行政绩效评估导论.ppt

绩效评估 第一讲 课 程 简 介 n1、课程概况 n2、教学目的 n3、教学要求 n4、教学方式 n5、教学安排 n6、考试要求 1、课程概况 n绩效评估作为当代政府治理的重要工具、 方法和创新措施，是把工商企业的管理方 法引入到政府公共管理中的突出体现 n政府绩效评估的基本理论是关于政府绩效 评估的概念内涵、基本特征与价值、评估 指标体系的建立与运用、绩效评估方法与 评估程序、评估结果的运用等方面的系统 认识和说明，以促进政府管理理论创新， 形成政府绩效评估的正确理念和树立科学 政绩观，并推进我国政府管理现代化、科 学化和民主化发展的历史进程。 2、教学目的 n在知识理论上 一是要全面掌握当代政府绩效评估的前沿知识理论 二是熟悉和掌握西方与我国政府绩效评估、政府绩效 评估与企业绩效评估、政府绩效评估与传统考核制度 之间差异的理论知识。 n在实际应用能力上 一是要能够熟练地运用理论构建政府绩效评估的指标 体系、掌握权重的计算方法和懂得评估指标的分值安 排，理解和分析实践中政府绩效评估的难点和存在问 题 二是要熟悉政府绩效评估程序，懂得构建政府绩效评 估的实施方案 三是要能够根据绩效评估结果提出绩效改进计划。 3、教学要求 n本课程强调理论与实践并重，不仅要帮助 学生全面、综合、深入地理解理论原理， 还注重实践能力的培养。 4、教学方式 n以课程讲授为主，辅之学生自学、学生做 课程论文等形式。 4.1 讲授。理论的介绍本着“广、博、精”的 原则，使学生集中了解本课程的理论框架和 研究脉络。方法的传授则本着“简单易懂、可 操作”的原则，在帮助学生熟悉各种原理的同 时，结合研究案例，为他们提供操作范例和 实践指导。 4.2 自学。考虑到学员主要是成人、具有在 职、业余学习的特点。因此，在保证足够听 课时间的基础上，提倡和鼓励以教材和参考 书为辅助开展自学 5、教学安排 n5.1 参考教材 蔡立辉：政府绩效评估：理论、方法与应 用，中国教育文化出版社，2006年。 n5.2 总学时及学时分配表 5.2.1 总学时：48课时 5.2.2 学时分配详表（见下页） 章内 容学时时 绪论（含课程简介）1 一政府绩效评估概述 3 二政府绩效评估的主体和客体 4 三政府绩效评估指标体系的构建 6 四政府绩效评估的方法 4 五政府绩效评估的程序及结果应用 6 六政府绩效评估的立法 4 七西方发达国家的政府绩效评估 6 八当代我国的政府绩效评估 6 九政府部门绩效评估 4 十公务员绩 效评估 4 学 时 分 配 表 6、考试要求 n期末考试（60%） n平时作业（10%） n期中作业（20%） 导 论 n一、政府绩效评估的内涵 n二、政府绩效评估的特征和价值取向 n三、政府绩效评估的孕育和产生 n四、政府绩效评估与传统考核制度的 差别 一、政府绩效评估的内涵 n（一）政府绩效概念的理解 n（二）政府绩效评估内涵的理解与分 析 （一）政府绩效概念的理解 n1从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织 整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中 、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程 ；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为 绩效。 n2从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩 效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个 人绩效。 n3从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于 产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅 有数量的规定性，而且也有质的规定性。 n4从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期 ，具有从投入到获得中期结果再获得最 终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有 影响作用。 