改进_完善我国公务员考核制度问题探究.pdf

2012.1 11 自从我国实施公务员考核制度以来，各级政府部门都制 定了相应的规章制度，开始重视公务员的考核工作，发挥了 良好的作用，尤其是 公务员法 和 公务员考核规定 （ 试 行 ） 的颁布和实施，一定程度上完善了我国的公务员考核制 度。但是，随着社会的不断发展以及各方面改革的不断深入， 我国公务员考核制度本身出现了一些问题。为了正确发挥考 核制度的激励作用，调动公务员积极性，必须建立健全公务 员考核制度，这对行政效率的提高和管理科学化的实现具有 重要意义。 一、公务员考核制度的含义和内容 公务员考核制度，是指国家特定机关按照法定的标准和 程序，对公务员的思想品德、工作实绩和工作态度等进行考 察，做出评价并以此作为对公务员奖惩、培训、辞退及调整 职务、级别和工资等依据的制度。 具体而言，公务员考核制度包括以下方面： （ 1） 考核对象和考核主体。考核对象即考核客体，是指 已确定公务员身份的人，包括领导成员和非领导成员。对考 核对象一定时期内履行职责的情况进行调查、核实，并依据 调查核实的情况进行评价的组织机构或责任人就是考核主体。 按照管理权限对领导成员进行管理的各级党委及其组织部门 等相关的主管机关是领导成员公务员的考核主体；本机关的 上级领导等负责人或本机关负责人授权的考核委员会是非领 导成员公务员的考核主体。 ( 2 ) 考核内容。对公务员的“德、能、勤、绩、廉”五个 方面进行考察，重点是对工作实绩的考察。 ( 3 ) 考核方法。为了使公务员考核客观公正，要坚持领导 考核与群众考核相结合，定期考核与平时考核相结合，定性 考核和定量考核相结合的方法。 ( 4 ) 考核程序。考核程序对公务员考核制度来说至关重要， 它关系到考核的公正性和科学性。公务员的考核程序一般包 括目标制定、自我评价、考核主体考察评价、公布考核结果、 复议等程序。 ( 5 ) 考核结果的处理运用。公务员考核制度通过对考核结 果的处理来实现对公务员的鞭策激励、人力资源的优化组合 以及政府行政效率的提高。 二、我国公务员考核制度存在的主要问题 由于受到主客观因素的影响，目前，我国公务员考核制 度存在一些问题和不足，有待进一步改善。 ( 一) 考核目的不准确，方法不完善 建立高素质的公务员队伍及其和谐进取的良好秩序这一 考核目的，在公务员考核工作中并未得到准确的把握，而人 才的选拔和官员惩戒的功能在公务员的考核中被比较突出地 表现出来。如果考核只是为选拔人才和惩戒官员服务，却忽 视建立高素质的公务员队伍，在一定程度上意味着考核不关 大多数公务员的事，将会降低公务员对考核工作的参与热情， 直接影响考核后续工作的进行。 “考核方法是通过考核目的的桥梁” 。 1 从目前考核工作的 实际情况来看，要真正使用完善而又灵活的考核方法并不容 易。按照 公务员法 以及 公务员考核规定 （ 试行 ） 的规 定，公务员考核应采取领导考核与群众考核相结合，定期考 核与平时考核相结合，定性考核和定量考核相结合的方法。 我国目前主要是把平时考核和年度考核作为公务员考核的主 要方法，具体考核工作中再结合其它考核方法一同进行，但 从公务员考核过程中方法使用的实际情况上看，还是存在两 个突出问题：一是忽略平时考核。虽然 公务员考核规定 （ 试行 ） 第5 条有规定：“平时考核是对公务员每天的工作情 况加以记录，定期考核是平时考核的概括和总结。 ”但是，平 时考核进行的时间长且带有片面性，定期考核时则可能由于 过长的时间产生主观臆断，而且职务升降、工资福利等均不 与平时考核直接挂钩，因此，平时考核容易被忽略，以致根 本没有进行平时考核。二是忽视群众考核和定量考核。长期 以来，领导考核和定性考核往往是公务员考核方法中被注重 的方法，对群众考核和定量考核关注度不高；考核受人际关 系影响较大，即使在一些已确定了量化测评指标体系的单位 中，定性考核与领导考核依然是考核时被采用的主要方法， 导致对公务员的评价单一化、概念化。 ( 二) 考核内容不具体，标准不详细 公务员法 中明确指出公务员考核的内容是“德、能、 改进、 完善我国公务员考核制度问题探究 宋超， 王菁 （南通大学管理学院 地方公共政策研究所， 江苏 南通 2 2 6 0 1 9 ） 基金项目： 江苏省教育厅高校哲学社会科学研究课题 “城市管理综合执法体制创新研究”（2 0 1 0 s j d 6 3 0 0 2 9 ） 。 