纳税服务现状评析及持续改进(提纲)

纳税服务现状评析及持续改进纳税服务现状评析及持续改进 我省纳税服务工作从 1993 年开始，先后经过了概念提 出、地位确立、职责法定、机构专设等历程。近年来，全 省各级国税部门基于纳税人需求，不断拓展服务领域、创 新服务形式，纳税服务不仅在形式上得以充实，而且在质 量上也有了新的提升和飞跃。但客观审视，我省纳税服务 的研究目前更多地集中在服务观念更新和服务手段的创新 方面，纳税服务的实践也还处于低层次、低水平的阶段。 因此，科学评判纳税服务质效，探索优化纳税服务的方法 途径，持续改进纳税服务水平，成为一个迫切需要研究的 课题。 一、全省纳税服务工作现状评析 （一）工作现状 服务理念方面（指导思想）：近年来，全省各级国 税机关将纳税服务作为税收工作的重要内容，明确提出纳 税服务是税务机关的基本职责， “以纳税人为中心”重建税 收工作机制和制度， “视纳税人为客户” 、 “一切为了纳税人 、一切方便纳税人、一切服务纳税人”等现代税收理念基 本形成。如 2003 年以来，四川省国税系统持续开展“为纳 税人服务，让纳税人满意”暨行风建设主题活动，纳税服 务进一步列上重要议事日程，纳税服务工作标准、公开办 税、行风调查评议等一系列制度逐步建立，有效推动了国 税工作为民、亲民、便民。随着税收改革发展的深入，纳 税服务逐渐融入税收征管、执法、信息化、基层建设、和 谐国税建设等各方面工作中，实现了道德要求向法定职责 、附属任务向主体工作、消极应对向主动有为“三个转变” ， “以纳税人为中心”的税收服务理念得以确立。 2、组织架构。 3、人员结构。人数。 （专职纳税服务人员）纳税服 务人员范畴：省、市、州局纳税服务部门人员（统计人数） ， 县、市、区局办税服务厅人员（统计人数） 。临时人员。与 征管部门比较。结构：学历、资格证书、年龄、性别、 纳税服务专业培训、从事纳税服务工作年限。来源：即 成立纳税服务部门前工作部门。 4、平台搭建。办税服务厅标准化建设情况（办税服 务厅、车购税、政务大厅） 。税务网站建设情况。 12366 纳税服务热线建设情况。信息共享平台。 5、经费保障。拨付情况：总局以纳税服务名义拨付 省局经费多少，省局拨付市、州局多少，市州拨付县区局 多少。使用情况：拨付的资金实际用于纳税服务的资金 有多少。需求情况：为确保纳税服务工作顺利开展，每 年的资金需求。细分，用图表示（培训经费、硬件投入、 工作经费） 。 6、工作开展。宣传咨询。办税服务。权益保护。 信用管理。社会协作。 7、制度建设。 （二）现状评析 1地位不高：实际工作中常被忽视；没有硬性的指标 和完善的考评体系，向下级部署工作，不被重视，没有很 好落实。 人力不强：总量小、年龄大、缺乏专业人员、结构 不合理。 职责不清：基层纳税服务部门与征管部门职责重叠， 一些工作不知该谁落实。 环境不优：硬环境：装备配备不齐，照相、摄像、 录音等设备未配备到位。软环境：领导不重视；目标考 核纳税服务是软指标，重视程度低；纳税服务专项经费经 常被挪用；纳税服务成了形象工程。 士气不振：从事纳税服务工作的同志常感被边缘化， 看不到出路。问卷调查（选择一市州局）：全系统愿意到 纳税服务部门工作的人数，占人数比例；纳税服务岗位上 要求换岗的人数，占纳税服务部门总人数的比例。 工作缓慢。制度建设上。现在制定了哪些制度办 法，尚缺哪些。业务重组上。硬件建设上。日常工 作上。 社会评价。第三方调查和各地政风行风反馈的情况。 二、制约因素 （一）思想障碍。税务机关行使国家赋予的税收行政管 理权，按照中国传统观念代表的是“官” ， “官”手握的就 是“权” ，当权利缺乏有效约束的时候，就会滋生“官本位 ”思想，突出以我为主。