毕业设计（论文）-广州猎德村改造中政府的作用.doc

摘 要在城市化高速发展的背景下，我国“城中村”应运而生，并发展迅速，严重制约着城市的可持续发展，城中村的改造已是迫在眉睫了。本文通过研究广州猎德村成功改造的例子，来分析政府在城中村改造过程中发挥的作用，探讨蕴含其中的政府改造模式，为我国城中村的改造提供参考和借鉴，推进城市化发展的进程。研究结果表明，在猎德村的改造过程中，实行“ 市、区政府主导， 以村为实施主体，借力开发商”的组织形式。在区政府宏观领导下，猎德村实施民主自治，由村委会带领商讨出让村民接受的拆迁补偿方案，使拆迁改造平稳顺利地进行，期间区政府和村委会的作用表现都值得我们逐一分析借鉴。城中村改造中必须注重政府、村集体和开发商三者的合作，改造期间政府更要发挥好规划指导、协调服务、政策引导、监督管理的作用，这才能使城中村改造工作平稳顺利进行，促进我国城市化的发展。关键词 城中村改造 猎德村 改造模式 政府作用目 录1 前言12 城中村概述12.1城中村的概念12.2城中村形成的原因13 广州猎德村改造概述23.1猎德村的概况23.2猎德村改造的基本进程33.3猎德村改造的基本模式33.4猎德村改造的效果44 政府在猎德村改造中的作用54.1改造中政府的行政模式54.2政府优惠政策的扶持64.3政府构建多边协商关系64.4引导公众参与，接受公众监督75 政府推进城中村改造的经验与教训85.1避免政府强势主导，保护原住民根本利益85.2协调利益主体的冲突85.3注重公众利益表达机制建设95.4坚持实施“一村一策”原则96 小结9致 谢11参考文献121 前言30 年前，中国走上改革开放的道路，中国的综合国力的发展得到前所未有的提升。高速前进的经济带动城市的快速发展，我国城市化发展比起同期世界城市化的发展高于将近两倍的速度。城中村普遍出现在我国许多城市中，尤其经济发达的沿海地区、如珠江三角洲地区的广州、深圳等，表现最为明显。城中村的出现，虽然能为弱势全体提供廉价住房，但是同时也附带了来不少社会问题。由于缺少规划，城中村内的建筑参差不齐，“握手楼”、“亲吻窗”、“一线天”随处可见；基础城市设施不完善，如日常供给的水电煤残缺不齐，缺乏污水处理设施；绿地奇缺，环境的“脏、乱、差已经成为了城中村的一个标志；治安情况恶劣，城中村甚至成为了“黄、赌、毒的聚集地，严重影响了城市的景观和面貌。城中村严重制约着城市的可持续发展，阻碍了城市现代化的进程，对城中村进行改造是势在必行的重大举措。如何使城中村改造工作平稳顺利的进行，实现城中村不管是从环境上，还是身份上都有本质的转变，使城中村村民真正转变为城市居民，享受与城市居民同样的社会保障和物质资源，成为摆在政府、学者、村民面前的难题。政府作为整个城市的管理者，在城中村改造这上，到底应该承担什么角色，应该做好哪些工作？笔者试图通过对广州猎德村改造的探究来分析其在城中村的改造过程中政府扮演的角色。2 城中村概述2.1城中村的概念城中村即城市里的乡村，指改革开放以来，在经济发达地区，由于城市化快速发展，导致城市用地的急剧膨胀，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围，在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为城市里的村庄。城中村包含下面几层意思：一是处于在位置上，它处于城市区域中，被城市建成区包围；二是城中村基本上只剩少量耕地，并且土地是归集体所有，与城市土地的国家所有不同；三是管理制度上，城中村实行的是农村经营管理制度，与城市的管理不同。四是，仍然保留传统的农村社区，人员和社会关系等就地保留下来。2.2城中村形成的原因（1）城中村是我国城市化进程的快速发展的结果随着我国城市化迅速发展，城市周边的农村用地逐渐缩小，农村用地转为城市建设用地。