德国金融混业经营的监管机制.doc

德国金融混业经营的监管机制陈柳钦虽然德国一直坚持混业经营的制度，但20世纪30 年代的世界性经济大危机也是德国无法避免的，德国的银行业倍受冲击。不过，德国并没有因此而实施严格的分业经营制度，德国政府更加注重全国性、统一性的金融监管。第二次世界大战以后，德国银行业一直运行平稳，其重要原因就在于有效的金融监管对金融体系的稳定运行起到了“保护伞”的作用。比如，1974 年夏，德国银行业出现了清偿力不足事件，特别是赫尔斯塔特(Herstatt)银行被迫倒闭，引发了国际性金融危机，使得人们对全能制经营模式进行了批评和指责。对这一事件，德国政府并没有采用美国在20世纪30年代大危机时的做法，而是通过完善立法，加强中央银行对银行体系的监督，并采取严格保障的措施，进一步完善全能制经营模式，最大限度地克服弊端，保证其正面绩效的发挥。德国是西方国家中银行监管制度较完善，监管效果较理想的国家之一。严格的金融监管，保证了德国金融业的健康发展，也促进了社会市场经济的稳定与增长。从1997年6月开始的东南亚金融危机以及随后而来的全球性金融动荡，波及面大，连美国这样的金融霸主也受到很大影响，但德国金融业却能相对稳定。这也从一个侧面充分反映了德国金融监管严格的作用。一、德国金融监管的特点现代德国金融监管的突出特点就是内部监管（即自我监管）与外部监管（即社会监管与联邦银行、联邦金融监管局监管）相结合。自我监管以建立金融机构的内部治理结构为基础，建立股东大会、理事会、监事会之间的相互制约和制衡机制，以年度业务报告和股东大会为依据。社会监管则通过一些银行设立独立的审计机构，对银行资产营运做出结论，并将其审计报告报送联邦金融监管局。这些社会性质的审计机构要对其审计结果负相关责任。德国金融监管的另一大特点是对大银行分支机构实行“并账管理”。德国拥有为数较多的大银行，在国内外设有众多的分支机构，资产总额巨大。若这些银行的业务经营出现风险，不但对德国经济金融产生重大影响，而且对全球的经济金融活动带来一系列的后果。因而对它们的监管是非常重要的。德国中央银行和联邦金融监管局在对大银行的监管中，除要求各大银行必须建立内部自我约束机制和内部监控体系以防范风险外，还要求各大银行将国内外各分支机构及银行集团的资本、资产及负债进行汇总，从整体上对其资本充足率、资产质量、抵御风险的能力、债务清偿能力、资产的流动性等进行定期的分析评价。德国的大型全能银行大多是股份制银行，产权关系明确，内部治理结构和监督机制健全。另外，以法律为准绳进行金融监管，把全部金融活动都纳入法律范畴，制定一套严格而慎密的金融法律制度体系，这是德国金融监管的另一个显著特点。二、德国金融监管的法律基础德国金融监管系统是一个法律、法规相当完备，自我监管、社会监管和政府监管相结合，法律裁决作为终审判决的有机整体。完备、严格的金融法律制度体系是加强金融监管的前提和保障。德国对金融业实施监管的思想最初源于1874年起草的帝国银行法。1934年帝国银行法开始生效。这部法律在制定后曾作过多次修改，它对金融监管的各个方面均作出了详细的规定，是德国对金融业进行监管的重要法律依据。1961年的联邦银行法和1962年修改的信用制度法（KWG）建立了德国金融监管的法律基础。其中，联邦银行法规定了联邦银行在金融监管方面的权力，并规定银行的证券业务要接受有价证券交易法管辖，同时接受证券存款审计。信用制度法实际上规定了从事信用活动的金融机构，要在哪些方面接受金融监管机构的监管。根据德国信用制度法（KWG）的规定，对德国商业银行业务的监督与调节，主要来自两方面，即联邦金融监管局（BAK ）和德国联邦银行。