多年来，为满足财政支出需求， 税务机关组织税收收入压力较大，过分注重严格执法，把 强管理、重稽查作为组织税收收入的有效手段，将执法与 服务视为一对矛盾，认为开展纳税服务可有可无，导致尊 重纳税人主体地位不到位，维护纳税人权益不到位，脸难 看、话难听、事难办等情况还一定程度存在。纳税服务是 “务虚” ，只要在形式上做做文章就行，不用化功夫去实干 ，导致税务人员在税收工作中不愿服务，不会服务。 （二）体制障碍。近年来，随着我国打造服务型政府 的现实要求，税务机关相继成立了专业的纳税服务机构， 但由于成立时间短，工作经验不足，整体联动不够等原因， 使得纳税服务工作开展尚处于初级阶段。加之“征管工作 实，纳税服务虚”的观念约束，导致税务机关内部部门之 间协作较差，对纳税服务工作参与的积极性不高，纳税服 务部门一枝独秀的现象较为严重。另一方面，长期以来， 广大纳税人接触的税务人员不是管理就是稽查，现在以服 务者身份出现，部分纳税人还受宠若惊，难以接受，加之 税务机关对纳税服务社会宣传力度不够，纳税人对其工作 职责了解不足，致使税务机关关门搞纳税服务，社会参与 度低。 （三）法律障碍。依法治税是税收工作的指导思想，税 收工作的依据来源于税收法律、行政法规。目前，税收立 法存在，社会参与不够，法律级次较低，随意性过大，内 容简便、易行不足等问题。同时国税系统也存在行政文件 过多，规范性不够的问题，近期国家税务总局对各类税收 文件进行了清理，国家税务总局每年出台规范性文件 3000 多件，对征纳双方有普遍约束力的 150 多件。从形式上有 总局令、国税发、国税函等，文种上相互交叉，内容上重 复、冲突，甚至与税收基本法规相违背。1994 年至 1999 年 违规文件 1000 余份，2000 年至今有 400 余份，主要是由县、 区一级税务机关制定，其意图来源于地方党政对税收的干 预。各种规范性文件代替了税法，纳税人合法权益得不到 有效保障，部分文件税务人员弄不明，纳税人读不懂，导 致纳税人不敢维权、不会维权、不愿维权。 （四）技术障碍。纳税服务手段滞后，纳税服务科技化、 信息化水平仍有待提高，还达不到为纳税人提供直接、快 捷、便利服务的要求，纳税服务效率处于较低水平。在办 税能力上，目前，税务人员的素质问题已经成为阻碍“纳 税服务”向纵深发展的一大障碍障碍，因税务人员素质不高、 办事效率低下导致纳税人为办理同一纳税事项多次往返、 久拖不决。在办税程序上，因税收工作流程不规范，存在 程序繁杂、手续繁琐、票表过多的问题，纳税人经常需要 往返于多个部门或多个办税窗口，加重了纳税人的负担， 增加了税收成本。 （五）工作障碍。 “税收收入一肥遮百丑” ，税务系统 上级机关对下级的工作实绩评价，主要来源于围绕税收收 入的各项征管指标，以税收征管指标论成败，实征管，虚 服务。加之部分征管指标的制定缺乏科学性，直接或间接 的侵害了纳税人的合法权益，如税收弹性系数要达到 1，这 只是一个理想化的目标，特别是由于地方政府为了满足政 绩需求人为虚增 GDP 基数，导致 GDP 增幅与税收收入增幅 不同步，如要达到税收弹性系数 1 的要求，就会导致寅吃 卯粮，收过头税，加重纳税人税收负担。再者，税务机关 未能有效地担当起为纳税人提供服务的职能。近年来，虽 然信息化建设取得了明显进展，但在推行以信息化为核心 的征管改革中，对“集中征收”征管模式的认识与理解上 存在偏差，将“集中征收”简单理解为机构的集中，办税 场所的减少并过于向城镇区域集中，给纳税人办税带来较 大不便。这在农村比较明显，纳税人办一项业务跑几十里 路是常有的事，再遇到点特殊情况，冤枉路就跑多了。而 且税收征管软件还不够完善，频繁更换征管系统，多次采 集征管数据，这也给广大纳税人造成了诸多不便。同时， 税务机关的“非许可性”审批仍然大量存在，传统的“以 批代管”方式还存在。