积极探索民主监督的实现路径

积极探索民主监督的实现途径积极探索民主监督的实现途径 民主监督是人民政协的重要职能之一，是我国政治权 力监督体系中的有机组成部分，是人民群众参与管理国家事 务，当家作主的一种具体体现。面对新形势、新任务和新要 求，以创新的思维，大胆探索和研究人民政协民主监督的有 效途径，充分发挥人民政协民主监督的作用，是摆在我们各 级政协面前值得认真思考的一个重要课题。 一、民主监督在我国民主政治建设中发挥了独特作用 长期以来，人民政协的民主监督在推动我国民主政治建 设中发挥了重要而独特的作用。 民主民主监监督促督促进进了我国基本政治制度的完善。了我国基本政治制度的完善。中国共产 党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治 制度,是具有中国特色的社会主义政党制度。民主监督既是社 会主义民主政治的重要形式，又是中国共产党领导的多党合 作和政治协商制度的内在要求。共产党成为执政党后，掌握 着很大的权力，需要接受来自各个方面的监督，民主监督就 是共产党接受民主党派的监督。正如江泽民指出的：“中国共 产党作为执政党，必须自觉倾听人民群众和民主党派的意见， 自觉接受人民群众和民主党派的监督，没有监督，听不到不 同声音，就会产生懈怠，就难以有效地防止和遏制腐败。在 2 当前我国历史发展的重要时期，我们特别需要统一战线中那 种求真求实的党外诤友，特别需要把民主党派、党外人士的 监督作用发挥出来”。新中国成立以来，我国民主政治进程不 断推进，从毛泽东的八字方针到邓小平把政治协商和相互监 督作为我国政治体制中的一种民主制度形式予以定位，实现 了从方针政策到制度安排的创新，也使共产党与各民主党派 之间的相互监督发展为对国家宪法、法律和法规的实施，重 大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通 过建议和批评方式进行的民主监督，监督的领域、对象、内 容都有了新的拓展，大大促进各民主党派参政作用的发挥和 我国基本政治制度的完善，提高了中国共产党的领导水平和 执政能力。 民主民主监监督促督促进进了和了和谐谐社会建社会建设设。 。随着改革开放的深入 发展，出现了经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多 样化、社会组织形式多样化。这些新情况带来了经济结构和 社会关系的新变化，人民内部矛盾和其他社会矛盾相应地也 出现了一些新情况。了解社情民意就显得更加紧迫和重要。 人民政协运用包容各界、联系广泛、人才聚集而又接地通天 的有利条件，比较能够在实际工作和现实生活中，听到和看 到人民群众最关心的现实问题和社会生活中的真实情况，比 较能够广泛倾听民声、了解民意。通过民主监督和在民主监 督过程中，反映民情、集中民智、畅通渠道，抓住社会生活中 3 具有前瞻性、关键性、苗头性的难点、热点问题，把社情民意 信息及时通过政协和统战部，送达党和政府的相关部门，让 党和政府及时了解更多的真实情况和民意，使社会舆情及时、 充分地得以表达，避免因问题过于淤积，得不到正常宣泄和 释放而引起社会震荡，这样，政协民主监督成为了调节执政 党与社会之间刚性冲突的减压阀或缓冲器，从而起到了其他 监督方式所不可替代的作用。同时，人民政协还可以通过多 种渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪， 使社会矛盾和问题在体制内得到解决，起到增进社会各阶层 和不同利益群体的和谐的作用。这样，使人民政协通过反映 社情民意实施的这种民主监督就有了根本性和战略性的意 义。 民主民主监监督督对对国家国家权权力力进进行有效的制行有效的制约约。 。人民当家做主 是社会主义民主政治的本质要求。人民民主是社会主义政治 文明的核心。民主监督是我国社会主义国家中人民民主权利 的重要组成部分。我国社会主义制度建立后，在相当长的一 段时间里，国家权力还没有在全社会范围内为人民群众直接 行使，而是通过人民代表行使，或通过具有广泛代表性的政 协委员反映他们呼声。