县级教育督导的改革之路麻阳苗族自治县改革教育督导工作管理体制的探索与实践.doc

/sundae_meng县级教育督导的改革之路麻阳苗族自治县改革教育督导工作管理体制的探索与实践 麻阳，湖南西部山区的一个少数民族省级贫困县，总面积1568平方公里，总人口37.6万，其中苗族占78.8%，是国家中西部接边地区一个县域经济社会发展水平不高的农业小县，2006年，全县GDP16.14亿元，地方财政收入4683万元，农民人均纯收入1786元。全县多年来也和其它欠发达地区一样，在教育方面面临经费紧张、条件艰苦的现实，初等教育还在为“有书读”而努力，远未达到“读好书”的阶段。然而，就是这样一个偏远小县，却不甘于教育滞后的现状，在千方百计创造条件解决教育困难的同时，更是积极探索制度层面的深层次问题，于2006年9月在全省县级行政区域率先成立独立的正科级教育督导机构，激发体制创新的活力，推动了全县教育事业的发展。我们的这种探索性做法得在社会各界引起较好反响,近两年来,先后有岳阳、株洲等地(市)、县的教育机构来我县了解和交流工作情况，对全省教育督导事业的发展产生了良好促进作用。同时，也有力地推动了我县教育事业的发展，麻阳于今年4、5月份先后顺利通过了市、省对我县教育工作的两项督导评估考核，并获得上级领导一致好评。 直面现实：县级教育督导路在何处教育督导，顾名思义就是对教育工作进行评估、检查、监督和指导。1808年，拿破仑时代的法国就设立了帝国大学总督学；1839年，英国政府在世界上第一次任命国家督学。从世界教育发展的历史来看，教育督导制度由来以久。自改革开放以来，我国的教育督导体制不断完善，形成了隶属同级教育主管部门管辖的国、省、市（地）、县四级督导网络，对促进教育事业的发展起到了一定作用。而麻阳在当前“以县为主”的教育体制模式下，能革故鼎新，走出一条有自身特色的教育督导之路，得益于多方面原因。1、有一个有利教育督导发展的政策环境。新的世纪以来，在“科教兴国”、“人才强国”等国家重大政策的影响下，进一步大力发展教育事业，推动人口数量向人口质量转变，充分开发人力资源，已逐步成为社会共识，因而教育督导工作被各级政府提上更加重要的议事日程。国家“十一五”教育发展规划、湖南省教育督导条例，都赋予了教育督导更高的位置。从全国来看，一个十分重视教育督导工作的宏观大环境已经形成。2、有一个有利教育督导变革的现实环境。探索，源于对现实的深深思考。由于我国现代教育督导制度起步相对较晚，其法规建设、制度建设、机构建设和队伍建设等方面滞后于教育改革和发展的需要。近年来，国家对教育的投入不断加大，还先后出台了农村义务教育实行免费和对困难学生进行生活补贴的规定，但是，教师工作责任心缺乏，社会重教意识淡薄，劝学相互推诿，学校周边环境整治力度不足，项目建设缺乏监督等等，这些问题不同程度影响了教育工作的开展。辍学现象依然不同程度的存在，未成年人犯罪现象日益增多，传统的办学理念、方法与变化发展的社会新形势存在差距，究其原因，在于全社会对教育参与的程度不够，在于对影响教育发展的一些关键因素和根本症结看得不是很清楚，理解不是很深刻。要解决这些问题，需要全社会各级各部门的共同参与，需要一个得力机构去督促。而原来的教育督导室职责不清，参与不够，缺乏抓落实，督政工作陷入停滞，督学工作未能深入，大部分为被动应付式开展工作，现实的需要促进了教育督导的变革。3、有一种有利教育督导变革的内在需求。麻阳于2003年成立了县政府教育督导室，一直挂靠在县教育局，人事、业务、财务全部由县教育局统管，事实上成了教育局的一个内设股室。由于级别低，权责不清，加之人员少，经费不足等原因，工作难以充分开展，上级来检查了，只是应付式地汇汇报，填填表，打打分，不能真正发挥督导的作用。同时，即使深入基层进行督导，有时也深感说话欠份量，缺乏权威。