尤其是所得税税前扣除方面还存在 大量不必要的事前审批项目，既与年度清算工作重复，又 增加了纳税人的负担。这些从客观上也使纳税人形成了缴 税难、怕缴税、不缴税的恶性循环。上述现象影响了税收 征管与纳税服务的一体化建设，纳税人对税务机关主动提 供纳税服务的信任不足。同时，当前纳税服务工作缺乏科 学的考核评价体系，其效果往往来源于政府部门或税务机 关组织的各类社会满意度调查，无法全面准确的反映纳税 人纳税服务需求和满意状况，不能促使税务机关有效改进 纳税服务工作质量，切实服务与广大纳税人。 三、持续改进纳税服务的探讨 （一）经验借鉴（主要查找流程再造、纳税服务手段、 硬件建设、人员配备、经费保障等方面的经验） 1、发达国家经验借鉴 2、外省工作经验借鉴 （二）改进的思路设计 指导思想。 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入 贯彻落实科学发展观，紧紧围绕服务科学发展、共建和谐 税收的工作主题，牢固树立征纳双方法律地位平等的服务 理念，以法律法规为依据，以纳税人合理需求为导向，以 信息化为依托，以提高纳税人满意度和税法遵从度为目标， 建立健全纳税服务体系，积极构建和谐的税收征纳关系和 服务型国税机关，促进经济社会发展和民生改善。 基本原则。 一是法治原则。坚持依法治税，依法治税是税务机关 对纳税人的纳税行为（包括税务机关工作人员自身的行政 管理行为）依据法律、法规手段，以实现税收的法制化和 法律化的过程。其基本要求是确立和维护税收法律、法规 的权威，运用法律手段规范国家机关工作人员的执法行为， 营造人人遵守税法的社会环境。具体讲即指依法办事、依 率计征。它强调依靠法律约束纳税人依法纳税，又依靠法 律约束征税人依法征税。它是依法治国的重要组成部分， 是依法行政的具体体现，是税收工作的基础，灵魂和立足 点，是税务机关的基本职责，它贯穿于税收工作的各个方 面。依法治税不仅是一个单纯的税收问题，而是事关我国 依法治国、依法行政、体制创新、经济运行模式转换、建 立市场经济新秩序的大事。为纳税人提供优质高效的服务， 可以降低纳税人的办税成本，提高纳税人对税法的遵从度， 这是做好整个税收工作的前提，也是税收执法的基础。而 良好的税收执法既可以为纳税人创造公平有序的市场竞争 环境，也可以提醒纳税人循规守法，避免事后加倍处罚的 损失，这本身就是一种更有价值的服务。因此，要树立税 收执法也是纳税服务的观念，把从严执法和热情服务结合 起来，既把纳税人当作管理对象，更把纳税人当作服务对 象。进一步优化纳税服务工作，坚持服务与执法并重，努 力做到在严格执法中提供优质服务，以优质服务促进税收 执法。 二是人本原则。坚持“以人为本”，一方面以纳税人 需求为引导，全面掌握纳税人对税务机关的所想、所盼、 所愿，是做好纳税服务工作的前提。设身处地地为纳税人 着想，突出纳税人的主体地位，并以征纳平等为思想基础， 建立平等、互信、和谐的征纳关系，提升纳税人的税法遵 从度。 另一方面以提升税务干部纳税服务水平为抓手，不 断提高税务人员的整体素质。纳税服务作为税收征管的基 础性工作，对税务人员的素质、税收征管的方法，应用现 代信息技术的水平等方面都提出了较高的要求。税务人员 的思想政治素质、业务素质，以及能力状况和行业作风建 设的好坏，决定着税收征管水平和能力的高低，也直接关 系着纳税服务体系质量的好坏。因此，要全面提高干部队 伍综合素质，不断加强干部政治素质、税收业务素质和职 业道德教育，增强公正执法和全心全意为人民服务的思想 意识，牢固树立经济税收观和正确的政绩观。同时，要加 强干部队伍专业知识和创新能力的培养，加大对复合型人 才的培养力度，造就一支政治坚定、作风优良、纪律严明、 业务娴熟、文明高效的干部队伍。 三是一体原则。