作者简介： 宋超 （1 9 6 6 - ） ， 男， 江苏南通人， 南通大学管理学院教授， 研究方向： 行政学、 行政法学； 王菁 （1 9 8 0 - ） ， 女， 江苏南通人， 南通大学管理学院讲师， 苏州大 学2 0 1 1 级宪法行政法专业博士生， 研究方向： 宪法行政法。 摘要： 加强公务员考核制度建设， 有利于提高公务员队伍的整体素质， 提高机关的工作效率和工作质量。面对 国家改革开放的不断深入和市场经济的发展， 我国公务员考核制度明显暴露出一些问题。为此， 探寻存在问题的原 因并提出改革和完善的措施， 对于创新公务员考核制度， 调动公务员积极性， 实现管理科学化具有重要意义。 关键词： 公务员； 考核制度； 行政效率； 问题； 改进 中图分类号： d 6 3 0 . 3文献标志码： a文章编号： 1 0 0 2 - 7 4 0 8（2 0 1 2 ） 0 1 - 0 0 1 1 - 0 4 改 革 研 究 2012.1 12 勤、绩、廉”五个方面，但这五项考核内容太抽象，导致考 核的可操作性不强。“德包括政治思想与道德品质两个方面， 是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面 的表现；能，是指履行职责的业务素质和能力；勤，是指责 任心、工作态度、工作作风等方面的表现，主要包括公务员 的出勤情况和努力工作的情况；绩，是指工作实绩，主要包 括公务员在履行职责中所完成的工作项目、质量、效率和效 益；廉，是指公务员廉洁自律的情况。 ” 2 显而易见，考核的 内容虽然明确但不具体，也缺乏衡量五个方面好坏的依据， 如何评判道德水平的高低，以何标准衡量业务素质的好坏， 如何界定工作所产生的效益等等，这些明确而非具体的规定 使得考核缺乏可操作性。对于考核内容而言，公务员考核标 准是用来衡量公务员的德才和工作表现的，考核标准过于笼 统是由于考核内容不够具体，尽管对每一方面都作了原则性 的规定，但没有设置具体详细的标准。实际上，由于公务员 的工作性质和工作内容上存在差别，不同层次的部门和职位 之间，对工作实绩等方面的考核必然无法有一个统一的标准。 在考核过程中，大多数都是凭主观、凭经验，不分类别、职 位进行笼统的考核，忽略工作实绩，没有一个详细的标准， 就会造成结果的不全面和不公正，影响公务员考核的结果。 ( 三) 考核主体单一，责任不明晰 考核主体单一，以领导考核为主，缺少公众和其他主体 的参与，导致公务员只对上负责而不对下负责。从我国现行 公务员考核制度中的考核主体和考核方式来看，主要把本单 位内的领导或上级主管领导组成的考核小组作为考核主体， 而成立专门的考核委员会的做法并不普遍。对一定级别的领 导成员公务员的考核虽然已经加入了民主测评的环节，但往 往只是流于形式，没有切实的进行民主测评，对广大公众而 言，依然不存在评价公务员的充分信息和畅通渠道，实际上 没有成为考核主体。考核中没能听到最有发言权的人的评判 声音，严重影响了考核结果的权威性，导致考核结果失真。 责任主体难以认定现象的出现是由于缺乏明确的责任分工， 公务员考核中也存在同样的问题。 公务员法 和 公务员 考核规定 （ 试行 ） 中对责任主体的责任均没有做出具体明确 的规定。由于没有从根本上建立起相应的监督制约机制和责 任追究制度，考核主体难以认定，使得被考核者没有得到有 效的监督，以致公务员考核工作没有真正发挥作用。 ( 四) 考核程序形式化，法律法规不健全 规范而透明的考核程序是保证考核过程和考核结果客观 公正的前提，公务员考核工作的进行必须以国家公务员管理 的相关法律、法规为依据，由考核主体按照规定程序进行。 公务员法 第3 5 条明确规定：“对非领导成员公务员的定期 考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要 求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建 议，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次；对 领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。