第三部分非法生产的法律后果与煤矿企业安全建设责任

第三部分第三部分 非法生产的法律后果与煤矿企业安全建设责任非法生产的法律后果与煤矿企业安全建设责任 大多数重特大煤矿安全事故是由于明确非法生产造成的，其近期许多煤矿安全事故大 都发生在基金安煤矿。因此，严禁煤矿非法组织生产是底线，防范煤矿建设安全事故是重 点 一、整合关闭煤矿非法组织生产-以晋煤集团郊南煤矿“63”透水事故为例 郊南煤矿位于山西省晋城市泽州县南村镇伏头村，核定年生产能力万吨，核定每 班入井人数为人，为高瓦斯等级矿井。 在兼并重组过程中，郊南煤矿属于山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司的整合关闭 矿井，应于 2009 年前实施关闭，其原有资源整合到山西晋煤集团泽州天安东沟煤业有限公 司（矿井能力 90 万吨/年） ，而山西晋煤集团泽州天安东沟煤业有限公司则由晋煤集团与泽 州县泽鑫公司合资组建。 郊南煤矿原矿主在未经过相关部门审核情况下，擅自组织生产，于 2010 年 6 月 3 日凌 晨 5 时许，在非法生产过程中触碰到老窑采空区积水导致透水事故。当班井下 86 人，事故 发生后 75 人安全升井， 11 人被困井下，经过全力抢救，7 人获救，4 人死亡。 6 月 4 日，天安公司郊南煤矿事故现场，救援工人正在安装抽水管道。 6 月 14 日 2 时 45 分，晋煤集团郊南煤矿 63 透水事故救援现场传出令人振奋的消息， 一名被困井下长达 262 个小时的矿工被成功救出，创造了生命的奇迹。 关于晋城市泽州县煤矿企业兼并重组整合方案的批复（部分） 晋煤重组办发(2009) 39 号 晋城市人民政府、山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司、山西煤炭运销集团有限公司： 你们关于晋城市煤矿企业兼并重组整合总体方案的报告 （晋市政200921 号） 、 关于在晋城地区煤矿企业兼并重组整合方案的报告 （晋煤集办字2009630 号） 、 山西 煤炭运销集团有限公司参与晋城市资源整合情况的报告 （晋煤销项目字2009203 号）收 悉。晋城市泽州县煤矿企业兼并重组整合方案已于 2009 年 7 月 17 日经省煤矿企业兼 并重组整合工作领导组审查通过。现批复如下： 一、同意晋城市人民政府、山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司、山西煤炭运销集 团有限公司提出的泽州县煤矿企业兼并重组整合方案 （部分） 。 同意山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司重组整合泽州县 42 处煤矿为 21 处，生产 规模由 990 万吨/年增加到 1380 万吨/年。 同意山西煤炭运销集团有限公司重组整合泽州县 6 处煤矿为 3 处，生产规模由 114 万 吨/年增加到 240 万吨/年。 同意由泽州县政府控股成立的山西泽州天泰能源有限公司重组整合泽州县 8 处煤矿为 5 处，生产规模由 261 万吨增加到 420 万吨。 重组整合后矿井名单为： 1、山西泽州天泰和瑞煤业有限公司（矿井能力 45 万吨/年） ； 27、山西晋煤集团泽州天安东沟煤业有限公司（矿井能力 90 万吨/年） ； 28、山西晋煤集团泽州天安瑞旺煤业有限公司（矿井能力 90 万吨/年） ； 29、山西晋煤集团泽州天安壁盈煤业有限公司（矿井能力 45 万吨/年） ； 整合关闭以下矿井： 1、泽州县郊北煤矿 4、晋城市郊南煤矿 32、山西泽州晋农煤业有限公司 方案批复后，省有关部门立即注销以上 32 处矿井的相关证照。 2009 年前关闭的泽州县郊北煤矿等 10 处矿井（名单见附表 2） ，在整合后改造建设矿井 中明确不利用的井筒，泽州县人民政府按“六条标准”实施关闭到位。 山西晋城兴唐煤业有限公司等 22 处矿井（名单见附表 2）2010 年底前关闭。在兼并重 组整合期间生产的，需按过渡期间生产的有关条件和程序办理；达不到过渡期间生产条件 的，要及时关闭。 二、对列入“十关闭”的煤矿，按照晋政办发200860 号文要求，省有关部门立即吊销 相关证照，2009 年底前晋城市泽州县人民政府按“六条标准”实施关闭到位。 