坚持一体化抓，服务型政府是构建和 谐社会的现实需求，政府职能转换也是推动经济良性发展 必然。税务机关实施纳税服务离不开社会各界的参与，应 融入建设服务型政府的大环境中，统揽全局，科学架构一 体化纳税服务工作格局。首先是横向服务一体化，加强与 政府、相关职能部门的横向联系，形成整体协作。信息互 通，准确、及时掌握经济税源变化，科学执政、科学决策。 优势互补，将行政职能转化为服务资源，为纳税人做大、 做强提供信息支持和政策引导，支持地方经济又好、又快 发展。其次是纵向服务一体化，整合税务系统内部资源， 树立全员抓、全程抓、全方位抓纳税服务的理念，科学构 建各级税务网站、省级集中的 12366 纳税服务热线、规范 化办税服务大厅等纳税服务平台，为纳税人打造便捷、高 效、文明、规范的税收环境。最后是社会资源服务一体化。 税收工作离不开社会大众的支持和广泛参与，在监督税务 机关依法行政的同时也督促广大纳税人依法纳税，既享受 税收社会资源又为良好税收环境提供支持，因此，建立税 务机关、中介组织、社会大众三位一体的纳税服务体系， 有助于为纳税人提供更加多元化的服务。 四是务实原则。坚持科学务实，我国纳税服务工作起 步较晚，层次较低，与社会经济的高速发展还有较大差距。 他山之石可以攻玉，目前西方发达国家流行的公共财政理 论为纳税服务架构了理论基础，现行税收服务体系为我们 提供了借鉴，我们应结合我国税收征管模式及纳税人税法 遵从水平，坚持与时俱进，不断改进和完善纳税服务取向， 持续创新纳税服务方法和手段，满足纳税人现实需求。 五是效能原则。坚持效能优先，纳税服务的工作目标 是降低征纳成本、促进税法遵从，而税收效率的高低直接 影响到征纳成本的增减和社会纳税遵从度的高低。目前， 我国税收遵从成本的时间成本、货币成本、心理成本都较 高。如纳税人申报纳税，填纳税申报表所需时间较长；又 如由于受到技术水平等相关因素的限制，我国现在的纳税 申报还做不到像美国等发达国家的电子化申报，还需要纳 税人去税务机关和银行缴纳税款，需要大量的时间成本。 其次随着我国市场经济的不断发展，纳税人在纳税过程中 向税务顾问进行咨询或交由税务代理等中介机构办理纳税 事宜的现象将不断增多，导致货币成本不断提高；再则， 税收法律法规纷繁复杂，纳税人税法了解程度不够，加之 部分税务机关的吃、拿、卡、要不正之风依然存在，纳税 人产生的焦虑及不满情绪就愈发严重，心理成本必然增加。 税收遵从理论认为，税务行政过程既是税务机关依法行政 的过程，也是纳税人履行纳税义务的过程。税务管理活动 的实施必然产生两方面的费用：征税费用和奉行纳税费用 （税收遵从成本） 。纳税服务的水平直接关系着纳税人奉行 纳税费用的高低以及纳税费用分配的公平，并直接影响征 税效率。如税收信息服务有助于减少纳税人的信息搜寻成 本；实行限时服务、延时服务则可以节约纳税人的时间成 本。税务机关通过提高纳税服务水平，可以极大地减少纳 税人的税收遵从成本，提高税收遵从率，降低征税成本， 提高征管效率，从而建立一种和谐的税收体系。 工作目标 到 2015 年末，适应服务需求多元化、服务方式电子化、 服务机构社会化的纳税服务新形势要求，通过推动税法宣 传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理、社会协 作六项主要任务，在全系统形成以征纳双方法律地位平等 和“以纳税人为中心”的先进纳税服务理念为根本、完善 的纳税人需求调查分析和响应处理系统为核心、税务网站 群和 12366 纳税服务热线为载体的信息化平台为基础、持 续提升的纳税人满意度和税法遵从度为目标、广泛的社会 协作和健全的机制制度为保障的专业化纳税服务格局。 当前任务。 