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养老金并轨具体措施养老金并轨具体措施 资料图 编者按：备受诟病的养老金双轨制即将成为历史 XX 年 12 月 23 日，国务院副总理马凯在代表国务院向全国 人大常委会做报告时表示，并轨方案已经国务院常务会议 和中央政治局常委会审议通过。今后党政机关、事业单位 将建立与企业相同的基本养老保险制度。 其实，双轨制的形成在我国有着特定的历史背景，其 负面效应显现后，国家也一再主张要对其进行改革。只是 改革受到阻力，所以进展缓慢。如今，终于有了实质性的 进展，可谓意义重大。 不过，改革并非一蹴而就。并轨制要真正落到实地， 尚需更具体的实施意见和配套措施;此外，养老基金的投资 管理问题也将更加凸显。 本期， 法治周末与您一起回顾双轨制的前世今生、 探讨并轨的改革前景以及养老基金的投资管理问题。我们 期待并轨制能顺利落地，期待每一个人都有一个有保障的 更好的晚年。 养老金并轨真地来了 一份元旦前通过的改革方案，成就了 XX 新年伊始最热 的话题。 这就是千呼万唤始出来的机关事业单位养老保险改革 方案。 XX 年 12 月 23 日，国务院副总理马凯代表国务院向全 国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作 情况的报告，表示，养老金双轨制改革方案已经国务院常 务会议和中央政治局常委会审议通过。 报告中提到，我国将推进机关事业单位养老保险制度 改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。改革的基本 思路，是“一个统一” “五个同步” 。 一个统一，即“党政机关、事业单位建立与企业相同 的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费 计发办法，从制度和机制上化解双轨制矛盾” 。 五个同步，即“机关与事业单位同步改革，职业年金 与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善 工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革， 改革在全国范围同步实施” 。 “并轨是一次重要突破。 ”中国政法大学法和经济学研 究中心教授胡继晔向法治周末记者解释称，在此之前，职 工基本养老保险是企业单位的“缴费型”统筹制度，由单 位和职工本人按一定标准缴纳;机关事业单位的退休制度， 则由财政统一支付养老金。 这种“双轨运行”制度自实施以来一直成为引发社会 矛盾和不公平心理的导火索。不过，胡继晔也表示，目前 确定的仅是思路框架，具体改革方案尚未公布，正式改革 前仍需进行科学细致的调研，未来也要有详细的实施意见 和配套措施出台，以保障养老金并轨制切实有效的实施。 “并轨”意义重大 “并轨制发展是大势所趋。 ”胡继晔介绍，养老金“双 轨制”始于 20 世纪 90 年代，虽然曾一度在推进国企改革 等进程中发挥了作用，但如今已到了必须改革之时。 这种改革的必要性，普通企业员工表示理解和认可， 不过，在机关事业单位一些职员中恐怕还未形成高度的一 致共识。 法治周末记者随机采访了 10 位企业上班族，他们均表 示对双轨制推行的极力支持，称这是实现社会公平的一个 必要举措。 然而，一些机关事业单位的职员表示，一时间尚难以 接受要改革这个事实。 北京市产品质量检验监督所一家下属事业单位员工邓 悦对法治周末记者坦诚，她对养老金并轨改革还有些不适 应，她原本看重事业单位，就是因为退休后可以享受由国 家财政统一支付养老金。 邓悦说：“与许多普通企业员工相比，我们的工资基 数本就不高，仅有的优势就是工作稳定和不用交养老保险， 如果实行并轨制，我们到手的工资又要降了。 ” 在国家税务部门工作的北京公务员张文瀚也对法治周 末记者透露，实行并轨制之后，机关原有的养老“优势” 荡然无存，一些原本打算考取公务员的人也开始慎重考虑。 对于养老金并轨遭遇不同群体“冰火两重天”的对待， 北京大学社会学系教授夏学銮并不意外。 夏学銮曾做过调研，民众对机关公职人员及公务员存 在不满，很大原因就在于养老金双轨制， “一方面是这些公 职人员在职时不用缴纳养老保险;此外代表劳动者退休时的 养老金领取水平与退休前工资收入水平之间比率的养老金 替代率，机关公职人员也较普通企业职工相对高一些” 。 “双轨制造成了社会上对公职人员不满的呼声，也不 利于社会的和谐稳定。 ”夏学銮强调，实现养老金并轨制不 仅响应了公众对双轨制不公平的关切，更是实现社会公平 的必要举措。 