虽然政协委员不可能像人民代表一样 可以直接行使权力监督，但由于政协委员中的党派成员和各 界别委员大多是各条战线的专家和有识之士，具有广泛的代 表性；由于党派成员地位比较超脱，旁观者清，其反映的意见 4 建议具有较大的客观性；由于党派成员大多阅历广、知识层 次高，能提出比较有见地的意见和建议，批评能切中时弊， 因此人民群众常常把自己对国家经济、政治、文化建设的想 法反映给他们，把改革发展中的问题和生产生活中的困难向 他们倾诉，希望政协组织和政协委员将他们的愿望和要求带 上去、表达好。而委员们也通过对诸如宪法、法律、法规的实 施情况，国家方针政策的执行情况，国民经济和社会发展计 划及财政预算的执行情况，国家机关及其工作人员的工作情 况实行有效的监督，以自己独特的视角，反映广大人民群众 的呼声，提供了一种单靠党政机关所不易提供的监督，发现 了一些党政机关自身所不易发现的错误，实现了对党和国家 权力的制约和监督，减少了国家决策的失误和政治腐败。 民主民主监监督在形式上完善了我国法律督在形式上完善了我国法律监监督体系。督体系。从我国 现行体制看，党内监督、权利机关司法机关的法律监督、政 府内的行政监督、人民政协的民主监督以及社会舆论监督、 人民群众监督构成了完整的对国家权力的监督体系。而政协 的民主监督是一种特殊的社会监督，它虽然属非权力监督， 不运用权力，不具有强制性，其监督的方式主要是协商讨论、 批评和建议。但这种自下而上的、通过各种民主方式对决策 机关形成一定程度影响的监督形式，是依靠组织行为所产生 的政治层次较高、体现民意较广、内容重大的监督，可以下 通各界，上达中央，是国家整个监督体系的有机组成部分， 5 以其所具有的政治性、权威性、广泛性、层次性、组织性等特 点，发挥着独特的、不可替代的作用。 二、当前民主监督存在的主要问题及其原因二、当前民主监督存在的主要问题及其原因 政协的民主监督是一种高层次的监督，但要监督到位， 体现实效，实在不易。就目前而言，民主监督依然是政协履 行职能的薄弱环节。 （一）被（一）被监监督者督者认识认识不到位。不到位。目前，由于思想观念的惯性 使然，人们对政协的性质、地位和作用认识还不到位，因而 重权力监督、轻民主监督的现象依然存在，这在一定程度上 影响了民主监督工作的开展。民主监督的意识及社会氛围尚 未真正形成,“多余论”、“越位论”、 “无用论”、“无关论” 尚有一定市场，以致各地政协都出现这样一种现象，对重大 决策因协商不正常而没法实施监督，对热点问题因有顾虑而 没胆魄实施监督，出现提建议容易，作批评难；反映意见容易， 整改反馈难；事后监督容易，事前监督难；监督基层单位容易， 监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难的现 象。 （二）缺乏必要的（二）缺乏必要的约约束机制和运行机制。束机制和运行机制。人民政协作为一 个协商机构存在，它不同于国家的权力机关，也不是行政机 关，无论是协商还是监督都是商量式的，它通过的决议，提 出的批评建议没有法律效力。从监督者来说，有意见可说也 可不说，可多说也可少说，可深说也可浅说，“弹性”很大；从 被监督者来说，对监督者的意见，听也行不听也行，办也行 不办也行，采纳行不采纳也行，采不采纳完全取决被监督者 6 的认知能力、综合素质，可谓谋事在监督者，成事则在被监 督者。不经过协商，不接受监督，既不违纪也不违法，不受任 何制约和处罚。对此，政协限于自身非权力机构的性质，也 拿不出过硬的措施加以禁止，民主监督缺乏力度。无法可依 仍是制约政协民主监督有效实施的重要原因。政协章程虽经 多次修改，但有关政协民主监督的文件，都还不具有国家意 志和法律的普遍性、强制性、规范性和社会约束力；对民主监 督也仅仅是原则性体现，缺少具体的可操作的规定，所以在 具体实施过程中，就各有领悟，八仙过海，各显神通；对委员 的权利虽在章程有所提及，但过于含糊、原则，以致委员履 职时受到不公正的待遇时有发生。 （三）（三）监监督者自身信心不足督者自身信心不足。在部分政协委员和机关领导 干部中，还存在着某些思想障碍。一是缺乏热情。 部分政协 领导和政协委员对民主监督认识不够全面，认为民主监督是 “软监督”，作用不大，缺乏热情，责任心欠强。极少数同志 把政协民主监督当 “花瓶”，把政协机关当成修身养性的 “后花园”，这些缺乏进取精神的消极心态和自卑心理，自 然是造成政协自身监督意识不强，魄力不大，信心不足，工 作处于被动状态的社会因素之一。二是怕惹麻烦。担心民主 监督会得罪人，开展民主监督时有所顾忌。