鉴于我省纳税服务工作现状，结合当前的形势和任务， 我们认为，当前深化纳税服务工作必须着力打破体制、人 员、经费等方面的束缚，统筹协调，全省联动，尽快扭转 工作中存在的活力不足、士气不高、创新不够、工作被动 的不利局面，进一步拓展纳税服务的空间和领域，开创纳 税服务工作新局面。 （1）完善和落实纳税服务纳税服务工作制度。一是健全各项纳纳 税服务税服务制度。进一步完善包括纳税服务纳税服务岗责体系、操作流 程、工作衔接制度、资料传递制度等工作制度，做到岗位 职责明确、操作简捷顺畅、流转衔接有序、资料传递及时。 二是建立纳税服务纳税服务内部协调机制。各部门之间要通力合作， 为纳税服务纳税服务一线人员提供强大的后台支持。不直接面对纳 税人的部门，要在政策咨询、税法适用、行政许可、涉税 审批、涉税证明、监督考评等方面，为一线部门和人员给 予业务支持。要制定和落实税务应急预案管理制度，增强 紧急突发事件应急处理能力。 （2）建立科学的纳税服务细分标准和模型。健全细分 服务运行机制和运作体系，根据经济、税源及纳税人状况 对各级国税机关（包括办税服务厅）的纳税服务能力分级 分类，并在此基础上提供不同服务范围的细分服务，使不 同类别的纳税人在任何一个国税机关办理涉税事宜时，都 可以享受到税务机关按照纳税服务细分标准和模型专门提 供的无差别服务（基本服务）和个性化服务（特色服务） 。 （3 3）加快纳税服务平台建设。）加快纳税服务平台建设。全省系统建成标准统一 的办税服务厅、标准统一的统税务网站群和标准统一的纳 税服务热线，基本实现纳税服务信息共享，逐步将各类纳 税服务事项整合到统一的办税服务平台上管理，以即时互 动、功能多样、便捷高效为主要特征的“网上税务局”基 本建成，纳税人能够“足不出户”地办理绝大部分涉税事 宜。 （4 4）建立纳税服务绩效考核评价机制。）建立纳税服务绩效考核评价机制。以提高纳税人 满意度和国税机关纳税服务美誉度为中心，立足“全程服 务、全员服务” ，从综合服务、征收服务、管理服务、稽查 服务、保障服务五个服务环节设置指标，搭建纳税服务绩 效考评体系。形成国税系统征管、服务两大绩效体系遥相 呼应、相互结合的“大一体化”绩效考评体系。 （5）优化办税流程，整合服务资源。以方便纳税人、 提高纳税服务纳税服务效率为出发点，广泛听取基层一线和纳税人 的意见，顺应“大集中”上线后数字管税的要求，对现有 业务流程进行全面梳理，科学分析，推进业务重组，合理 设计流程，科学界定前后台的工作职责，对不必要的管理 环节予以归并简化，进一步提高办税和工作效率。切实减 轻纳税人负担，节约税收成本。 （6）加快纳税服务纳税服务社会化的步伐。一方面，要继续推 进纳税服务纳税服务志愿者行动，进一步发展壮大志愿服务队伍， 动员税务干部、会计师事务所专业人员和广大青年学生等 社会热心人士加入志愿服务队伍，找准服务切入点，为弱 势群体和特殊困难人士提供涉税事务的个性化服务，体现 社会的相互关怀和互助。另一方面，要加强对税务中介代 理机构的指导，支持他们依法开展各类纳税服务纳税服务。同时， 要加强与行业协会、社会公益组织的联系，发挥他们与纳 税人接触广泛的优势，协同开展纳税服务纳税服务活动，进一步培 育起税务代理专业服务、社会公益服务与税务机关全员全 程服务相互促进、互为补充的社会化服务格局。 （7）加强组织领导和人力保障。一是要着力提高人员 素质。通过教育培训和岗位练兵，增强纳税服务纳税服务人员的事 业心和责任感，不断提高职业道德和业务技能。二是推行 轮岗和短期轮值制度。在纳税服务纳税服务岗位与征收、管理、检 查岗位之间进行适当岗位轮换；有条件的地方可以试行征 收、管理、检查岗位人员和基层领导干部到纳税服务纳税服务岗位 轮值制度，促进各级干部综合业务素质的提高。三是健全 激励机制。对专职纳税服务纳税服务岗位人员，应进行专项考核， 并不定期组织各类业务竞赛活动。