产生这些问题的根源，在于教育督导工作的实施缺乏行政权力的保障，教育督导人员职责权限不清晰，进而使督导成效难以有效发挥。这方面，在麻阳教育系统先后从事过小学、初中、高中教学，在县教育局机关从事过教研、普教、师训等多个岗位，担任副局长多年且分管督导工作的谭长广同志感触十分深刻，他认为，在现行管理体制下，县级教育督导的存在更多是形式上的意义，它能作为的范围也仅限于教育系统内部。即便如此，也因“一家人”关系，内部监督将大打折扣。因此，深谙内情的谭长广第一个提出了教育督导独立，单列为正科级机构的想法。4、有一个对教育高度重视的决策层。近年来，县委、县政府对教育工作十分重视。分管教育的副县长杨远福同志在听了谭长广教育督导独立的汇报后，首先表示完全赞同，并积极为此鼓与呼。2005年8月，我来到麻阳担任代理县长，非常高兴地看到本县在酝酿教育督导改革。我的老家在比麻阳更加交通不便的山区，自己依靠考学走出大山并成长为一名党的干部，面对如今仍然在家务农的亲人和儿时伙伴，深知教育改变命运的深刻含义。截止2006年底，我下乡进村不少于120次，每次经过学校都要去看望学校师生，每次与农户座谈都要问一问孩子上学情况。我希望能在全县干部中形成无比重视教育发展的良好氛围。5、有一个促进教育督导变革的诱因。2006年3月，怀化市对麻阳的“两项”教育督导工作进行评估；6月，省级督学到麻阳调研，指导教育督导工作。在此期间，我经常带着谭长广等教育部门工作者一起下乡，更加深刻地感受到了教育发展中存在的问题及其症结。如部分学校周边治安环境欠佳，甚至出现教师被当地社会人员打骂情况，学校反映到乡镇政府，政府要求他们自己去向公安局反映。又如劝学问题，学校请求乡镇协助，乡镇个别人员认为劝学是老师、校长、班主任的事情。同时，从教育系统内部方面来看，少数老师责任心不强，不安于本职工作，教学采取敷衍态度，凡此种种从调研中发现的问题，促使全县一批关注教育发展的同志进行反思，并相互进行探讨。其中一个重要原因，就是教育督导的缺位，致使教育系统与其它教育相关部门的关系难以协调，致使乡镇一级政府教育发展的自主意识不强，致使教学方面存在的种种不足难以得到及时有效改进，进而使国家教育法规政策在基层中难以得到有效的落实。正是通过这两次迎检和调研，使大家认识到，要改变教育的这种现状，从抓教育督导入手是一个突破口，它可以切实为教育发展把脉会诊，有效调动社会各方参与教育事业。2006年9月，在县政府常务会和县委常委会上研究教育督导机构是否独立这一问题时，当一些人提出是否会导致机构雍肿、人浮于事的看法时，谭长广、杨远福等同志阐明：教育督导是教育行政管理的重要手段之一。要使教育督导工作顺利进行并收到良好的效果，就必须建立一个具有相对独立的教育督导机构，一支人员结构合理的督导队伍。通过摆事实、讲道理，动之以情，辩之以理，使会议形成了三点共识：一，麻阳“山上少树，地上少矿，河里少水”，自然资源匮乏，资源较少，同时人口密度较大，每平方公里人口达240人，远高于湘西地区的平均水平。因此，实现麻阳的持续发展，根本在教育，关键在提高人口素质；二，教育督导室为县教育局一个内设股室，等于县教育局既当裁判员，又当运动员，难以有效担负起督导职责；三，克服一切困难，设立独立的正科级政府教育督导室，促进麻阳教育事业发展。2006年9月，麻阳县委、县政府在充分论证的基础上，成立了人事、业务、财务独立的正科级教育督导室，直接隶属于县人民政府领导,开创了“以县为主”农村义务教育体制下县级教育督导室独立运行的先例。 麻阳现象：教育督导工作格局创新思路通百路通。有了明确的思路，麻阳县委、县政府积极探索，勇往直前，一步一个脚印，迈开了教育督导体制改革的新步伐。工作机构独立。经县委常委会议研究确定教育督导体制改革后，各项工作紧锣密鼓地进行。