特别是对批评性 的监督，认为“不提怕不尽职，提多了怕越位，提激了怕添 乱”，所以提意见如履薄冰，提建议畏首畏尾。三是期望值 过高。有的委员喜欢将民主监督与权力监督相攀比，认为“民 7 主监督就要碰硬”，所提意见应该“一说就行，一提就灵”，一 旦监督无法实现，便失去信心和热情。 （四）（四）联动联动性不性不强强。 。一是纵向联动不强。人民政协民主监 督所联系的社会面极为广泛，不同党派、界别、民族都是监 督的主体，这些群体信息广泛，涵盖面宽，但对领导机关、领 导干部的监督，对重点环节和重点部位权力行使的监督，对 资金运行的监督等因缺乏知情渠道，而不能形成监督信息的 有机整合，从而不能实施有效监督。二是横向联动不强。实 践中，民主监督往往单线独立进行，缺乏横向联合，就某一 重点监督的单位、内容、行业、社会 关注的热点，政协民主 监督缺乏包括与人大监督、司法监督、群众监督和媒体监督 等横向合作，发挥整体监督功能显得不强，在沟通协调、提 供情况、交流材料、反馈信息等环节基本上是各自为战，导 致政协监督效力不高。 三、提高民主监督实效的路径探索 突出民主突出民主监监督的重点。督的重点。一是选准角度。政协民主监督内 容广，涉及面大，我们在开展民主监督工作中，不可能做到 面面俱到，要突出重点。要找准发挥政协优势的结合点，选 择当地改革开放、经济社会发展及民主法制建设中带有全局 性的重大问题、党政工作中的难点问题、人民群众反映强烈 的热点问题，有计划有组织地开展民主监督。要自觉树立大 局意识，找准在大局中所处的位置，围绕大局履行好职能。 只要是有利于大局的事，只要是党的方针、政策明确规定了 8 的，符合广大人民群众愿望和要求的，而且政协有条件能够 做到的，就应当大胆探索，积极去做。要善于从大局出发观 察和判断问题，敢于讲真话、建诤言、献良策，不怕得罪人、 伤感情，不怕被扣帽子、抓辫子、打棍子，不怕丢“乌纱帽”。 二是把握好“度”。政协的民主监督，是社会性、群众性的非权 力监督，不能靠说了算，而是靠说得准，说得合理，所提的意 见和建议要站位高、研究深、立论准。民主监督既不是考核 干部，也不是查办案子，更不是“包治百病”，要按照政协章程 的规定，找准位置，把握好“度”，既要克服那种“监督力度越 大，政协威性就越高”的片面性认识，又要克服“不说白不说， 说了也白说”的消极思想。在把握定位的基础上，要勇于实践 创新，积极探索政协民主监督的机制，逐步推进民主监督制 度化、规范化、程序化。 提高民主提高民主监监督督组织组织化程度。化程度。无序化和随意性是民主监 督实践中的一个突出问题，也是影响民主监督实效重要原因。 它说明民主监督的运作体系尚不健全，组织程度还不高。要 提高民主监督的组织化程度，必须进一步健全完善政协履行 民主监督职能的内部机制和外部机制。 内部机制方面，内部机制方面，一是组建专职的监督组织机构。根据界 别和党派的代表性，挑选和委派若干民主监督员，受政协委 托行使民主监督权，以专职的监督组织机构的形式，有组织 地开展民主监督活动。专职的监督组织机构日常负责统筹和 9 安排有关民主监督的工作，及时组织政协各专门委员会及政 协委员有计划地开展各种形式的民主监督工作，集中力量对 群众关心的重点热点难点问题进行跟踪落实。二是完善工作 机制，确保规范有效地进行民主监督。要完善和落实情况通 报制度，让委员充分知情、知政，从而使民主监督有的放矢。 要建立行之有效的调研制度、委员持证视察制度，并落实相 关配套措施。要建立各专委会与政府职能部门的对口联系制 度，与政府有关部门开展对口协商，进行监督。三是整合监 督信息。目前，政协应邀派出的民主监督员为数不少，但有 时出现了监督员与相关部门直接“对口”，事前无报告、事中 无研究、事后无反馈的松散型工作状态。其弊端在于，可能 使有组织的民主监督演变为个体化行为。为此，要制订政协 民主监督员的选派条件，建立工作规范和信息反馈机制。平 时应加强对监督员队伍的管理。监督员了解的情况、意见和 建议，应向政协组织报告，通过梳理和汇集，以政协组织的 名义，郑重向党政领导或部门反映，以体现民主监督的严肃 性和准确性。 外部机制方面，外部机制方面，一是进一步完善政协和党委、人大、政府 及有关部门的联系协调机制，形成党委领导、政府支持、政 协主动、部门配合的工作格局。