我国城市交通可持续发展对策.doc

我国城市交通可持续发展对策何建中交通运输部政策法规司 司长1. 概述随着城镇化和机动化进程的加快，城市交通可持续发展问题已成为国内外可持续发展领域的重点难点问题。应在充分考虑中国城市交通可持续发展现状的基础上，正视严峻的问题与复杂的挑战，进而探索中国城市交通可持续发展对策。2.中国城市交通可持续发展现状首先值得探讨的是城市和交通的关系问题。如果把城市比喻成人体，交通就好比支撑人体活动的血管。二者相辅相成、密不可分。一旦选择了占主导的交通方式，城市形态也就随之确定。城市规模由中心向外围扩张，城市扩展是一种必然的趋势和长期发展过程。世界大都市（如伦敦、巴黎、纽约、东京等）形成了规律性的空间结构，这个空间结构自内向外和由小到大可分为15公里、30公里、50公里、70公里为半径的4个圈层，代表了大都市发展过程的各个阶段。对于我国的城市交通发展而言，正处在城镇化、机动化快速发展时期：一是快速城镇化。近年来，我国城镇化步伐不断加快，城镇总人口不断攀升。城镇化率从1995年的29%增长到2009年的46.6%，这相当于每年有一个北京市全市人口的总量由农村向城市转移。预计到2020年，我国城镇化率将达到57%，到2050年，城镇化率将超过70%，接近或达到发达国家水平。城镇人口的快速增长，必然带来城市居民出行需求总量的快速增加和城市交通客运量的快速上涨。2009年城市公共交通（包括公共汽车、电车和轨道交通）客运总量超过700亿人次，比1995年增长一倍多。近10年年均增长达9%，已经接近于gdp增长速度。随着城镇化进程的加快，我国城市建成区面积不断扩大由此带来我国城镇居民出行距离的加大。预计2015年全国居民日均出行总量达到5500万人次，比2005年增长88%。总体看来，与国外城市相比，我国城市具有人口基数大、人口密度高、低收入群体多、老龄化趋势明显等特点。城市交通需求总量大、需求层次多，对公共交通的需求十分迫切。二是快速机动化。在城镇化进程加快的同时，机动化迅速发展。由于人民生活质量提高和城市社会经济发展，人们的消费结构发生了重大变化，私人汽车消费日趋普遍。我国城市居民的平均公交出行分担率为15%-20%，像东京、纽约、伦敦等城市的公交出行分担率为60%以上，北京中心区公交出行分担率也只有36%（2009年底）。私人汽车增长率居高不下，导致居民出行结构发生显著变化。2009年年底，我国机动车总量1.8亿辆，民用汽车总量7619万辆，私人小汽车总量4243万辆。民用汽车保有量近10年年均增长14.2%，私人汽车保有量年均增长22.7%。按照目前速度，到2015年，小汽车保有量将达到约两亿辆。北京机动车保有量从2300辆到100万辆用了48年时间；到2003年8月，2007年5月，保有量先后突破200万辆，300万辆大关；分别用时6年6个月和3年9个月；2009年年底，北京市机动车保有量已达到400万辆，从300万到400万辆仅用了2年7个月（同样的增量，东京用了12年）。而北京市小汽车出行比例一直保持在30%以上。3、中国城市交通可持续发展面临的挑战在城市交通快速发展的同时，城市交通拥堵，空气、噪音污染，能源紧缺，温室气体排放加剧，城市交通用地紧张，交通事故频发等问题日益严峻，交通需求快速增长与资源环境约束矛盾突出，严重制约了城市交通的“畅通、高效、安全、绿色”发展。总的看来，城市交通可持续发展面临着4个方面的挑战：一是交通拥堵问题。中国城市交通拥堵大体经历了3个阶段，缓解交通拥堵一直是贯穿始终的核心问题。第一个阶段是非机动化向机动化过渡时期的交通拥堵，大约在上世纪80年代中期，造成交通拥堵的原因在于“路太少”，北京当时的机动车保有量约为20万辆。第二个阶段是城市交通基础设施大规模建设时期的交通拥堵，大约在上世纪90年代中期，城市功能布局形成，城区扩建，交叉口改造，小汽车保有量不断上升，北京约为80万辆。第三个阶段是小汽车快速进入家庭时期的交通拥堵，这是必经的发展阶段，也是带有综合性源发性的问题。北京2005年机动车保有量达250万辆。近10年里，我国公共交通运营车数和里程数总体处于增长状态。但是基础设施的供给仍然跟不上客货周转量的增长，路越修越宽，可是城市越来越拥堵。交通需求的不断提高，机动车保有量的不断增加，加大了大城市的交通拥堵度，降低了居民出行效率。据调查，北京每天堵车时间已由2008年的3.5小时增至现在的5小时。