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，仅为农民留下了少量的宅基地。当地的农民，农民虽然失去了土地，但是仍保持着原来的生活方式，村庄周围迅速地布满摩天高楼，形成了“城中村这一特殊景象。我国人多地少、人口和村落密度大的基本国情决定。（2）城中村是我国独特的制度原因造成的从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成城中村形成的根本原因。盲目追求短期经济利益，在城中村中，农民的土地和房屋得快速增值，短期获取大量的租金与分红，导致城中村稳固不倒，并进一步加剧，是村民追求经济收益最大化的结果。城乡二元管理体制造成我国城市与乡村管理上的差异，城市社区由社区居民委员会负责管理，受街道办事处监督，管理的费用由政府财政负担。而农村实行村民自治，由村委会管理，一切管理费用由村集体独自承担。城中村在管理过程中，在城市有关部门与村委会共同管理，但由于两者的管理制度的差异，最终使得“城中村”的管理较为混乱，导致了“城中村”建设的无序化，管理的无效化。3 广州猎德村改造概述3.1猎德村的概况（1）村落环境猎德村属于广州天河区，位于珠江新城中央商务区，南临珠江，猎德大桥以北，分别与誉城苑居委会、丽亚湾毗邻，且与琶洲国际会展中心一江之隔。整个村落坐落在市中心高楼之间，地理位置十分优越。由于地处广州新城市中心区范围内，周边办公、商业等楼宇十分密集，集聚了大量就业人员。猎德村廉价的租金吸引了大量的外来务工人员居住，据调查显示，2006年在猎德村内全村仅为6500的常住人员，而外人人员则超过8000人。在出租房屋获利的驱动下，猎德村民住宅大都超过三层，甚至有的达到8层，使原本极具岭南特色的村落环境变得脏、乱、差，巷道也大约只有1米左右，存在严重的消防隐患，一旦火灾，后果将不堪设想。（2）生产力来源猎德村地理位置得天独厚，水网交错，土地肥沃，村民祖辈以农业耕种为主。少部分人经商，极少数人海外谋生。猎德盛产杨桃、甜橙等水果，是有名的水果产地和集散地。在90年前，猎德村民主要都是耕田，90年开始，土地被商业征用，猎德村的第二，三产业逐渐占主导，更在1994年起，村里农田都被征用，之后先后进驻了美居中心、利雅湾、高德中心大厦等项目，这成为村集体经济发展的重要支柱，继续推动猎德经济持续发展。而至改造前，随着地区迅速发展，村里房屋租金已经明显上涨，并成为村民家庭的重要收入来源，经采访了解到村民拥有两栋出住屋，其每月租金收入五、六千元。另外，改造前猎德村集体经济总收入约为5000万元，总体上猎德村民经济情况总体上相对比较富裕。（3）历史文化据相关调查及资料显示，猎德村在宋代元封年间时建立，有九百多年的历史，并留有岭南水乡的文化底蕴。村落相互交错，各姓氏祠堂、祖庙等都有较大规模。另外，龙母庙、文阁庙、华光庙这三座庙都坐落在猎德村内。此外，龙舟成为猎德村民传统文化的重现，每年端午节都举行龙舟赛。（4）社区的转型1992年以后，广州城市化建设加快，猎德村周边的农业用地逐渐被广州市政府征用，猎德村村民不再从事农业生产，村民开始从事其他经济活动。2002年11月14日广州市天河区政府同意猎德村撤村改建制，11月26日猎德村成立猎德经济开发有限公司，作为猎德村的村集体经济组织。从此猎德村正式成为社区，村民开始享受市民待遇，这时猎德村虽然在行政上已经被划人市区。可是现实中却是属于城中村，并没有改建为城区。3.2猎德村改造的基本进程广州猎德村作为天河中心的黄金地带，未来的地标，为了实现其在中心地带的规划，让广州的 cbd 真正成形，政府相当坚定地为其改造。加上建立猎德大桥要从猎德村穿过，所以猎德村的改造更是迫在眉睫。