胡继晔对此表示认同，他向法治周末记者强调，并轨 制提上日程意味着 XX 年十八届三中全会提出的“建立更加 公平可持续的社会保障制度”的总方针进入到了落实“公 平”的新阶段。 胡继晔说，养老金双轨制已到了必须改革之时。而且 从法律角度看，不论是公务员法、社会保险法还是事业单 位人事管理条例中对“事业单位及其工作人员依法参加社 会保险”等规定，都表明机关事业单位保险制度和社会保 险制度保障的人群虽然不同，但保障内容实质上是一样的， 并轨制改革是具备法律基础的。 “其实，即使与国外发达国家相比，中国在社保改革 上的进步也很明显。 ”胡继晔举例称，美国 1935 年就通过 了社会保障法案，但到 1983 年才将公务人员纳入;而我国 的社保改革此次就将公务员纳入，消除了 XX 年事业单位人 事管理条例颁布后很多人认为公务员将不进入社保体系的 疑虑，是此次改革的亮点，在我国养老保险制度改革中具 有里程碑意义。 除了并轨制发展意义重大外，夏学銮预测，并轨方案 的出台可能会助推人才流动和社会活力的新一轮激发。 他解释称，一方面事业单位编制的优势减少，吸引力 会相应降低;此外并轨制的发展也会打消以前一些在体制内 工作，想转行却因害怕离开机关事业单位而老无所依的员 工们的顾虑，使得一些人逐渐选择从机关事业单位流向企 业。 具体改革措施仍需讨论 目前养老金并轨仅确定了思路框架，具体改革方案尚 未公布。夏学銮认为，改革应稳妥推进，因为这会涉及到 相当一批人群的切身利益，尤其是受到并轨制直接影响较 大的机关事业单位人员。 胡继晔也指出，机关事业单位职工包括公务员、医生、 教师、科研人员等群体，可以说是社会发展的中坚力量， 应该让他们正确理解并轨制发展的意义，消除负面情绪， 并积极配合并轨制的发展。 对于机关事业单位人员担心的因缴纳养老保险而工资 降低的问题，胡继晔表示养老保险制度改革中提到的“五 个同步”其中就包括养老保险制度改革与完善工资制度同 步推进。 “此举将与员工工资改革相挂钩，也是实现改革成功 的重要保证。 ”胡继晔认为，并轨制改革将实行单位和个人 缴费，因此我国机关事业单位职工改革的重点应当放在弥 补改革后工资待遇降低的部分。 “为确保改革后机关事业单位职工个人收入不会出现 大幅下降，对工资的调整应考虑能覆盖个人缴费部分，以 减轻改革阻力。 ” 此外，胡继晔强调，职业年金制度的建立也是并轨制 改革中的重要一环，在改革的“五个同步”中，职业年金 与基本养老保险制度同步建立也是其中之一。 胡继晔介绍，职业年金是指机关事业单位人员的补充 养老保险，目前我国还未完全建立起这种制度。 他认为，职业年金的建立发展模式应由事业单位和职 工共同缴费，国家提供税收优惠，各级财政给予相应的补 助，在管理上实行个人账户管理，同时在基金的运作上实 行市场化运作。 除了要考虑到并轨制对机关事业单位人员可能带来的 负面影响外，夏学銮强调养老金并轨最重要的还是解决养 老公平问题， “就高不就低”应是改革原则。 “与其降低机关事业单位人员的养老金待遇，不如提 高普通企业单位养老金待遇。全面提高全民养老金水平的 关键，则在于企业年金制度与职业年金制度的同步发展。 ” 夏学銮表示。 “企业年金作为企业职工的补充养老保险制度，因是 自愿参保，目前全国参保率还不足 10%。 ”夏学銮坦言，如 果只发展职业年金而不发展企业年金，机关事业单位职工 和企业职工的养老金水平仍会有不小差距。 对此他建议，养老金改革应将企业年金与职业年金一 样作为“硬性标配”制度，通过国家给予一定税收优惠政 策形成以养老保险为基础，结合职业年金、企业年金机制 共同组成多支柱养老保障系统。 不过夏学銮也强调， “并轨”更多是指制度设计的统一， 而不是说所有人的养老金完全一样。 他表示，新的养老保障制度的基本模式是逐步实现一 套制度，将所有人员纳入这套体制内，而在制度框架内因 不同工种、不同工作年限等分别对应不同等级， “基础养老 金应是一样的，而企业职业年金有所差别，这样就能达到 公平和工作贡献的对应” 。 “养老金并轨涉及多方内容，正式改革前仍有很多问 题需进行细致的讨论研究。 ”胡继晔举例称，改革适用“新 人新办法、老人老办法”的原则，而对于那些在改革前就 在机关事业单位工作，还未退休的“中人”来说则比较麻 烦。 胡继晔表示，如果沿用企业养老改革时的视同缴费政 策，对财政资金的压力会小很多，但今后恐将面临养老金 个人账户亏空的问题;而由财政一次性将个人账户做实，又 将产生巨大的财政压力，因此改革方案仍需细致的讨论。 此外，目前职工基本养老保险基金保值增值机制不健 全，结余基金大多存银行、买国债，投资渠道单一，收益 率较低也是影响未来养老金改革持续性的重要问题。 胡继晔提出，养老金要想实现保值增值，可以在确保 基金安全的前提下扩大投资渠道，增加委托运营资金，实 施多元化投资策略。 “养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改 革方案正式出台前的细致研究和全面考量。 ”夏学銮说。 养老金双轨制之变 “养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改 革方案正式出台前的细致研究和全面考量” 法治周末记者高原 继 XX 年之后，养老金双轨制改革的“靴子”在 7 年后 终于要落地了。 XX 年 12 月 23 日，有消息称，机关事业单位养老保险 改革方案已经拟定，并在决策层面获得通过。这意味着， 已经试点多年的养老金并轨改革将有全面实质性的进展。 同时，国务院副总理马凯也在当日的全国人大常委会 会议上表示，此次改革将从制度和机制上化解“双轨制” 矛盾。 那么，养老金“双轨制”是如何形成的?伴随着社会制 度的发展变化，养老金的双轨制又经历哪些变迁，产生了 什么样的影响? 双轨制形成 人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受媒体采访 时介绍，我国城镇职工的养老保险制度改革是逐步推开的， 伴随着我国从计划经济走向社会主义市场经济的进程。 计划经济时期，我国企业基本上都是国有性质，企业 职工是“单位人” ，在职时的工资、退休后的养老，完全由 单位负责。 上世纪 80 年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的 劳动保险制度。 为平衡不同企业的退休费用负担，广东等地开始试行 退休费用社会统筹。 随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进， 1991 年，国务院颁布了关于企业职工养老保险制度改革 的决定 ，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方 共同负担，实行社会统筹。 统账结合的养老保险制度在企业大规模覆盖是从上世 纪 90 年代中后期开始的。 当时，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发 不出退休金。有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干 脆不给办退休。 在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩 面，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标， 解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。 企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障” 。 在这个阶段，机关事业单位养老保险制度也进行了研 究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。 改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整 和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制” 。 问题凸显 我国现行的退休金双轨制，有两套并行的养老金体系， 一套是政府部门、事业单位的退休制度，由财政统一支付 养老金;另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，由 单位和职工本人按一定标准缴纳。 对这样的双轨制，媒体归纳出三个不同： 一是统筹的办法不同，企业人员是单位和职工本人按 一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资; 二是支付的渠道不同，企业人员由自筹账户上支付， 而机关事业单位则由国家财政统一支付; 三是享受的标准不同，机关事业单位的养老金标准远 高于企业退休人员，差距大概是 3 倍至 5 倍。 上世纪 90 年代国有企业制度改革过程中，城镇职工养 老保险率先纳入社保体系，而机关事业单位人员的养老金 仍由国家财政和单位按退休前工资 70%至 90%的高比例支付。 中国劳动统计年鉴的数据显示，1993 年以前，机关事 业单位和企业的人均离退休费基本在同一个水平线，年均 不到 5000 元。此后两者的差距越来越大。XX 年之后，差距 有所持平，但一直维持在1 的水平。 这种差距的存在，导致矛盾日益突出。 