中科院日前发布的2010年中国新型城市化报告显示，我国50座城市上班途中所花费时间，北京市平均为52分钟居首，广州市为48分钟，上海市为47分钟，深圳市为46分钟。这个阶段造成拥堵的原因已不仅局限于机动化加速和需求供给之间的矛盾，而成为涉及城市规划、基础设施建设、交通需求管理等多个方面的复杂的系统性问题。二是能源消耗问题。随着城市交通需求的不断增加，城市交通行业的能耗也迅速增长。国合会2009年的研究报告显示，虽然我国城市交通人均能耗和交通人均汽油消耗仍远低于发达国家水平（我国人均汽油消耗，不到日本和韩国水平的15%，欧盟的10%），但是增量快，增幅大，必须引起足够重视。据测算，每净增100万辆小汽车，需增加282万车公里的路网容量，30平方公里的停车面积。按北京机动车目前使用强度计算，每增加100万辆，每年至少增加13.5亿升的燃油消耗。90%以上的交通汽油消费用于城市交通，而城市交通各模式的碳排放强度存在显著差异：在各种交通模式中，普通公交车碳排放强度为小汽车的1/8，轨道交通碳排放强度约为小汽车的1/20，快速公交碳排放强度更低。因此，构建以公共交通为主体的城市低碳交通体系是实现城市交通可持续发展的必由之路。三是环境污染问题。随着中国机动车保有量的快速增加，机动车污染物排放对城市大气质量构成了严重威胁，尽管排放限值标准逐渐提高，但由于交通量的快速增加，空气污染日趋严重。机动车尾气已经成为很多大中城市空气污染的主要来源。北京市汽车排放的碳氧化合物、碳氢化合物、氮氧化合物占排放总量的40%至75%。除此之外，交通噪声对居民的影响已经越来越严重，近年来，在我国环境投诉案件中，噪声投诉的比重正逐年提高，在特大城市已经高达40以上，交通噪声的影响已经从单纯的环境问题逐渐发展成为社会问题，值得关注。四是倡导以人为本、绿色出行理念问题。当前，交通公平问题还没有得到很好的解决。交通资源（道路、停车空间、燃油、时间、公共投资等）是稀缺资源的理念还没有真正树立。“选择资源节约方式的出行还没有得到应有的鼓励，因此缺乏公交出行的动力”。调查资料显示，北京、长沙、合肥等城市的非机动出行比例逐年下降。如北京市自行车出行率年均下降2%，1986年曾达到出行率63%，2009年已降至仅18%。另外，城市交通发展规划与城市交通的节能减排目标不相吻合；对低能耗、低排放清洁环保型车辆的鼓励力度不够；出租汽车空驶率高、资源浪费严重；城市交通节能减排的能力建设还存在不足。4、中国城市交通可持续发展的对策通过以上分析，我认为，中国城市交通可持续发展必须适应“三个需要”。即：一要适应机动化发展进程的需要；二要适应城镇化特别是国际大城市发展进程的需要；三要适应城市与交通良性互动的需要。以下，我想从目标、模式、规划、战略、体系、政策配套等方面提出中国城市交通可持续发展的对策。（一）发展目标中国城市交通可持续发展的战略目标可以简要概况为“建立一个系统，实现三个满足”，即建立与社会经济发展相适应的“便捷、高效、经济、安全、公平、绿色”的综合运输系统，满足社会经济发展需求，满足人民群众出行多样化的需求，满足交通与自然和谐发展的需求。具体地，可以概括为“两高五低一适应”。两高，即建设高通达、高覆盖率的城市交通运输网络；建设高品质、高效率的城市交通运输服务系统。具体包括：提升路网运输能力、提高公交服务水平、改善城市交通安全、建立公交补贴机制、提升应急处置能力、强化辅助决策支持。五低，即鼓励发展低能耗、低环境污染、低资源占用、低事故率、低财政负担的城市交通运输方式及装备，将之作为推进城市交通可持续发展的重要着力点。一适应，即构建与城市交通可持续发展相适应的综合管理体制。（二）发展模式我国政府一直高度重视城市交通可持续发展，提出到2020年，要初步形成以公共交通为主体，步行和自行车出行为辅助，出租汽车、个体机动交通工具等多种出行方式协调发展，非机动交通方式为特色的城市内外各种出行方式衔接顺畅的低碳城市交通体系。 （三）城市交通可持续发展规划研究提出中国城市交通可持续发展总体思路；制定中心城市“十二五”交通可持续发展专项规划。一是提供舒适、便捷、及时、准确的公共交通选择；二是建立起比较发达的轨道交通网络；三是政府进行有效监管。通过优先发展城市公共交通，建设轨道交通、brt，促进综合换乘枢纽建设（场站布局、非机动交通专用道），实施交通需求管理，提高公共交通分担率，实现可持续发展。（四）发展战略我国政府将优先发展城市公共交通作为中国城市交通可持续发展的战略重点。