政府绩效的概念 n政府绩效就是指政府部门及其公务人员在 依法履行职能或岗位职责过程中投入所获 得的初期的和最终的结果及其社会影响， 一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公 务人员个人绩效。 （二）政府绩效评估内涵的理解与分析 n1西方国家关于政府绩效评估内涵的 理解 n2我国关于政府绩效评估内涵的理解 n3关于政府绩效评估内涵的阐释 1西方国家关于政府绩效评估内涵的理解 n第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内 涵的理解所形成的政府绩效评估理论 谢尔登西尔弗和马蒂卢斯特 保罗D埃普斯得恩 詹姆斯Q威尔逊 奥斯本与盖布勒 第二类理解 n第二类是以美国为代表颁布的一系列政府报 告、法案对政府绩效评估所作的具体规定， 由此形成的政府绩效评估内涵 1997年美国标杆管理研究报告 1993年美国“国家绩效评论” 1993年政府绩效与结果法案：政府绩效评 估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是 以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向 、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾 客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府 部门改革、组织设计方案应遵循的目标。 第三类理解 n第三类是西方国家以绩效预算、绩效审计为内容 而产生的绩效评估内涵 美国审计总署政府审计准则 英国1983年英国国家审计法：3E 澳大利亚 加拿大 n总之，当代西方国家关于政府绩效评估内涵的认 识，是与“政府再造运动”密切相连的，是实现既 放松规制、调动政府部门及公务人员积极性和主 动性又强化政府责任的行政改革的重要措施，并 共同构成了西方国家行政改革理论与具体措施的 重要组成部分 绩效评估 第二讲 2我国关于政府绩效评估内涵的理解 n我国关于政府绩效评估的理论研究，具有起步晚、 研究热烈的特点。代表性提法如下： n中国行政管理学会联合课题组：运用科学的方法、 标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作 作出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进 行改善和提高。 n从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会 绩效和政治绩效 n蔡立辉：政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评 估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果 及其影响进行评估(evaluating)、划分绩效等级 (grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果来 改进绩效的活动过程。 3关于政府绩效评估内涵的阐释 n政府绩效评估的含义：一是作为政府内部改革措 施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一 种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与 公众的关系、改善公众对政府部门的信任的措施 ，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理 念。 （1）当代西方国家政府绩效评估是作为放松 规制的政府内部改革措施。这表明了政府绩效 评估首要的功能目标和作用性质。 （2）当代西方国家政府绩效评估作为政府内 部改革措施，体现了市场化的改革取向。 （3）当代西方国家政府绩效评估是作为改善 政府部门与公众关系的根本措施。 