由此猎德村将改造成三个区域，分别是东部安置区、西部商业区和南部经济发展区。原来的握手楼区分别改建成花园式小区、商业场所用地和村集体酒店，这种改造建设不仅村民得到好处，而且开发商也得到相对的利益。猎德村改造工作在2002年即酝酿和前期策划，2007年5月猎德村改造正式开始，10月所有物业及房屋完成清空工作；11月就把面积达50万平方米的建筑全部拆除；2008年1月复建安置区动工建设；2010年1月复建安置区全部封顶。按照计划，将在2010年广州亚运会前村民可入住。在即将的2014年，西南方位的3.25万平方米地皮将用于开发综合性商用物业，其中包括五星级酒店、甲级写字楼、购物中心。3.3猎德村改造的基本模式（1）改造主体的组织形式在整个猎德村改造过程中，政府基本不花钱，在整个拆迁改造过程中只发挥宏观上的监督和协助作用，具体的改造计划和补偿方案由村委会和开发商协商制定，再交由政府进行审批。在猎德村村民是否接受拆迁补偿方案的问题上，由猎德村组织村民代表大会对拆迁补偿方案表决，结果表明村民满意程度高。猎德村是广州城中村整体改造的第一村，也是第一个突破性地由开发商介入的旧城改造项目，猎德村改造首创了村民以土地产权置换开发商物业来改造的新模式，有别于以往以政府为主导进行的旧城改造模式，猎德村改造模式在全国的城中村改造中开启了一个新的改造模式。（2）土地利用的改造形式土地采取“三分制”原则，即村民安置、商业开发和村集体经济发展的预留用地，其改造形式主要是通过市场运营来筹集改造资金，解决村民拆迁安置和集体物业发展要求，实现改造项目自身经济平衡。改造猎德村土地分为三部分，西部土地变为国有；东部地块仍保留集体土地，作为复建安置小区；南部地块亦为集体土地，将建起五星级酒店，作为集体经济支柱。通过西部地块的土地拍卖，猎德村得到46亿的旧村改造资金。 (3)改造资金筹集形式猎德城中村通过拍卖三分之一的商业地块引进社会资金，这种举措可谓一举两得，政府无需投入财政的同时村民的生活更为富裕。将西区地块93928平方米以拍卖的形式出让给开发商作为商业区，以满足其利润追求，并共筹措资金46亿，通过这种形式筹措资金，西区的升值潜力将不断提升。若三大开发商能顺利发展西区，将为其带来巨大的利润。3.4猎德村改造的效果猎德村改造运用了区别于以往政府改造旧城的一种创新模式，既保障了原住民的利益，政府又不用出资，这是一村一策政策的具体体现。政府实现了猎德村村落环境的改善，多处的破旧村民住宅被30多幢高层住宅替代，相信改造后的猎德村会更加繁荣兴盛，“村”泰民安，不仅如此，其还为更多的人创造更多的就业机会。猎德村在整个城中村改造过程中也十分重视村落传统历史文化的保护，而非对城中村简单的全部推倒重建，尤其是集中复建祠堂群，形成了具有传统特色的宗祠文化区，并在猎德大道以西的猎德涌两侧规划建设了历史文化风情街，还在在猎德涌东岸保留了两至三幢县有村民的“握手楼”作为猎德改造博物馆。此外，未来每年端午节的龙舟大赛会继续传承下去。猎德村的改造是一个重大突破，并取得空前的成功。广州市138个城中村的目光，几乎都聚焦到这个被称作“范本一的地方。这次改造所牵动的神经，除了来自所有城中村的村民，还有众多居住在其中的外来人口。广州启动对猎德村的改造，具有深远的意义，对该市的城中村改造工作起到了很好的示范作用，揭开了广州城中村治理的新篇章。猎德村治理为广州城中村治理工作开创了新的局面，是广州市政府解放思想，采取务实政策的体现。治理城中村的有益探索，对不断加强城市文明建设，进一步推进广州的城市化进程，起到良好的示范带动作用。4 政府在猎德村改造中的作用4.1改造中政府的行政模式在此之前，广州改造城中村的模式都是传统的由政府出面，村民自行一手包办，不允许市场介入。政府起到主导作用，规范政策的制定，进行优惠和扶持。