2005年，国务院发布优先发展城市公共交通的意见；2006年，建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部联合发布关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见；2007年和2008年，相继举办了城市公共交通及无车日活动。在中央、地方两级政府的努力下，城市交通基础设施建设不断加快。快速交通（brt）和城市轨道交通进入黄金发展期。2008年，我国有10个城市建成运营里程283.8公里的brt线路，预计到2015年，将达1000公里。2008年，城市轨道交通运营里程达到782.7公里，预计在未来10余年里，有16个城市开通轨道交通，总里程将达1700公里。公共交通的发展应致力于完善路网功能、建立区域公交网络、打通断头路、改善路网连接性。在中心城市建立起完善的轨道交通网络；在城市郊区建立完备的公共交通系统和城际铁路系统；在中心城区内部建立以轨道交通、公共电汽车为主体，brt为特色的主干道、次干道相互衔接的城市公共交通网络。在落实公交优先方面涌现出很多典型。北京市坚持优先发展公共交通战略，着力推进“公交城市”建设，提高交通设施承载能力和交通运输服务水平。计划到2015年中心城公共交通出行比例达45%。其中，高峰时段通勤出行中，公共交通分担比例达50%以上。轨道交通承担公共交通总客运量力争达50%左右。（五）构建低碳交通体系我国政府已经将节能减排目标纳入“十一五”经济社会发展规划，“十二五”规划将更加突出节能减排约束性指标要求。同时，我国政府已经宣布到2020年温室气候控制目标，即到2020年单位gdp的co2排放要比2005年下降40%-45%。这也对中国城市的可持续发展提出了更高的要求。中国城市交通可持续发展的一个重要方向是建立城市低碳交通体系。一是要从体制机制、法律法规、政策、规划等方面对城市低碳交通体系进行全面设计。探索符合我国国情的低碳城市交通模式；提出中国城市交通节能减排和低碳交通体系建设总体思路；制定中心城市“十二五”城市交通节能减排和低碳交通体系建设专项规划。二是全面提升城市交通应对气候变化的能力，从用能效率、用能结构、发展方式上选择低碳化发展路子。把低碳交通专项规划纳入城市总体规划同步实施。三是推广节能减排技术，运用先进技术推进城市交通低碳发展。推进城市交通运营管理科学化；建立先进公共交通系统，提高公交服务水平；建设出行者信息服务系统，提高车辆实载率；实施城市交通营运车辆燃料消耗量限值标准和准入退出制度；组织开展城市公交企业节能减排和低碳发展专项行动；完善城市交通节能减排统计监测考核体系，推广应用节能减排的科技成果。四是完善促进低碳交通体系建设的体制机制。保证管理、政令畅通；保证激励、约束机制的兑现，充分调动决策者、运营者、管理者和操作者四方面积极性；促进低碳交通体系建设的法律、制度、机制保障；通过城市综合交通信息平台，建立城市公交优先发展水平评价体系，督促各地政府加大落实公交优先的力度，促进城市综合交通换乘枢纽建设，鼓励非机动交通出行。（六）完善政策法规配套措施为保障城市交通可持续发展，我国政府研究制定了一系列配套的政策措施。一是实施成品油价格和税费改革，实现了城市交通税费的公平、规范、节约、减负。二是加快出台城市公共交通条例。从法律法规层面保障城市公共交通优先发展。三是鼓励发展新能源汽车。一方面，采取购置税减免和补贴的方式鼓励小排量汽车使用；另一方面，国务院通过汽车产业调整振兴规划大力支持企业技术创新和技术改造；与此同时，国家积极鼓励新能源汽车发展，鼓励城市公交采用新能源车辆，积极开展“十城千辆”行动计划；最近，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发改委等四部委联合宣布，在上海等五城市开展私人购买新能源汽车（电动汽车和插电式混合动力汽车）补贴试点。四是严格车辆排放标准。国家环保部出台了一系列政策措施严格车辆排放标准，对城市空气质量进行监控。从根本上把“重减排”作为向低碳交通运输体系转变的一个重要抓手。五是政府实施服务监管和宏观调控。实行票价控制和服务范围控制，监督服务质量，避免恶性竞争，保障公交覆盖率。运用资金、法规、税费、行政等手段鼓励非机动车出行和停车换乘，引导小汽车的合理使用。以北京为例，2015年计划建成13个综合客运枢纽，优化公交场站布局，建设改造50个以上换乘中心站，随轨道交通