被考 核者对考核结果有异议的，可以向法定组织提出申诉，要求 复核。 ”而在实际的考核过程中，不少单位和部门都没有严格 按照考核规定的程序进行考核，仅仅根据主管领导的考核结 果或民主测评的结果来直接确定考核等次，没能按照考核程 序一步一步地进行，使得考核委员会或考核小组形同虚设； 考核者缺少与被考核者的沟通，导致双方信息不对称，被考 核者没有知情权，只能被动地接受考核结果，导致无法根据 考核制度的规定合理合法地申诉以维护个人的合法权益。 ( 五) 考核结果等级较少，优秀等次轮流坐庄，激励作用 不明显 现行的 公务员法 已将优秀、称职、不称职三个考核 等级改为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级，增加了 “基本称职” ，但是等级仍然偏少，特别是“优秀”和“称职” 之间缺少过度等级，而且对优秀率有严格的限制，使得很多 工作表现优良的公务员只能被归入“称职”等级，由于对不 称职和基本称职的人数没有规定比例，而被评为“基本称职” 或“不称职”的人又很少，绝大多数也都集中在“称职”这 一等级上，这样“称职”等级就包括了部分工作表现优良的 人和部分工作表现一般的人，虽然工作表现不同，但是却有 着同样的结果，直接影响了考核的实效乃至公务员的工作积 极性。特别是，在一些部门考核结果没有与公务员的奖惩和 职业生涯发展有效结合，出现考核优秀者 “轮流坐庄”的现 象，导致考核起不到应有的激励和导向作用。一般考核被评 为“称职”等次的公务员，就可以享受与年度考核等次“优 秀”人员同等的晋升机会，也能拿到年终奖金。 公务员法 第3 7 条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、 工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据” ，明确指出了考核 等次与职务升降、工资高低挂钩； “连续三年评为优秀可以 在本职务对应级别内晋升一级” ，正因为有这样的规定，导致 在现实考核中出现优秀等次“轮流坐庄” 、论资排辈的现象， 有的单位就变相地将公务员考核当成“福利政策” ，按级别大 小、资历深浅依次每人定三年优秀等次再轮换。这样一来， 工作表现优秀的人员往往享受不到本应属于“优秀”等级的 特殊奖励，其他人员觉得考核结果只要“称职”就足够了， 公务员考核也就失去了应有的作用。 三、我国公务员考核制度问题形成的原因分析 要解决我国公务员考核制度存在着的问题，就要积极探 寻产生问题的原因并加以分析，对症下药。 ( 一) 政治环境因素 我国是中国共产领导的人民民主专政的社会主义国家， 中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，“党管干 部”原则一直是公务员管理的基本原则。现实生活中一般来 说公务员大都具有党员身份，因此公务员在受到党的规章制 度的约束的同时还要接受公务员方面的法律规范的制约，在 党政关系还没有被完全理顺的前提下，客观上形成了对公务 员的交叉管理。在公务员的考核上，由于存在领导成员和非 领导成员公务员考核的区分，还必须从不同的主体、方式和 程序进行，对考核结果的运用也存在一定的差异，这在降低 考核工作效率的同时也容易在考核过程中出现混乱。在政治 体制改革推进的过程中，随着社会的不断发展和行政工作的 不断改革，原有的法律法规和规章已不能全面适应公务员考 核制度的需要，是造成公务员考核制度问题出现的重要原因。 ( 二) 文化环境因素 政治文化对于推行公务员考核制度有着巨大的影响。我 国由于受到两千多年封建传统的政治文化的影响，封建专制 思想、集权思想、人治思想等被渗透到社会各处，人治管理、 改 革 研 究 2012.1 13 人情社会成为我国政治文化环境中明显的特征。中国几千年 来都讲求传统美德，是一个历史悠久的国家，然而制约着公 务员考核制度发展的关键因素正是从古代遗留至今的官本位 思想和庸俗的人际关系。官本位思想浓厚会促使人们过度看 重职位的高低和领导的赏识，忽视自身综合素质的提高和工 作绩效的改善。