三、本方案确定的矿区范围、矿区面积和开采煤层原则上不予变动，如遇特殊情况 确需要调整，以采矿许可证载明为准。国有大集团、大公司（5+3）重组整合保留矿 井变更为其他企业重组整合的，新增井田面积和资源/储量应重新核实调整。 四、 方案批复后，晋城市泽州县人民政府和山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司、 山西煤炭运销集团有限公司应按照省政府晋政办函2008168 号及晋政办发2009100 号 文的规定，尽快办理各类许可证、照变更等手续。 五、对兼并重组整合工作领导组会议已审查，涉及电力企业办矿等尚需省政府审定的， 另行批复。 六、你市要根据省政府晋政发200823 号和晋政发200910 号文精神，精心组织， 周密部署，认真按批复落实好方案 。 特此批复 二 00 九年九月十六日 政府批文的批复意见非常清楚，为什么没有落到实处？郊南煤矿是何时被主体企业山 西晋城无烟煤矿业集团接管的？过渡期生产应该由主体企业接管组织，为何在关闭到期后 仍然由原矿主组织生产？主体企业为何坐视原矿主采挖自己已经整合的煤炭资源？过渡期 到期后主体企业为何没有报请当地人民政府实施关闭？当地人民政府为何没有主动实施关 闭？ 原矿主非法组织煤矿生产并导致 4 人死亡的安全事故，既构成了非法采矿罪，又构成 了重大责任事故罪，应当赎罪并罚。但导致非法生产的深层次原因到底是什么？根源在哪 里？这值得我们深思，也许正是这些深层次原因才导致非法生产屡禁不止。我们杜绝非法 生产导致的煤矿安全事故，就要从深层次原因上防范煤矿事故发生。 （在此，不能排除有关责任人为平衡收购价格而默许原矿非法生产） 二、整合技改煤矿借专项之名生产-以盂县辰通煤业公司“518”重大瓦斯爆炸事故为例 阳泉市盂县辰通煤业有限公司位于阳泉市盂县南娄镇大沟村，其矿井前身为盂县古咀 接替井煤矿，隶属孙家庄工业公司，始建于 1993 年，年生产能力为 15 吨，井田面积 0.98 平方公里，地质储量 979.3 万吨。 山西省煤矿企业兼并重组整合工作领导组办公室于 2009 年 11 月 5 日印发的关于阳 泉市盂县煤矿企业兼并重组整合方案的补充批复 （晋煤重组办发200973 号）批复同意： 同意山西晋盂煤业有限公司兼并重组盂县 29 处煤矿为 12 处，矿井能力由 726 万吨/年增加 到 1020 万吨/年。其中，盂县辰通煤业有限公司为整合保留煤矿，整合后井田面积为 7.0207 平方公里，煤层地质储量 4609.3 万吨，项目设计生产能力 60 万吨/年。 盂县辰通煤业有限公司矿井建设项目被确定为 2010 年盂县重点工程建设项目，项目包 括生产矿井、配套设施两大主体工程，估算总投资 1.5 亿元，预计 2013 年竣工投产。 2010 年 2 月 7 日，盂县辰通煤业有限公司 60 万吨/年提升技改项目全面启动，启动仪 式上，瑞雪降祥，彩旗扬欢。 阳泉市人民政府副市长王湜洲，市政府副秘书长刘占峰，市长助理呼亚民，市安监 （煤炭工业）局局长王永珍、副局长孔禄泉，市国土局副局长肖卯怀，盂县县委副书记、 县长刘德跃，县人大主任张存福，副县长王叶森，县纪委副书记石永义，县长助理张肖峰， 县安监（煤炭工业）局局长张俊青，副局长黄跃、李东海，县国土局局长姚立军等市县安 监、国土、工商、公安、电力等部门领导，晋盂集团公司总经理韩爱忠，孙家庄镇党委书 记张文星、镇长王俊德，孙家庄镇工业公司总经理张福光、辰通煤业有限公司改造项目投 资方代表王俊成出席了启动仪式。 启动仪式上，盂县孙家庄镇工业公司、盂县辰通煤业有限公司总负责人张福光表示， 一定要把矿井提升改造工程和质量标准化矿井建设同步进行，坚持安全第一的方针，确保 本项工程建成安全工程、优质工程。 县委副书记、县长刘德跃殷切期望在矿井标准化建设中，坚持安全第一的方针。 市安监（煤炭工业）局局长王永珍特别强调，全体干部职工要牢固树立安全为天的思 想，严格按照行业的规程操作。 然而，在项目启动仪式刚过百天，安全誓言犹言在耳，该矿就发生了导致 11 人死亡 的瓦斯爆炸事故。 2010 年 5 月 18 日 16 时 50 分许，辰通煤业有限公司发生瓦斯爆炸，当班入井人员 41 人，事故发生后 27 人自行安全升井，人被困井下，省委书记张宝顺对此做出专门指示， 副省长陈川平赶赴事故现场。经全力抢救，3 名被困人员获救，11 人遇难。 