国务院副总理马凯在代表国务院向全国人大常委会作 报告时表示，虽然我国社会保障体系基本形成，但公平性 不足。其中，由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度， 与企业职工养老保险制度双轨运行，待遇差距矛盾突出， 社会反响强烈。 国家行政学院竹立家教授在接受法治周末记者采访时 也表示：“养老金双轨制使机关事业单位和企业退休人员 之间形成一道鸿沟，这道鸿沟引发的不公平感，随着养老 金缺口的加剧而更为明显;因此，机关事业单位养老金并轨 是大势所趋。 ” 改革一度受阻 其实，早在 1996 年，时任全国政协委员、中国经济体 制改革研究会会长宋晓梧就率先提出要统筹企业和机关事 业单位的养老金制度。 1997 年，国务院公布关于建立统一的企业职工基本 养老保险制度的决定后，要求统一企业和事业单位的养 老制度。 此后， “十五”计划纲要明确提出“适时改革并完善机 关事业单位职工养老保险制度” ，十六届三中全会进一步提 出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革” ，十七 大报告再次要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度 改革” 。 在近几年的全国两会上，关于取消养老金双轨制的提 案每年都是公众关注的焦点。 改革的曙光出现在 XX 年。当年，国务院出台事业单 位养老保险制度改革方案 ，确定在山西、上海、浙江、广 东、重庆五省(市)进行试点。 当时确定的改革方式包括：养老保险费用由单位和个 人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级 统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。 但 5 年过去之后，除广东省进行了部分改革之外，其 他省市的试点基本没有实质动作。 在业内专家看来，试点改革遇到前所未有的阻力而至 今进展缓慢。 对于进展缓慢的原因，上海财经大学公共经济与管理 学院副教授郑春荣在接受法治周末采访时曾表示，试点改 革的阻力太大：职业年金个人不愿意出，出了就是待遇减 少;单位不愿意出，没有拨款，没有动力出钱。 “此外，整体责任不明，XX 年国发 10 号文的法律效力 也不太清楚，就没有人愿意先拿自己开刀。 ”郑春荣说。 中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文 指出，遇到的阻力问题之一在于公平问题。与公务员相比， 事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公 务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这使事业单位 感到不公平，积极性不高。 “试点改革进行不下去就是因为 没有把机关加进来。 ” 此外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个 原因在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。 XX 年 8 月，胡晓义在接受媒体采访时表示，制度的最 终统一，也就是“并轨” ，这个大方向是明确的。实际的推 进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休 养老制度已实行 60 多年，从以往的经验看，对这类“老制 度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的 平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保 险制度本身也需要继续改革完善。 “所谓并轨并不是简单地把机关事业单位退休制 度并入企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向 改革和推进，最终取消双轨制 。 ”胡晓义同时透露，人 社部正在抓紧研究养老保险顶层设计方案。 一年之后，XX 年收官之时，传来了养老金双轨制终于 要并轨的好消息。 虽然具体方案尚未公布，不过，可以预期的是，备受 诟病的养老金双轨制即将成为历史。 养老基金投资管理是个难题 法治周末记者陈霄 在 XX 年的最后一周，国务院常务会议和中央政治局常 委会审议通过了养老金双轨制改革方案。几乎与此同时， 中国社会科学院世界社保研究中心发布了中国养老金发 展报告 XX ，报告的主题为“向名义账户转型” 。 