“人治”观念则体现在当前机关中的官本位 思想、机会主义、平均主义的倾向上，在这样的环境下，人 际关系显得十分重要，以主观臆断代替客观的考核标准成 为评价公务员的重要因素，其对公务员考核的影响是非 常严重的。 ( 三) 社会、工作环境因素 任何组织都必然存在于一定的社会环境当中，会受到社 会大环境的影响。“在每一个活动着的政治体系里，都存在 着一种有秩序的主观性的政治领域，它使政体有了内容，机 构有了规矩，个人行为有了社会联系” 。 3 公务员的作风会受 到社会中的一些不良风气和观念的影响，如果不及时改善风 气和树立正确的观念，在社会这个大环境中就会慢慢滋生出 事事利己、胆小怕事、随波逐流的作风和争名夺利的妒忌心 理。一些公务员不重视公务员考核，原因在于一些考核条例 是工作中走过场搞形式而设置出来的，缺乏实用性，加上优 秀等次轮流坐庄，搞平衡的做法屡见不鲜以及怕得罪人的心 理的存在，也就不会在乎其实施的过程。在这样一个环境的 影响下，公务员考核的真实性受到了影响，甚至有公务员为 了有一个较好的考核结果而损人利己，完全曲解了公务员考 核的意义。 四、改进、完善我国公务员考核制度的对策思考 针对目前我国公务员考核制度存在的问题，为了使公务 员考核制度稳定健康地发展，我们可以从以下几个方面考虑 其改进和完善： ( 一) 准确定位考核目的，深化对考核工作的认识 公务员考核首先要准确把握考核的目的，设定科学合理 的目标体系，使考核工作目的清晰，在选拔人才和惩戒官员 的同时, 要重视公务员和谐队伍秩序的建立，以提升公务员对 考核工作的参与热情，提高公务员整体素质。 公务员考核不仅是对“个人”的考核，也是对“部门” 的考核；既是对“人”的考核，也是对“事”的考核。作为 自身工作结果而存在的公务员个人绩效，受所在部门工作 环境的影响， 一定程度上也体现着部门的绩效。当前我国 政府正致力于建设一个本质在于更好地为人民服务、 更好 地关注民生、 更少地干涉人民正常生活的服务型、 阳光型 政府， 在公务员考核方面应始终围绕这一目标，提高认识。 ( 二) 细化考核内容，按职位设定具体考核标准 “考核要素是考核内容的细化，是考核科学性的重要体 现，如果考核要素设置得不合理，考核标准不具体，将会直 接影响到考核工作的质量。 ” 4 在公务员的考核内容方面，整 体检验公务员的“德、能、勤、绩、廉” ，并对五个方面进行 细化规定，以工作实绩为重点，综合反映公务员的思想、能 力、素质、作风，既突出考核的重点又加强考核的全面性， 有助于防止领导凭主观印象或个人经验来评价公务员，从而 使考核更具客观性。同时在细化考核内容时还要注意，一些 轻而易举就可以完成的任务或是经过努力也无法完成的任务 都不能纳入考核的内容，要注重考核内容的合理性，从实际 出发，设定有效、可行、操作性强的考核内容。 在设定考核标准时，应当以职位为依据实施分类考评， 根据公务员责任轻重、工作难易程度、工作性质等要素进行 分类的评定等级和制定规范，为公务员的任免、调整、考核、 奖惩等管理提供依据。相同层次、相同职位设定统一的标准， 不同的层次和职位的考核标准应依据职位的特点有针对性地 进行设定，避免考核标准过于抽象、笼统。 ( 三) 明确考核主体责任，全面改进考核方法 考核主体单一、责任不明，考核方法的不完善阻碍了公 务员考核工作的有效进行。考核主体的多元化，对考核主体 进行必要的培训，明确主体责任，全方位的进行考核，则有 助于保证公务员考核的顺利进行，有利于提高政府机关的工 作效率。首先，要坚持领导与群众评价相结合，突出群众考 核。鼓励公众参与考评, 考核主体可以是与被考核对象工作和 生活联系较密切的上下级、同级和基层群众，使考核主体多 元化、层次化。其次，要坚持平时考核与定期考核相结合， 突出平时考核。充分利用电脑等现代化电子设备对公务员每 天的工作内容、工作效果等日常工作情况进行记录并制成公 务员工作记录表，把这些作为平时考核的资料进行归档，等 到定期考核时，这些资料就可以作为考核的一个重要依据。 再次，坚持定性考核与定量考核相结合，突出定量考核。考 核时要以具体完成工作的数量、质量、成效、群众满意度等 方面为主进行考察，结合公务员自身具备的业务知识、工作 态度和工作能力等情况，确保考核的方法科学、合理。 