要积极主动争取党委的重视 和支持，将实践中积累的好做法、好经验归纳、总结、上升为 制度，重点是建立健全廉政建设特邀监督员制度、民主评议 10 制度、廉政通报制度等，从而保证民主监督工作能够真正落 到实处。二是建立完善知情制度。知情是监督的基础，不知 情，就必然无的放矢，参政议政就参不到关键处；监督也就难 以取得实际效果。知情不仅包括情况通报，还应包括阅读有 关文件，参加有关会议，向有关部门了解有关情况，参与有 关法规的检查，参与重点案件的审理以及有关重大决策的调 查论证等。三是要建立完善民主监督的反馈机制。没有反馈 环节将导致政协民主监督达不到应有的作用。要明确规定政 协提出的建议、意见和批评，均由政协监督部门以正式文件 送达有关方面或部门，有关方面和部门应该认真研究处理， 并将结果向政协反馈。要建立责任追究制度，增强政协民主 监督的约束力。对该办未办的，政协可视具体情况，要求承 办单位说明情况或向党委、政府提出责任追究建议。 积积极探索和极探索和实实践政践政协协民主民主监监督的有效形式。督的有效形式。面对新形 势新任务，只有积极探索和实践政协民主监督的有效形式， 不断提高政协民主监督的质量和成效，才能更好发挥政协民 主监督在我国社会主义监督体系中的作用。在开展提案监督、 例会监督、委员受聘监督等已有的监督形式的同时，要把评 议监督作为政协开展民主监督的一个有效方法大力推广，并 在实践中不断发展和完善。这种民主监督形式具有较高的组 织层次，针对性强，具有一定的社会化影响力，可以收到良 好的监督效果。要重视民主评议活动的事前调研、收社情民 11 意、听取汇报等环节，搞好面对面协商评议，提出批评和建 议，提高民主监督的影响力。积极探索民主监督的心方式， 如开设委员博客、召开民主听证会、使用民主监督函等形式 开展民主监督。 加加强监强监督横向合作。督横向合作。一是加强与人大监督的结合。政协 委员来自社会各界，与各自代表的那部分群众有着紧密的联 系，能了解并反映来自基层和群众的愿望、呼声。通过建立 民主监督与人大监督联系机制，使基本政治制度与根本政治 制度发挥制度的整合效应。如：在人大常委会开展的对政府 组成人员的述职评议活动中，安排各界政协委员代表全程参 与；通过联合开展执法情况的视察调研，使政协的民主监督 和人大的法律监督优势互补，形成广泛、持久的监督合力。 二是加强与舆论监督的结合。无论是人民政协的民主监督， 还是新闻舆论监督，都是我们整个监督体系的组成部分，是 社会主义民主政治建设的一项重要内容，是畅通下情上达、 上下沟通，公民实现民主权利的一个重要方面，在广播、电 视、报纸等新闻媒体上开辟政协专栏，跟踪提案办理情况， 报道委员意见建议，反映群众呼声要求，宣传人民政协工作， 将政协组织和委员的声音传播和放大，扩大民主监督的影响 力。三是加强同纪检、监察监督和司法监督部门的配合。中 央先后两次发出文件明确关于坚持和完善中国共产党领导 的多党合作和政治协商的一系列制度规定，以及各级政府关 12 于认真办理人大代表、政协委员提案的行政法规、规章的制 定和实施，为政协民主监督提供了强有力的武器。政协应以 此为依据，大胆地规范有关部门及其工作人员的政府行为。 同时发挥自己联系面广的优势，在涉及国家大政方针和地方 重要事务、群众生活等重要方面广泛搜集信息，并迅速向纪 检、监督监督和司法监督部门传达，以实施强有力的监督。 四是与政协其它职能相结合。政协的民主监督具有参政性、 协商性，这就是要把政协的民主监督与政治协商、参政议政 等职能有机结合起来。通过加强政治协商强化民主监督的力 度，使政治协商融民主监督于协商的整个过程，坚持在协商 中监督，监督中协商；通过参政议政，把民主监督寓于参政议 政之中，把民主监督作为反映社情民意，体现人民群众的利 益作为参政议政内容；与政协工作的各项活动，如与专题视 察、调查研究、考察学习、各种例会等形式结合起来。使民主 监督贯穿政协工作各项活动中。 发挥发挥民主民主监监督的主体作用。督的主体作用。委员是政协工作的主体，民 主监督工作必须通过发挥委员的主体作用来实现。如何履行 好民主监督职能，必须不断提高委员自身素质和履职水平。 一要增一要增强强意意识识。 。政协组织和政协委员不是“花瓶”和“摆 设”，既是一种荣誉，更是一份责任，要以对党和人民的高度 责任感，认真履行自己的职责对贯彻党和国家的生要政策、 法律法令，处理地方的重要事务，解决群众关