中国社科院世界社保研究中心主任、美国研究所所长 郑秉文在接受法治周末记者采访时透露，人力资源和社会 保障部等部门在 XX 年就联合启动了养老保险顶层设计的平 行研究，包括世界社保研究中心在内的 4 支国内研究团队 应邀参加并提交了研究成果， “几乎都主张尽快改革投资体 制，并实施名义账户 ，这两点共识后来在十八届三中全 会决定中都得以明确” 。 收益不明显风险点多 郑秉文曾做过一个估算，分别以通胀率(CPI)、全国社 会保障基金投资收益、企业年金基金投资收益率、社会平 均工资增长率四项为参照，基本养老保险基金在过去 20 年 来遭遇了天量的福利损失，分别为近千亿元、5500 亿元、 3277 亿元和万亿元。 “由于投资体制始终缺位，规模庞大的社会保险基金 只能躺在银行里睡大觉，跑不赢通货膨胀，多年来处 于贬值风险之中。 ”郑秉文表示。 据全国社会保障基金理事会副理事长王忠民介绍，目 前，超过 3 万亿元的基本养老保险基金中有三分之一是活 期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明显。 王忠民认为，基本养老保险基金的保值增值，是关系 制度财务可持续及养老保险制度平衡渡过退休洪峰的关键 因素，关乎亿万民众的“老有所养” ，因此对基本养老保险 基金进行科学合理的投资运营是必要的。 这已是业界学界的共识。 “这么巨大的财富，应该想办 法保值增值。而且，我们的养老保险制度是强制执行的， 就更应设法让它有更好的投资回报，因此必须改革投资体 制，不改福利损失太大。 ”郑秉文表示。 除此之外，许多学者也建议借此次养老金改革顶层设 计之机，进一步改革养老金统筹层次低下的问题。 受访学者认为，统筹层次低下是目前养老保险制度的 一个重要缺陷，是目前基本养老保险基金存在诸多问题的 最重要根源。 中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长齐传钧指 出，目前除了京沪少数省份外，绝大多数地方的城镇职工 基本养老保险基金仍然分散在市县一级，全国统筹单位多 达 XX 余个，呈现出严重的碎片化状态。因此，中国城镇职 工基本养老保险基金风险点较多，出现违纪违规和业务管 理不规范等问题在所难免。 据 XX 年审计署公布的社保资金审计报告，存在的违纪 违规问题包括扩大范围支出或违规运营企业职工基本养老 保险基金、审核不严甚至骗取养老金、基本养老保险基金 未纳入财政专户管理，等等。 按照审计署公布的消息，XX 年将全面审计基本养老保 险基金，将摸清基金筹集、管理、使用和保值增值等情况。 改革的方向和努力 王忠民介绍，从 1997 年建立全国统一的“统账结合” 基本养老保险制度以来，养老保险基金投资运营的政策发 展经历了三个阶段，在 XX 年之前，严格禁止地方政府进行 除购买国债和银行存款之外的投资;XX 年开始，允许做实个 人账户的中央财政补助资金委托全国社保基金理事会投资 运营;XX 年，社会保险法公布实施后，国家重要文件中不断 出现扩大基本养老保险基金投资渠道以实现增值保值的规 定。 “从这些发展脉络不难看出，中央政府在不断尝试放 松基本养老保险基金投资运营的限制。 ”王忠民表示。 齐传钧对法治周末记者总结说，政府 20 多年来虽数次 颁布各类法规文件，对城镇职工基本养老保险基金的管理 体制作出明确规定，但基金的投资范围和投资品种几乎没 有明显变化，基本上都是银行存款或购买国债。 最引人注目的突破 XX 年出现在广东。经国务院批准， 广东省政府委托全国社保基金理事会投资运营 1000 亿元广 东省城镇职工基本养老保险。这笔投资当年的年化收益率 就达到了%。 实际上，早在 XX 年，部分省市已开始将做实个人账户 的中央财政补助部分委托给全国社保基金理事会运营。 XX 年年末，有媒体预测，由全国社保基金理事会投资 运营的全国社会保障基金 XX 年所持十大股票平均涨幅超过 30%，当年成为近 5 年来的最大丰收年。 “(广东的做法)预示着中国基本养老保险基金的投资 政策和管理体制在未来几年将有所突破。 ”齐传钧说。 不过，虽然上下均对投资运营基本养老保险基金达成 共识，但投资方案的选择目前仍然存有争议。 中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波 介绍说，目前主要讨论的有四种方案，包括：由唯一的国 家法人机构作为全国账户基金投资运营主体;统一由多家机 构受托管理;多主体单一机构管理;多主体多基金投资机构 管理。 “在上述四种方案中，建立唯一的委托主体方案更为 人社部、财政部及全国社保基金理事会所青睐，地方政府 则倾向于多主体方案，少数拥有大多数养老基金结余的省 份更是极力抵制统