二、政府绩效评估的特征和价值取向 n（一）政府绩效评估的特征 n（二）政府绩效评估的价值取向 （一）政府绩效评估的特征 n1政府绩效评估的市场责任机制（ market accountability system）特征 n2政府绩效评估意味着政府职能的具体 化 n3政府绩效评估意味着政务信息的交流 与沟通 1政府绩效评估的市场责任机制特征 n菲利普库珀：一是“经济学的效率假设”；二是“采 取成本收益的分析方式”；三是“按投入和产 出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估”； 四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制，这 种定义方法是把公民视为消费者”。 n因此，政府绩效评估所体现的市场责任机制就是 消费者对公共服务的直接控制和直接选择，政府 部门对消费者公众负责。 n政府绩效评估这种市场责任机制就是消费者对公 共服务的直接控制和选择，政府部门对消费者负 责，体现了委托代理制关系。 2政府绩效评估意味着政府职能的具体化 n查利斯科克认为，政府绩效评估还具有使政府职 能具体化的性质，政府绩效评估都指向每一部门 所具有的特殊职能。政府绩效评估具有使政府职 能进一步具体化的特征。每一个绩效评估都是指 向一级政府或一个政府部门所具有的特殊职能。 因此，任何一种绩效评估都会有自己的评估指标 体系和绩效等级划分标准。这个指标体系所包含 的量的规定性，即政府在其职能范围内做了多少 （是不是职能范围内应做的事都做了）和质的规 定性，即政府是如何提供公共服务的、提供公共 服务的结果如何（是否符合职能的规定性，符合 公众的要求），两方面内容都是政府职能的具体 化与具体体现。 3绩效评估意味着政务信息的交流与沟通 n绩效评估强调利用现代信息技术促进政府 部门与公众、社会之间的沟通与交流。没 有充分的信息沟通就不可能获得充分的信 息，就不可能解决信息不对称的问题，也 就难以得到准确、客观的绩效评估结果 n政府部门与公众之间的信息沟通机制包括 政府信息传递机制、公众信息反馈机制、 政府回应机制三个层面 绩效评估 第三讲 （二）政府绩效评估的价值取向 n当代政府绩效评估蕴涵着两大基本的思想 ： 一是政府部门和非盈利部门必须以公众的需要 为管理导向，而不是以其自身的规则为依归； 二是公众为政府部门的结果纳税和评估，而不 是为政府部门的工作纳税和评估。 n这两大基本理念贯彻到政府公共管理之中 ，就是要求公共管理不仅要有量、有效率 ，而且还必须有质、符合和满足公众的需 求。 （二）政府绩效评估的价值取向（续1） n政府公共管理的一项重要任务就是向公众 提供公共服务和公共产品。因此，政府绩 效评估包括对政府部门向社会提供公共服 务、公共产品的活动及其效果进行评估。 n绩效评估的目的是为了提高政府公共管理 的效率和管理能力、提高公共服务的质量 和促使政府部门对公众负责。 n评估本身成为了公众对其利益及其满足程 度的一种意志表达。 （二）政府绩效评估的价值取向（续2） n我们可以把政府绩效评估的基本价值取向 概括为效率、公正、自由、民主和秩序， 它们都是人类的基本需求。效率的价值取 向反映了社会对公共管理绩效量的要求； 公正、自由、民主和秩序的价值取向反映 了社会对公共管理质的要求。这些价值取 向在绩效评估过程中，一般都是通过管理 效率、管理能力、公共责任、公众的满意 程度等价值判断来具体体现。 三、政府绩效评估的孕育和产生 n（一）缘自政府公共管理理论研究的发展 n（二）缘自西方国家社会发展和行政改革 实践 n（三）政府绩效评估缘起的依据分析 （一）缘自政府公共管理理论研究的发展 n历史地看，西方公共行政学作为独立学科的发展 ，从19世纪末产生开始，经历了从政治与行政分 离到政治与行政有效配合、从静态到动态、从以 事为中心到以人为中心、从机械效率观到社会效 益观、从管理主义与宪政主义的分离到强调二者 的有机结合、从单一学科取向到多学科交叉与相 互渗透的发展演进过程。 n1970年代以来，多学科交叉、综合研究方法还 使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府公 共管理的影响到研究环境变化后的管理结果，包 括研究公共服务的网络结构、高绩效体系和顾客 服务。由此形成了当代公共管理的理论基础。 （一）缘自政府公共管理理论研究的发展（续 ） n公共行政理论研究及其发展使政府公共管 理愈加重视公共项目、绩效评估、建立和 发展新的公共责任机制等管理方法与技能 。 n政府绩效管理与绩效评估成为了公共管理 理论中公共选择理论、管理主义、新自由 主义经济学、企业家政府理论、放松规制 理论、新公共管理理论等理论派别的共同 主张。 （二）缘自西方国家社会发展和行政改革实践 n自由资本主义发展到垄断资本主义，自由 竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制 度本身的社会矛盾和冲突。 n这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主 体来扼制垄断的协调执行官，需要有一个 维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会 公共产品的分配者。 n生产高度社会化和科技进步成为经济发展 的第一动力，又需要有一个执行社会公共 事务的组织者 （二）缘自西方国家社会发展和行政改革实践（续） n因此，从维护资本主义生产关系和正常社会秩序 的客观需要出发，西方国家不得不采用对社会公 共事务的积极干预主义。 n政府行政权力就是在这种社会背景下日益强化。 政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、 政府干预社会公共事务的程度也急剧加深，并导 致了机构规模急剧膨胀和政府体制的变化：议会 权力削弱，行政权力扩大；政府变成了集中主要 权力的“万能政府”，政府的官僚机构和军事机构 不断扩大，并大有使权力过分集中到政府首脑个 人身上的趋势。 n绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府部门及 其管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得 到了广泛运用。 （三）政府绩效评估缘起的依据分析 n1经济上的依据 n2政治上的依据 n3管理理论上的依据 1经济上的依据 n政府作为社会上层建筑的组成部分，它采用什么 方法来实施对社会、国家公共事务和政府部门内 部事务的管理，必然要受制于经济体制的性质和 生产力发展的水平。 n在自给自足的自然经济体制下，政府管理主要表 现为以政治职能为重心的保卫性职能和统治性职 能，管理活动单凭习俗、惯例以及个人的学识与 经验 n人类进入到现代化的大生产以后，特别是随着商 品经济的发展和国际经济一体化、市场化的发展 ，经济职能、管理职能与科技文化职能突显出来 n与此相适应，政府必须摈弃传统的经验管理方法 ，转而采用科学方法，借助制度规范和科技手段 ，以实现政府公共管理现代化、科学化和专业化 2政治上的依据 n自然经济：统治 n市场经济：强调政府行政对市场主体权利的充分 保护和应有的尊重；强调对市场主体经营管理自 主权的保护提供一种能充分有效地制止和排除对 市场主体权利、利益的侵害并予以切实的利益补 偿的机制和救济的渠道；强调公众对公共政策过 程的参与权、对公共服务和公共产品的选择权与 评判权。同时，也强调将市场机制引入到公共管 理之中，从过程导向的控制机制转向结果导向的 竞争机制。这样，形成了权责明确、结果导向、 合同约束、顾客至上的政府行政方式 3管理理论上的依据 n古典理论VS现代管理理论 n现代西方公共行政理论的发展 政府绩效评估更加趋向制度化、法制化 政府绩效评估更加趋向规范化 政府绩效评估更加趋向公民导向 n政府绩效评估是经济市场化、管理民主化条件下 政府公共管理模式发展到一定阶段，进一步加强 政府公共管理、提高行政效能与政府服务质量的 客观选择。政府绩效评估不仅是行政方法的一种 创新，而且是政府管理理念的一场革命。 绩效评估 第四讲 四、政府绩效评估与传统考核制度的差别 n（一）政府绩效评估与传统考核制度的联 系 n（二）政府绩效评估与传统考核制度的区 别 n（三）政府绩效评估与企业绩效评估的联 系 n（四）政府绩效评估与企业绩效评估的区 别 （一）政府绩效评估与传统考核制度的联系 n政府绩效评估与传统考核制度都是一种管 理的方法和手段，都是政府部门在施行行 政管理的过程中，对行政公共管理活动的 内容与结果所进行的绩效等级评定与考核 ；评定与考核的结果在一定程度上都与晋 升、奖惩、任免、利益相联系；都具有一 定的权威性。 （二）政府绩效评估与传统考核制度的区别 n1评估与考核客体的侧重点不同 n2评估与考核对象的内容不同 n3评估与考核标准确立的依据不同 n4评估与考核的程序不同 n5评估、考核的结果与政府部门的关系 不同 （三）政府绩效评估与企业绩效评估的联系 n政府绩效评估与企业绩效评估之间的联系 主要表现为它们都是一种结果管理，体现 了管理对顾客负责和顾客至上的理念；都 是通过确定绩效目标、建立评估指标体系 来进行绩效等级的评定与划分；在绩效等 级评定与划分过程中，它们都以绩效的尽 可能量化和辅之以必要的定性为基础；绩 效评估的结果都与利益直接相关 （四）政府绩效评估与企业绩效评估的区别 n政府部门与企业由于它们管理的对象、为 社会所提供服务的内容、管理活动的依据 、管理目标和具体流程及性质不同，使绩 效评估表现出明显的差异。 