征收拆迁计划制度是确保征收拆迁工作有序开展的重要保障房屋征收与拆迁补偿既是一项社会性工作，又是一项科学性和技术性很强的工作，同时，也是政府的一项具体事权和职责。应当强调房屋征收与拆迁补偿工作的规划性和计划性。就是要求在征收房屋之前，有关政府应当制定房屋征收拆迁计划，而不能够仅仅是个“方案”。未制定计划并获得批准的，不得征收拆迁。河海大学中国移民研究中心施国庆教授的研究曾表明，1991年的城市房屋拆迁管理条例中，虽然也规定了要制定房屋拆迁补偿安置方案，实际执行效果很不理想，要么太简单，要么没有搞，城市房屋拆迁管理部门审查、批准、监督也缺乏依据，这也是导致城市房屋拆迁问题多的一个制度原因。建议征收拆迁单位在申请拆迁时，要提交由具备资质的工程咨询机构编制的房屋征收拆迁补偿安置计划，并经过政府主管部门委托的机构技术审查，该计划应当经所在地地方人民政府批准、公示后，作为实施和监督检查的依据。该计划的主要内容包括：征收范围、时间；征收范围内主要实物数量、类别、性质、产权人和使用人及其社会经济情况；征收补偿依据的政策法规和补偿、安置标准；受征收影响人(企业、商业店铺、居民住房、专业设施等)安置计划；实施组织机构；进度计划；预算及资金筹措方案；监督、监理计划；利益相关者参与、协商和信息公开计划等。五、拆迁补偿标准是整个征收拆迁工作的核心和重点陈光标认为，实践中，老百姓最关心的不是建设项目是否属于“公共利益的需要”，而是房屋拆迁补偿的标准。第一，房屋拆迁补偿价格应该包括“国有土地使用权回收补偿价格”和“房屋(建筑物、构筑物)补偿价格”及“其他费用”(停产、停业损失费，附属物补偿费，搬迁费，临时过渡费，误工费，其他安置恢复支出费用等)三部分组成。前两项应该按照房屋现有区位、用途、建筑结构、面积等要素，按照国际上通用的“重置价原则”执行，即按照重置价补偿，原则上应该不考虑折旧。比如，要征收拆迁100平米的房屋，其相同地段相同结构的房屋售价为每平米3万元，那么，该房屋拆迁补偿的评估总价款不得低于300万元，真正让老百姓搬得走、买得起、居住条件有所改善。第二，临时过渡费标准应该按照原有房屋面积确定，并且规定一个最低标准，以保护贫困、弱势群体的利益。第三，停产、停业损失应该按照安置方案科学核算停产、停业损失。第四，房屋装修及房屋内部设施、设备损失均应该明确按照损失或者迁移费用予以补偿。第五，房屋补偿价格应该考虑不同时期内价格变化因素，包括：被拆迁人房屋价格评估时、协议订立期、拆迁人购买房屋时、安置房交付期等不同时期的差异，以维护被拆迁人权益不受损。第六，建议对面积少的拆迁户规定一个房屋拆迁补偿安置最低标准(如人均建筑面积不低于25平方米)，以改善贫困家庭的住房条件。第七，被征收房屋应当实行市场评估，评估的主体、方式、标准、程序应当通过立法予以确立。六、立法应当确立房屋征收与拆迁补偿主体制度并完善相应的监督机制陈光标认为，房屋征收与拆迁补偿的主体应当是政府，而不能是政府的任意一个部门，更不能是用地单位或者房地产开发企业。这里所说的作为征收主体的政府应当界定为“市(区、县)人民政府”。对于政府的征收行为，是否要经过批准？哪些情况下要批准？谁来负责批准？政府的征收行为，谁来负责监督？是本级人大？还是上级政府？都应该立法明确。如果批准、实施、监督的主体安排不清晰，非常容易导致“运动员”和“裁判员”是一家，不符合市场经济条件下政府社会管理制度安排原则。同时，征收主体和拆迁补偿主体应当统一，都应当是政府。有人认为，建设单位或者房地产开发企业可以作为拆迁补偿主体，陈光标认为，这是很不合适的。另外，除了规范政府与被征收人之间的行政法律关系外，还应当规范政府与被征收人之间的民事法律关系，明确各自的责任、权利和义务。比如，政府具体行政行为违法的民事赔偿责任问题等。七、关于违章建筑物认定和有关拆迁补偿的处理不宜一刀切关于违章建筑物认定和补偿问题，实践中操作起来非常困难。比如说违章建筑的认定，我们所依据的城市规划法是1990年颁布施行的，但有的房屋是清朝、民国，以及新中国成立后的，已经几十年甚至上百年了，且可能没有合法的规划许可文件，怎么认定，是个难题。还有的是因历史遗留问题或者因政府行为存在瑕疵所形成的违反现行城市规划的建筑，简单认定为违章建筑并不予拆迁补偿，很容易引发一系列的社会问题。实践中，很多地方是按照房屋结构的成本价格给予适当补偿的。这样的适当补偿标准，是否科学、合理和可行，也非常值得研究。八、非因公共利益需要的拆迁活动应当予以规范陈光标认为，房屋征收与拆迁补偿立法仅仅对国有土地上房屋征收与拆迁补偿予以规范，是远远不够的。据不完全统计，目前，我国商业性开发项目的拆迁量占了总拆迁量的70%左右。若所有的商业性开发项目拆迁活动，完全都由开发商去和被拆迁人协商，是不现实的，也是难以操作的。因此，商业性开发项目的拆迁活动，也应当通过立法予以规范，并作出明确的制度安排。建议商业性开发项目的拆迁活动，政府应当适度干预，这一类的拆迁活动首先得符合城市土地利用规划，并纳入政府的中长期规划和年度计划，在补偿方式、房产评估、委托拆迁等方面可以适用因公共利益的需要的房屋征收与拆迁补偿的基本规定，但强拆制度不适用于该类活动，并且应当强化对暴力拆迁、野蛮拆迁等违法行为的监管和制裁，真正做到阳光拆迁、文明拆迁、和谐拆迁。九、立法应当对土地储备制度作出回应目前，我国的土地储备制度，只是在有关文件和政策中作出过规定，尚未成为一项法律制度。土地储备制度暴露了诸多弊端。土地储备是否必须以公共利益需要为前提？政府土地管理部门进行土地收储时，未来的建设项目尚未确定，因此，很难确定所收储的土地，是为了公共利益，还是为了商业利益。很容易造成政府土地管理部门以公共利益需要为名囤积土地并高价拍卖给开发商从事非公共利益的开发经营，这样势必会损害到政府的公信力和制度的严肃性。因此，立法应当对土地储备制度作出回应，特别是该项制度的合法性问题。十、建立被征收人的民主表决机制和决策参与机制，是化解征收拆迁矛盾的根本出路陈光标认为，在具体的房屋征收与拆迁补偿工作中，就是要走群众路线。对是否应当进行征收拆迁、补偿标准是否合理、程序是否科学以及结果是否公平公正，要广泛吸纳被征收人参与决策，不妨规定一定的比例(如3/4以上)，达到规定比例的才可进行下一步程序，让老百姓公开讨论和民主表决。这样既符合民主法治和政府信息公开的要求，也有利于监督工作的开展，让征收拆迁工作在阳光下运行，避免现实矛盾，实现和谐拆迁。十一、建立房屋征收与拆迁补偿监督评估机制和违法行为监管机制，加强能力建设和队伍建设陈光标建议，应