2006年9月，麻阳县人民政府办公室下发了关于印发麻阳苗族自治县人民政府教育督导室职能配置、内设机构和人员编制方案的通知，明确规定县人民政府教育督导室是负责全县教育督导工作的正科级机构，内设综合、督政、督学3个职能股室，核定编制10名，其中行政编制2名，事业编制8名。其中主任督学1名，副主任督学2名，股室领导职数3名。督导模式更新。一是独立开展工作。独立开展工作后的县政府教育督导室，完全脱离了县教育局的束缚，是与其平级的政府机构，直接向县委政府负责，真正独立发挥教育督导权。二是督导下级政府和有关部门。在法律规定的职权范围内，对各乡镇人民政府和相关部门贯彻执行教育法律、法规、规章和履行教育职责情况进行监督、检查、评估和指导。三是对教育机构进行督学。对全县各类学校办学方向、办学水平、办学质量和办学效果及管理情况进行监督、检查、评估和指导。四是发挥社会力量参与督学。在全县范围内进行全面了解和调查，从退休的县级老领导、教育系统老校长、各行业的老干部中选拔了13名德高望重、阅历丰富的同志，聘为第一批县级社会兼职督学。2007年1月，县政府教育督导室从全县各乡镇聘请了31名同志为县教育督导员，进一步充实了督学队伍。赋予尚方宝剑。以前，教育督导在义务教育法中只有一条原则性的规定，基层在执行法律时究竟如何操作，没有具体的政策依据。结合麻阳实际，为使教育督导工作有充分的权力保障，我县于2006年6月23日，由县长签发了麻阳苗族自治县人民政府第43号令，正式出台了关于加强教育督导工作的若干规定，对教育实绩实效“一票否决”，使教育督导成为继计生、社会稳定、安全三项工作之后的又一项实行“一票否决”的工作，开创了县级政府出台加强教育督导工作规定的先河。实际上，2006年9月，湖南省也出台了湖南省教育督导条例，进一步加大了县级人民政府的教育督导责任。教育督导已上升为强制性规定，同时规定县级政府每届任期内至少接受省级教育督导机构一次教育工作督导评估。运转得到保障。为了认真落实县委、县政府的文件精神，县政府教育督导室从全县范围内进行了考察，配备了懂业务、责任心强的教育督导工作人员，组建了一支坚强有力的教育督导队伍。在麻阳县还有很多单位租用办公地点办公的情况下，在县教育局二楼调剂一层楼作为县政府教育督导室办公场所，领导重视可见一斑。并购置了工作用车，添置了电脑、复印机等现代化办公设备。县委、政府对这个新成立的机构在工作经费上给予了大力保障，今年预算达到15万元，比县里一些重要部门还要多。 别开生面：工作成效明显麻阳苗族自治县人民政府教育督导室从2006年9月挂牌独立到现在，开展工作近两年，取得了十分明显的成效。1、破除体制障碍，督导关系理顺了。从教育主管部门内部的角度来看，政府教育督导室独立之前，属县教育局内设股室，人事、业务、财务由县教育局统一管理。由于政府教育督导室工作人员人事关系、业务开展、经费保障都脱离不了县教育局的约束，这种“父”与“子”的依附关系使教育督导室难以充分发挥职能，“儿子”无法监督“父亲”。从社会角度来看，教育主管部门既肩负教育发展之职，又要履行促进教育发展的督导之责，不免有既是“裁判员”又是“运动员”之嫌，难以充分履行职责。从分工角度来看，教育督导隶属教育主管部门，必然因其与教育局“一家人”关系和机构级别问题，无法对下级人民政府和同级相关部门进行督导，而社会上普遍的认识也停留在教育督导仅仅是一种教育系统内部的工作督导。在麻阳，县委、政府专门就教育督导工作下了政府令，同时把教育督导室作为正科级机构从县教育局完全独立出来，人事关系和经费保障统一由县委政府研究解决，其实质是破除了不利教育督导开展工作的体制性障碍，理顺工作关系，增强教育督导工作的独立性。2、扩大督导面，督导内涵丰富了。从我国的现实来看，教育中的政、教、学三个方面应该是教育督导活动中督与导的对象。在麻阳从督导内容上来看，既督学，又督政。当前国际教育督导的重点是督学，但在中国，由于条块分割、区域差别等现实条件的制约，决定了督政与督学同样重要。