积极鼓励以村集体和村民为改造的主体， 政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，不允许房地产商介入。但这一方式要求政府有足够强的经济实力，这对于经济欠发达的城市来说无疑是个难题。广州139个城中村改造需要耗费近两千亿元，如此政府根本无力承担，由于资金不足这使整个改造工程都陷于停滞不前的状态。若由村股份公司独立承担城中村改造的整个工程，这更是无稽之谈，面对庞大改造资金和高技术含量的客观要求，房屋质量难以保证，这同样是举步维艰。为了加快城中村改造脚步，广州坚持“两项原则”和实行“四项转制”。“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”，四项转制即“城市建成区内的“城中村”农民转为居民；村委会转为居委会；原农民使用并所有的集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供气及治安等纳入城市管理范畴，这也是符合形势发展的需要。2007年，猎德村作为第一个城中村改造的试点，是广州城中村改造取得突破，有着深远的影响。猎德村确立了采用“由政府作为宏观主导，以村为具体实施主体，借力开发商”的改造模式。这主要体现为作为开发商和村集体及村民首当其冲是受益者，其次更吸引开发商资金投入从中获利，而政府则作为改造项目的协调者，监管和维护公平与效率。首先由市政府指导城中村改造工作，明确改造的整体要求，并给予政策支持。区政府负责统筹组织，指导制定可行的改造方案，协调解决矛盾冲突。在村民和开发商达成协商一致前提下，村民、开发商参与协商并制定可行改造规划，再监督执行，监管和约束村民与开发商的行为。最后村集体是整个改造项目的实施主体，直接与村民协商沟通，是村民利益的维护者，负责组织改造的征地拆迁、补偿、搬迁等过程，并严格遵守基本建设程序的要求，实施全面的改造。这种形式的确定，有效地避免政府单方面主导的缺陷，发挥政府的指导作用，充分调动多方主体的积极性，赢得了村民与开发商对城中村改造的支持，整个改造过程实现了“零上访”、“零强拆”的良好效果。这种组织形式的确定，在充分发挥政府主导能综合考虑全社会整体利益的优势下，有效的弥补政府主导的一些缺陷，发挥村集体与村民这种一脉相传关系的作用，杜绝或尽可能减轻来自村民的阻力。以钉子户为例，猎德城中村改造也不例外，经投票表决，虽然以98.6%的高得票率最终通过了拆迁补偿安置方案，仍然有4户钉子户，但是采取合理的法律途径解决。但采用该组织形式就能将这种政府和开发商与村民的外部矛盾转化为村民内部矛盾，进而更快速解决问题。4.2政府优惠政策的扶持目前广东省是“ 三旧”改造的先行先试点，处于政策优惠的窗口期。据悉，广州市政府提供最好的政策扶持城中村的建设改造。其实城中村本质还是农地，属于违法占用耕地，政府提供政策支持使这部分农地变为合法化。也就是说原来是农地，可以合法用作建设用地了。优惠政策的施行一定程度上提高了村民参与改造的热情。再者，根据我国物权法规定农村宅基地不允许出让、转让和出租用于非农业建设。但开发商参与城中村改造，其前提条件必须是宅基地允许流转。为解决这一问题，猎德村改造采用了土地产权置换开发商物业的模式，通过公开拍卖西部约11.4万平方米的地块，共筹措了46亿改造资金，解决了改造成本耗费高的难题。为此，政府也出台了多项面向开发商的优惠政策，如“广东楼市新政15条”，对在2008 年签订土地出让合同，确实无法按时缴纳土地出让价款的项目用地，经当地政府批准可适当延长缴款期限，延长时间原则上不超过两年。该政策对发展商给予了特大优惠，也缓解了他们的资金压力。政府优惠政策的出台，不但提高了村民的满意度，也协调兼顾开发商的利益，发挥出政府在改造中统筹组织的作用，无疑加快了城中村改造的进程，为猎德村改造的顺利进行作铺垫。