n1绩效评估的性质不同 n2可量化的程度不同 n3评估的标准不同 n4评估操作的难易程度不同 n5所体现的以公众需求为导向的具体内 容不同 绩效评估 导论练习题 一、名词解释 n1、绩效 n2、政府绩效 n3、绩效评估 n4、政府绩效评估 二、简答题 n1.如何理解绩效的含义？ n2.简述政府绩效评估的特征。 n3.简述政府绩效评估与传统考核制度的区 别。 n4.简述政府绩效评估与企业绩效评估的区 别。 三、论述题 n1.试述政府绩效评估的产生及其背景。 绩效评估 第二章 政府绩效评估的主体 第二章 政府绩效评估的主体 n一、政府绩效评估主体及其属性 n二、国家权力机关在政府绩效评估中的作 用 n三、行政机关在政府绩效评估中的角色与 作用 n四、社会公共组织在政府绩效评估中的角 色与作用 n五、公众在政府绩效评估中的角色与作用 一、政府绩效评估主体及其属性 n（一）政府绩效评估主体的构成 n（二）政府绩效评估主体的属性 （一）政府绩效评估主体的构成 n政府绩效评估的主体问题要解决的是由谁、由哪 些组织或机构来组织进行和参与政府绩效评估的 问题。 n广义地说，政府服务的消费者（顾客），包括全 体公众、企业和其他组织都是政府绩效评估的重 要主体。因为，政府绩效评估就是为了改善公众 对社会政府部门的信任，提高行政管理的效率、 效能、服务质量和公众的满意程度。 n也正因如此，政府绩效评估才具有了吸收公众参 与行政过程和监督的功能、完善政府责任实现机 制的功能，以及加强政府部门与公众联系和沟通 的功能。 （一）政府绩效评估主体的构成（续） n政府绩效评估的目的与功能决定了它的主 体构成。政府绩效评估主体构成是指组织 和参与政府绩效评估的机构、组织和公众 及其资格条件的规定。它包括三大基本类 型： 1国家机关性质的专门绩效评估机构 2中介机构性质的专门绩效评估机构 3公民个人 （二）政府绩效评估主体的属性 n1权利性。这是政府绩效评估主体的基本 特征。 n2制约性。 n3多元性。 （一）国家权力机关的性质 n国家权力机关是依据国家权力分工的原理 ，行使国家立法权的国家机关。立法是国 家意志的表达，立法机关负责对国家重大 事项进行决策和制定国家法律。 n在西方国家，国家权力机关称为国会或议 会 n我国宪法规定国家的一切权力属于人民， 人民行使权力的机关是全国人民代表大会 和地方各级人民代表大会。 （二）国家权力机关在政府绩效评估中的作用 n1通过行使立法权，制定政府绩效评估的 法律法规，使政府绩效评估有法可依。 n2对政府绩效评估活动行使监督权 n3通过对政府部门财政预算、决算和管理 工作的审议监督，建立和推行以绩效为本 的预算制度，使政府部门的财政拨款、财 政支出和对财政的支配能力与其管理绩效 相联系。 n4国家权力机关在整个国家机关体系中的 地位和作用，决定了它对评估结果的最后 施行具有重要意义。 三、行政机关在政府绩效评估中的角色与作用 n（一）行政机关的特征 n（二）行政机关在政府绩效评估中的角色 与作用 （一）行政机关的特征 n1政治性 n2社会性 n3权威性 n4法制性 n5系统性 （二）行政机关在政府绩效评估中的角色与作用 n1管理公共事务和治理公共问题 n2管理行政系统内部公共事务 n3建立政府与公众之间的信息沟通机制 四、社会公共组织在政府绩效评估中的角色 与作用 n（一）社会公共组织的含义 n（二）社会公共组织在政府绩效评估中的 角色与作用 （一）社会公共组织的含义 n社会公共组织有广义和狭义之分。 广义的社会公共组织是指以国家公共事务、政 府部门内部事务和社会公共事务为管理对象、 通过自身的公共管理活动为社会提供公共服务 和公共产品，从而实现公共利益的社会性组织 ，包括国家、政府、政府部门、非盈利部门和 国有企业等。 狭义的社会公共组织是指以社会公共事务为管 理对象、通过自身的公共管理活动为社会提供 公共服务和公共产品，从而实现公共利益的社 会性组织非政府公共机构，西方国家称之 为准政府部门或第三部门，以及国有企业。 （二）社会公共组织在绩效评估中的角色与作用 n1社会公共组织是政府绩效评估的重要主 体 n2对社会公共组织绩效等级的评定与