对于如何让现行的公务员考核工作具体、全面和有实效， 笔者认为行之有效的做法之一是引入“3 6 0 度考核” 5 方法。 “3 6 0 度考核”方法是一种全方位多角度的考核，是由被考核 者上下级、同事和服务对象等从多个角度对考核者进行评价 的一种考核方式。这种方法具有较高的有效度和可信度，避 免了领导层的主观臆断，其考核结果对于被考核者能力、水 平和业绩的提高有着重要作用。 ( 四) 规范考核程序， 增强透明度， 确保考核结果落到实处 考核结果是否真实、准确与考核程序的设计是否科学规 范直接相关。考核程序作为公务员考核制度中的一项重要内 容，一般包括个人小结、群众评议、主管领导评语、考核委 员会或考核小组的审核、部门负责人公布考核结果等固定的 程序。对担任领导职务的公务员的考核程序，按有关规定更 为复杂。规范考核过程，促使考核主体严格按规定的考核程 序办事，有助于消除考核中的主观随意性以及敷衍塞责等不 良现象。“程序的公平合理不仅有利于科学考核结果的产生， 而且有利于增强考核结果的公信度和接受度。 ” 6 在规范公务 员考核程序的过程中，还要增强考核的透明度，使考核程序 尽可能简化，以降低考核成本、提高考核效率，并建立健全 公务员考核的监督机制和反馈机制，确保考核的客观公正。 公务员考核工作的健康进行，关键在于要把考核结果落到实 处。为确保考核结果的合理，正确发挥考核的导向和激励作 用，可考虑做如下改进： 其一，增加公务员考核结果的等次，可考虑增设“特别 优秀”和“良好”两个等次，使考核结果等次的跨度不会太 大。这样可以改变绝大多数公务员处于“称职”等次的状况， 改 革 研 究 2012.1 14 （ 上接第1 0 页 ） 财富, 通过主张权利来实现自身的合法权益不 仅是构成民主政治形成和发展的直接动力，而且是打破“关 系文化”滋生的根本力量。因此只有以权利文化来滋养人大 监督制度，才能使人大监督在现实运作中获得生机。 其次需要建立能够使社会监督需要有效转化为人大监督 动力的动力转换机制。在现代民主政治中，这种转换机制是 由选举来实现的。正是通过选举过程中候选人向选民自我宣 传和切身承诺才能够让选民切身感受到选举的真实，感受到 被尊重的价值，从而唤起选民对公共事务的热情以及对人大 代表履职的关注。但由于选举组织者担心选举过程易受到金 钱、宗族、暴力以及境外势力的影响而导致选举结果的不确 定性，在选举的过程中其对选举进行了严密的政治把关和选 举控导，结果虽然有效地保障了组织意图的实现，但其负面 代价也非常昂贵，那就是使这一制度失去意义，进而导致执 政者与社会之间关系发生变异。一方面社会很难通过选举向 人大代表施加影响，进而也无法对其行为进行制约和支持。 另一方面，人大代表也背离代表的角色，缺失履职的政治责 任，成为维护执政党的政治代理者和进谏者。 8 由于缺乏与 社会主动联系的动力和压力，同时也失去了最根本的支持力 量，所以人大监督权在现实中的运行状况，主要取决于人大 与政府在政治地位中的实际力量对比。因此要想从根本上改 变这一状况，必须打破选举中机械单纯的权力控制，实现选 举的竞争性。只有使党的组织宣传部门积极运作起来投入到 选举工作之中，才可使人大代表实现角色回归。只有如此， 才能为人大监督权注入来自社会的动力支持，使其能够获得 克服各种外在干扰的力量，从而有效运转。 参考文献： 1何俊志.中国地方人大制度的研究现状与展望 j.法制与 社会发展， 2004, （5 ） . 2孔繁军.代表去官化： 权力制约机制的内在要求 j.理论 与改革， 2010, （5 ） . 3蔡定剑.中国人民代表大会制度 m .北京： 法律出版社, 2006:392. 4曹勇.“骑士代表” 艰难履职 n .南方周末,2002- 1- 18 (6)； 黄广明.一个布衣代表的现实 n .南方周末,2002- 12- 26(3). 5英密尔.代议制政府 m .北京： 商务印书馆， 1982. 6顾准.顾准文集 m .北京： 中国市场出版社， 2007： 245. 7孔令栋.权威与依附传统社会主义模式下的国家与社 会关系j.文史哲,2001， (6). 8 欧博文.人大代表的作用： 代理人与进谏者eb/ol. 2010-01-30./newsinfo. asp?newsid=167997. 责任编辑： 张亚茹 在“优秀”与“称职”之