4.3政府构建多边协商关系（1）发挥政府的积极作用，充分发挥利益协调者的重任根据以往各地的拆迁改造实践，钉子户的出现是导致大部分改造工程延误甚至无法进行的一个重要原因。由于开发商对城中村情况了解不深，所以拆迁工作应当由政府负责。通过村委会的组织使得发展商可以顺利进行改造并使得政府减轻种种压力。改造城中村需要耗费大量资金，只单单靠政府来决策根本完成不了，所以有必要引进发展商，依靠其雄厚的财力为改造提供资金支持，弥补了政府资金不足的问题。这进而减少了政府与开发商，政府与村民的冲突。（2）政府在猎德村改造过程中实行民主自治坚持民主公开的原则，猎德村整体改造、拆迁补偿安置方案的制订、设计方案的选择、新增物业项目股权配置管理办法等关键问题，都经过多次会议研究在最后实施拆迁之前。由村内组织召开村民大会，向村民解释其中的条例，在大会上进行投票决定，继而才正式实行。在整个猎德村改造过程中，猎德村的基层组织和广州当地政府采取措施，让群众监督整个过程，并实行交叉复查，以防止拆迁改造中出现以权谋私、暗箱操作和内幕交易。猎德村基层组织发扬基层民主，尊重村民的知情权、参与权、表达权和监督权，让居民自治作用得到充分发挥 面对部分居民对于拆迁方案的疑惑和不解。村党支部挨家挨户做工作，耐心解释，经过多方沟通，村民和村组织都热情的签订了协议。在整个改造过程中，政府部门是宏观监督力量，但并不直接参与整个改造过程。政府部门在其中对改造过程进行监督和发布改造条例，做到有所为有所不为，避免了其中出现的行政色彩，政府在改造过程中不垄断整个过程放手让舆论和群众进行监督适当地引进开发商在改造中进行改造。让开发商为自己的方案做出较为完善的安排，是可以值得参考的。城市政府在改造中对基层机构的有效监督，将尽力杜绝违法行为，在改造中加以交流，协调好各方的利益关系，使改造顺利进行。政府作为仲裁者，村民作为利益主体参与到土地产权置换之中，确保村民的合法权益，也调动了村集体经济组织和村民的积极性，既节约了政府行政资源，也有利于保障村民的利益。（3）妥善安置外来暂住人群2004年，猎德村开设首个“猎德街流动人口协会”，来解决流动人员出现的各种难题。可是，在猎德村改造过程中，政府却忽视了流动人口的问题。城中村是流动人口最合适的居住地点，政府将必须大量建设廉租房，这是彻底解决“城中村”问题的必然选择。4.4引导公众参与，接受公众监督政府在城中村改造中起决定性作用，从而理请与村民自治之间在改造中的关系，便有利政府在服务职能的发挥。猎德村通过民主自治实现改造，村民和村组织负责城中村改造方案、拆迁补偿安置方案和回迁分配方案的设计、组织与实施。把改造进行时的各大事项交给村民代表会解决；把村民最为关心的重大热点全权交由全体村民表决。猎德村在 99%的村民表决同意后才开始实施改造，证明政府非常重视实施工作的透明度、民主性与监督力度。例如村里每家每户测量的面积数，都要调动两组人员进行测量，并公开补偿数目，来保证绝对的公平公正。这种模式的实行使“城中村”每位村民都享受到平等的民主权利，真正实现人民当家作主，从而充分调动了村民对城中村改造工作的积极性。同时区纪委亦派遣有关人员全程监督并接受村民们的举报和对违法行为的投诉。前期大量的对村民思想说服工作、拆迁补偿安置工作和报建工作，终于获得成效。猎德公司股东代表大会通过了猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案，获得空前的成功，提高工作效率。猎德村改造的有序进行中，可以看到政府汲取较科学的管理优势，引导村民们共同改造属于他们的家园。