联邦银行必须与金融监管局密切合作，共同完成对银行业的监督和管理。而在联邦金融监管局和德意志联邦银行监管范围内有一个明确的职能界定：主管权属于联邦金融监管局；在制定有关条规和做出重大决策（如对大银行业务的处理意见）之前，监管局必须同联邦中央银行协商并取得一致认识；联邦银行必须对信用机构进行经常性的定期的监督，并对信用机构的年报和其他报告进行分析；在中央银行研究设计监管局业务的事项时，监管局局长有权参加联邦中央银行的中央理事会；联邦银行和金融监管局共同合作，相互间信息共享，除涉及内部人事变动情况外的各类信息、数据互不保密。德国1995年实施证券交易法，并成立了联邦证券委员会。为配合实施证券交易法和联邦证券监管委员会的有效监管，各银行都依法成立了证券监察部，具体负责对本银行证券经营业务活动的监督。在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志联邦银行失去了独立制定货币政策的功能。在此背景下，德意志联邦银行的重组改革提到了议事日程上。2002年4月30日新颁布的德意志联邦银行法在未改变联邦银行的基本职能的前提下，建立了新的德国联邦银行体系。德意志联邦银行法确定由联邦银行和金融服务监管局负责对银行和投资公司的监管。金融服务监管局主要承担银行监管、保险监管，有价证券监管及资产管理等工作。金融服务监管局是独立的法人实体，是对银行，保险公司、投资公司和证券市场实施监督的中心。2002年1月，证券收购和兼并法生效，第一次将企业兼并监管纳入联邦证券交易监管局的职责范围。2002年6月2日，颁布第四部金融市场促进法案，该法案涉及22部法律或相关法律的修正案，其中最核心的内容是颁布新的交易所法和颁布有价证券交易法修正案。该法案使德国证券市场的监管再次得到重大改革，主要体现在以下几方面：将市场操纵监管纳入联邦金融监管局监管职责范围；对企业内幕人员的交易实施报告制度并对其信息披露实施监督；加重对滥用即时信息披露和不实信息披露的处罚，等等。2004年10月28日，再次修改有价证券交易法和交易所法，涉及许多方面，其中最重要的有两个方面：一是扩大监管机关职能，特别是扩大联邦金融监管局、州政府交易所监管机关和交易所交易监控部门的调查权；二是修改市场操纵禁令，该禁令的修改有多处，其中最重要的是对市场操纵构成要件的修改。在欧洲经济一体化的大环境下，为使证券监管和执法与欧盟的要求相协调，德国一直按照欧盟的法律理念进行监管体系和执法制度的改革。三、德国的金融监管体制德国的金融监管机构主要有联邦银行、银行业监管局、有价证券交易监管局和保险监管局。德国的银行监管由政府和私人两部分组成，前者包括联邦银行监管局（FBSO）和德意志联邦银行（德国中央银行）。这两个联邦机构与外部审计师和私人银行协会共同承担了监督管理的职责。如图1所示。图1 德国“全能金融”的监管体制框架联邦财政部联邦银行经济审计师协会保险监管局有价证券交易监管局联邦银行监管局银行同业协会银行证券机构保险公司德国金融监管的决策机构是联邦银行监管局，联邦银行监管局是一个独立行使银行业监管工作的准部级机构，行政上隶属于联邦财政部，局长由联邦政府听取联邦银行提名并由总统任命。联邦银行监管局内设私人银行监管司、储汇银行监管司、合作银行监管司、投资证券和外资银行监管司4个主要监管司。联邦银行监管局作为德国银行业监管的主要机关，依据联邦银行法的规定，所有银行信贷机构都必须接受联邦银行监管局和联邦银行的监管。其法定的职责为：颁布规章制度、发放和吊销银行执照、命令实施专项审计以及采取强制措施等。在德国的金融监管体制中，外部审计师担当着辅助但却是非常重要的角色。