为了保证乡镇教育工作督导评估收到实效，独立后的麻阳县政府教育督导室，坚持督学督政相结合。一方面，坚持督政为要，强调突出督导评估乡镇人民政府对本乡镇教育工作的领导统筹，依法管理情况，即对本乡镇教育法律法规的宣传及乡镇、村组教育工作的组织工作、尊师重教、参与学校布局调整，配合改善办学条件工作、控辍保学工作、学校及周边治安综合治理工作等。另一方面，坚持督学为本，深入督导评估中小学校的办学理念、办学条件、办学行为、常规管理、教育发展水平和教育教学质量等工作。从督导对象来看，从原来单纯地对学校进行督导，转变为既督导学校，又督导乡镇人民政府、行政村，同时还对同级的教育主管部门及相关部门履行促进教育发展的职责进行督导。如今，有了县委、政府的政策支持，县政府教育督导室不仅能严格按照教育督导要求监督各类中小学校，还能监督各乡镇、县直机关各单位，甚至县教育局，这在以前是做不到的。2006年，麻阳县委、县政府开始实行乡镇人民政府教育督导评估制度和乡镇党政主要领导干部教育实绩督导考核制度，对全县23个乡镇人民政府、42所中小学校的教育工作进行了督导评估，同时对乡镇党政主要领导干部2006年度的教育工作实绩进行了督导考核，评定了6个优秀等次，对被评为不合格等次的舒家村乡人民政府给予通报批评，并将其党政一把手教育工作实绩考核结果记入个人人事档案，同时报市委组织部。从督导工作开展情况来看，督导主动性增强了。教育督导室立足督政督学的主要职能，立足成为政府的助手、耳目，一改体制改革前的被动应付局面，通过“谏官”、“督政督学”来促进教育工作的全面发展。2007年5月，教育督导室组织开展了对全县教育工作的调查研究，对全县的教育现状与存在的问题进行了深入彻底的分析，提出了切实可行的对策建议，为县委政府谋划教育工作提供了决策依据。3、落实权责对等，督导权威加强了。以前，社会上普遍存在抓教育是教育部门的事，抓好抓丑与自己无关，各级各部门重教意识淡化。通过落实权责对等，督导权威得到了明显加强。一是“督导官”地位提高。中国古代就有“天子视学”，清末时还专门设立了“视导官”督学。麻阳实行教育督导体制改革后，多措并举，强化教育督导权威，使督导人员讲的话有人听，提出的意见有人重视，为做好督导工作奠定了基础。二是“裁判员”效应显现。独立后的教育督导室，关系得到了明显理顺，职能得到明显强化，不再受各种利益纠葛影响，身份超然，也能够更有信心、更充分地发挥职能作用，全力对下级政府及相关职能部门进行监督和指导。这些部门也更容易认同教育督导室代表县人民政府行使权力的“裁判员”身份和职责。三是“紧箍咒”效应明显。政府教育督导室独立以后，在对全县教育现状进行全面深入调查摸底后写出了麻阳教育发展现状报告，在把握当前教育存在问题症结和发展方向的基础上，制定了督导评估体系，并下发了县人民政府第43号令，与23个乡镇和19个县直相关部门签订了责任状，对考核内容进行细化量化，并严格明确一票否决，真正起到了“紧箍咒”效应。2006年底，一个乡镇党政主职因教育督导不合格而被记入个人档案，不仅影响评先评优，而县影响前途发展，真正在全县起到了震慑作用。4、立足教育发展，督导效果增强了。一是全面性。独立后的教育督导室充分发挥督导职能作用，既督导同级人民政府的相关职能部门，又督导下级人民政府，还督导各中小学校；既督导教育政策法规的落实，又督导教育的办学理念，还督导教育的办学条件，可以说是对教育发展中存在的问题进行综合治理、标本兼治，不再是原来头痛医头、脚痛医脚、浇水灭火式的解决问题。二是超前性。措施的得力源于对问题的充分掌握。在制定乡镇人民政府、县直有关单位考核评估方案时，县教育督导室注重前瞻性，提前介入，充分分析可能发生的问题，查漏补缺，防患未然。三是实效性。通过控辍保学、周边环境整治和基础设施建设，在教育督导的监督下，教育工作取得明显实效。第一，辍学率得到控制。建立了劝学双线责任制，形成了乡镇政府乡镇干部村干部组干部、