要建立奖优罚劣机制， 促使纳税服务纳税服务人员主动提高服务水平，激发他们争创一流 服务业绩的热情。四是各级国税机关和领导要关心关怀纳纳 税服务税服务人员。经常给予教育疏导，帮助他们缓解工作压力、 心理压力和情感压力。 （三）对策及建议 当前改进纳税服务要注重形式与内容的统一，以纳税 人需求为引导，以多元化服务体系为平台，以纳税服务活 动为载体，以量化指标为考评，以提升纳税服务质效为目 标，将纳税服务工作向多层次、宽领域、广覆盖拓展，实 现以量促质。 1、观念上进一步深化。摒弃“以我为主” 、 “纳税服务 务虚”等意识，放下架子，主动有为。一是树立征纳平等 的理念。征纳双方在法律地位上是平等的，各自都有自己 的权利和义务。双方都应遵循法律准则，更好地履行自己 的权利和义务。征税人决不能高人一等，盛气凌人，以权 压人。要与纳税人平等相处，正确使用权力。二是树立主 动服务理念。长期以来，税务部门把自己看成经济管理部 门的多，看成是服务部门的少，在行动上偏重管理，忽视 了服务，管理与服务二者失衡。因此，就导致了那种过分 强调“刚性”管理，忽视了“柔性”服务的局面。三是树 立秉公执法理念。公平，就是在税收制度和政策上的公平， 以促进社会分配的合理，促进纳税公平竞争，更好地消除 和减少社会矛盾，保持社会的稳定；公正，就是要依法行 政，依率征收，坚决制止从言代法，以权代法，杜绝“人 情税” 、 “关系税” ，坚持法律面前人人平等，坚持文明执法； 公开，就是要公开税收政策，公开办税程序，实行“阳光 作业” ，反对“暗箱操作” ，充分保障纳税人的知情权、参 与权、表达权、监督权，维护纳税人的合法权益。 2、领域上进一步拓展。一是平台多元，服务规范。探 索和打造多元化纳税服务平台，规范税务机关、中介组织、 社会团体的纳税服务行为，规范办税服务厅、税务网站、 12366 纳税服务热线建设，为纳税人提供全方位、立体化的 纳税服务。二是制度引领，服务一体。建立和完善纳税服 务内部工作机制，围绕税收宣传、税收咨询、涉税维权、 办税公开等事项，将内部职能部门工作职责有效整合，形 成纳税服务一体化工作格局。三是拓宽领域，服务大众。 纳税服务的对象主要是纳税人，而纳税人既有狭义、广义 之分，又有现实与长远之别。因此，纳税服务工作在着眼 当前的同时还应放眼未来，除了对现有纳税人搞好税法宣 传、税政咨询、涉税维权、办税服务等服务工作外，还应 参与到地方上的招商引资、经济规划、社会服务等项目中 去，如在学校开税收知识科、在社区搞税收宣传小分队等， 多形式、多渠道、宽领域的为社会大众进行税收服务。 3、法律上进一步遵从。一是规范立法，严格立法程序， 提升税收法律层次，强化税法刚性，减少各类规范性文件 满天飞的局面，实现“依法制税” ；二是提升公众税收立法 参与，广泛征集纳税人、相关部门、社会大众的意见和建 议，提升税收立法公信度；三是简化税收法律程序和内容， 达到通俗易懂、简便易行；四是强化税法宣传，通过多元 化平台加大税法宣传、咨询力度，方便纳税人准确、及时 掌握税收政策规定，促进税收政策执行，切实维护纳税人 权益。 4、手段上进一步创新。重点抓好规范化、信息化、个 性化服务三项工程。一是由一刀切服务向个性化服务转变。 充分遵循纳税人情况不尽相同这一客观实际，对大中型企 业纳税人和小型企业纳税人，对重点税源企业和普通税源 企业采取不同的服务和管理方式，在公平执法的前提下， 做到区别对待，满足纳税人的不同需求。二是由微笑服务 向实效服务转变。本着简化、科学、高效的原则，抛弃形 式的东西，充分考虑纳税人的负担及其文化背景，最大限 度地减少纳税人的缴税成本。三是由单纯服务向综合服务 转变。把办税服务与日常税收管理有机结合起来，通过各 种形式的服务，全面了解企业的生产经营情况等综合信息， 根据纳税人税源变动情况及时调整税收征管措施，做到税 收管理精细化。