5 政府推进城中村改造的经验与教训5.1避免政府强势主导，保护原住民根本利益城中村改造中，地方政府在改造中担任着“仲裁者的角色，但是有时候政府参与改造的程度不亚于村民和开发商，过多的参与城中村改造使得政府同时扮演着“竞争者”的角色，这样一来就加大了城中村改造工作的难度和复杂程度。另外，城中村村民和开发商在改造中追求利益的最大化，但是政府长期以来形成的管理城市、经营城市的观念使得政府在改造中与民争利，扮演了“经济人”的角色。政府的这几种做法都危害了政府与村民之间的关系，阻碍了城中村改造工作，增加了城中村改造的成本。政府村民开发商三者的利益冲突，要避免政府强势主导，改造的模式要坚持“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”，要构建多方协商关系，维护整体利益。在城中村改造中，原村民是最直接、最大利益关系者，只有坚持保护广大村民的合法利益，坚持利民益民的原则，使他们成为城中村改造的受益者，才能实现真正意义上解决城中村问题。在目前社会保障制度不完善的情况下，可以在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，通过预留集体建设用地发展壮大集体经济，解决原村民的生活和发展问题，实现原村民朴素的“以土地换发展，以土地换出路，以土地换生存”的要求。制定合理的拆迁补偿政策、实行土地参股、实行集体经济股份制、以廉租公寓替代廉租房、完善社会保障制度、开展技术技能培训等，这些做法不仅使农民的长期生活有了保障，也有利于城市发展的长远利益，还有利于原村民逐步转变生活方式，融入城市文明，解决城镇化发展中的深层次问题。5.2协调利益主体的冲突城中村改造涉及多个主体，包括政府、开发商和民众，整个改造过程中将主要着重于协调改造核心利益相关者之间的冲突，政府在改造时想尽可能给予最低的安置费来得到尽可能多的土地。开发商则追求企业利润最大化，希望能够获得尽可能多的优惠条件，以最少的时间进行资金回笼，并获取最大的利润回报。村集体既期望能够真正“融入”城市，又害怕丧失既得的房租等利益，希望能够在城中村改造时获得尽可能多的拆迁补偿，并最小程度地影响经济收入来源。至于外来工群则害怕再也找不到便宜的房子租，所以希望政府能够在城中村改造中想办法保障他们应有的权益。总的来说，猎德村改造中涉及的人都要为自己谋取最大的利益，这样就为猎德村的改造带来了巨大的困难。这时政府发挥宏观调控的作用，构建协商关系，充当利益协调者的角色。同时也要避免自身所扮演角色认识的偏差，出现政府角色错位，始终维护公共利益。5.3注重公众利益表达机制建设时刻保持城乡信息对称以及沟通渠道畅通，避免城乡矛盾的激化。猎德村改造的首要目的就是实现城市一体化经营。但政府与村民相互交流下难以达成统一的意见，在这种忧虑下，政府开设了听证会来进行高效的信息沟通。在“征地拆迁补偿安置”四个环节都容易遇到村民的抵触，引发村民与政府、村民与开发商的激烈冲突。在村民民主法律意识提高的形势下，保持和谐通畅的信息沟通渠道是十分重要的。此外，也要扩大公众参与程度。首先村民第一利益关系者，要参与到城中村改造计划和规划的编制与实施过程中来，使原村民有知情、参与和监督的权利，充分调动他们的积极性。其次要让学术界、法律界的专家参与进来，为城中村改造提供专业知识指导和服务。再次要充分利用新闻界的媒体舆论导向作用，一方面加强对城中村改造工作的宣传；另一方面加强整个社会对这一问题的关注，对政府公权力的行使起到监督作用。最后要让广大的城市居民都参与进来，为城中村改造献计献策，为城市的整体发展出谋划策。5.4坚持实施“一村一策”原则城中村改造不可能一蹴而就，它包含许多复杂性的问题。因此对于城中村改造不仅要根据城市未来的发展方向设定良好规划内容，而且要根据每个“城中村”自身存在的特点来采取相应的改造策划方案。适当把城中村分为：成熟型、半成熟型、成长型等。有针对性地