经济审计师协会作为监管机构的依托，现场的监管大多由它承担，是银行检查的主要执行人。外部审计师的活动必须遵守联邦银行监管局（FBSO）和联邦银行共同制定的并由联邦银行监管局（FBSO）颁布实施的管理规定。银行同业协会制定一些同业规则，也具有辅助监管作用。值得注意的是，德国2002年以前是混业经营，分业监管。在分业监管时期，联邦银行监管局、联邦证券监管局及联邦保险监管局分别负责对银行、证券、保险行业的监管。但是2002 年夏，德国国会通过把国家对银行、证券、保险业等的监管职责集中由一个财政部直属的联邦金融监管局来负责。联邦金融监管局负责对德国金融行业的全面监管。德国联邦金融监管局是2002年5月1日成立的，由原来的银行、证券、保险分业监管改为统一监管。成立的金融监管局合并了原银监局、证监局和保监局三个机构,依照原有的德国银行法()、保险监管法()和德国证券交易法(P)三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。根据联邦金融监管局法、关于联邦金融监管局章程的条例和联邦金融监管局章程的规定，联邦金融监管是“联邦直属的、具有权利能力的、公法上的行政机关，受联邦财政部的法律监督和业务监督”；履行对金融市场的国家监管职能，在其职责范围内代表德国参与相关国际事务。联邦金融监管局是具有法人资格的联邦金融监管机构，直接对财政部负责，成为全方位的金融监管机构。联邦金融监管其收入来源分两部分，一是各金融机构按资产规模一定比例上交费用；二是直接审计收入。它属独立法人的公共机构，有较强的独立性。联邦金融监管局在实施监管的同时并不过多干涉银行内部的经营业务,它不能指定某个金融机构向特定的个人或企业贷款,或禁止其发放某笔贷款，甚至连这方面的建议也不能作。它采取的监管方式主要是通过委托经纪审计公司进行，或根据经纪审计公司提交的审计报告，组织专业人员进行审计。金融监管局的监管目标主要包括:第一，保德国金融业整体功能的发挥；二，保德国金融机构的偿付能力；第三，护客户和投资人的利益，而维护金融体系的稳定。德国将原银监局、证监局和保监局三个组织合并成统一的金融监管局，其一个主要的原因就在于能够减少重复劳动，强化信息资源共享，实现人力资源的有效配置从而提高监管效率。德意志联邦银行和2002年成立的联邦金融服务监管局相互配合，共同担负对德国金融行业的全面监管职责，成为德国实施金融监管的左右手。金融管理当局在金融监管方面具有权威性，有关监管的一整套法规制度及管理办法为监管当局履行这一职能提供了充分的法律保障，较好地体现了稳定性、效率性和公平性的要求，完备的监管体系使其能从容面对各种困难和危机，为保障德国金融体系的稳定和发展发挥了重要作用。总之，德国政府一直致力于推行混业经营制度，并对本国经济的繁荣起到了极大的促进作用。而德国能够坚持混业经营制度的重要原因在于具备了一套高效而且适合金融业发展规律的监管制度，充分利用了上层建筑对于经济的促进作用。德国金融业的混业经营特点以及严格的监管体系使得德国的金融业稳步发展，即使在全球发生金融危机时也保持了相对的稳定。参考文献1张精华：德国市场经济体制M，兰州：兰州大学出版社1994年版；2何广文：德国金融制度研究M，北京：中国劳动社会保障出版社2000年版；3陈道江、王利民：制度演进：金融混业经营与分业经营的分叉J，财经理论与实践2003年第5期；4吕无瑕：金融混业经营问题探讨J，理论探索2005年第4期；5邓兰松，边绪宝：德国全能银行的发展、变革与启示J，济南金融2004年第5期。6高基生：德国证券市场行政执法机制研究J，证券市场导报2005年第4期。7李俊元、张秋艳：德国金融业的基本特点及其启示J，中国人