初步查明，盂县辰通煤业有限公司擅自拆开旧采区闭墙回收残留煤柱时，发生了局部 瓦斯爆炸，造成 11 名矿工死亡的重大事故，是借井下专项工程之名冒险组织生产的非法生 产行为，是企业安全生产主体责任不落实、安全管理工作不到位的必然结果。 三、煤矿非法生产及其刑事处罚-以晋城市苗匠联办煤矿“318”特大瓦斯事故及其判决结 果为例 （一）煤矿企业的非法生产行为及非法煤矿 国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定 第五条 煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照 和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事生产的， 属非法煤矿 第十一条 对被责令停产整顿的煤矿，颁发证照的部门应当暂扣采矿许可证、安全生 产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证。 被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监 督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭，没收违法所得， 并处违法所得 1 倍以上 5 倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律 若干问题的解释 第八条 在采矿许可证被依法暂扣期间擅自开采的，视为刑法第三百四十三条第一款规 定的“未取得采矿许可证擅自采矿”。 （二）煤矿企业非法生产刑事处罚规定-数罪并罚 最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律 若干问题的解释 第八条 违反矿产资源法的规定，非法采矿（无或暂扣采矿证擅自开采）或者采取破 坏性的开采方法开采矿产资源，造成重大伤亡事故或者其他严重后果，同时构成刑法第三 百四十三条规定的犯罪（非法采矿罪、破坏性采矿罪）和刑法第一百三十四条（重大责任 事故罪、强令冒险作业罪）或者第一百三十五条（重大劳动安全事故罪）规定的犯罪的， 依照数罪并罚的规定处罚。 附：一般违法生产事故的刑事处罚 非法生产行为的刑事处罚 重大责任事故罪 （过失犯罪） 以危险方法危害公共安全罪（故意犯罪） 后果严重，3 年以下或者拘役； 致人重伤、死亡或公私财产重大损失， 10 年以上或无期、死刑 情节特别恶劣的，处 3-7 年 危险物品肇事罪（过失犯罪） 非法买卖爆炸物罪（故意犯罪） 不发生安全事故不追究刑事责任 一般情节 3-10 年； 后果严重，3 年以下或者拘役； 情节严重的，10 年以上或无期、死刑 情节特别恶劣的，处 3-7 年 正常采矿行为（不构成犯罪） 非法采矿行为（故意犯罪） 不追究刑事责任 造成资源破坏，3 年以下或者拘役； 造成资源严重破坏，处 3-7 年 （三）证照过期整合非法生产-【苗匠煤矿“318”特大事故案件的刑事判决】 2007 年 3 月 18 日 18 时许，山西省晋城市城区西上庄办事处苗匠联办煤矿发生特大瓦 斯燃烧事故，致使井下 21 名矿工死亡。 苗匠联办煤矿系晋城市城区西上庄办事处、村联办煤矿，矿井原设计能力 3 万吨年， 为低瓦斯矿井，2006 年 3 月山西省资源整合办公室批准该矿与相邻的郜匠煤矿(该矿已于 2005 年 12 月关闭)进行资源整合，整合后设计生产能力 9 万吨年，但其主要证照已先后 过期，至事故发生前未按有关规定程序进行整合改造，也没有做初步设计、安全专篇等基 础工作，而擅自非法采煤，酿成事故。 晋城市人民检察院指控： 2006 年 1 月 1 日，晋城市城区安全生产监督管理局给该矿下达了停产（业）通知书。 2006 年 3 月，经山西省资源整合领导组核准为整合保留矿井。至 2007 年 1 月，该矿采矿 许可证等主要证件相继过期，并被主管部门暂扣，至今处于停产整顿阶段。 苗匠煤矿在停产整顿期间，该矿投资人王建军、副矿长宋天炉购买炸药 70 箱计 1680 公斤、雷管 400 枚用来非法生产，案发后从井下查获炸药 169.2 公斤、雷管 39 枚。 2007 年 2 月起，王建军、宋天炉与该矿另一投资人潘完旦、法人代表（矿长）苗明庆、 安全副矿长赵永军在许可证被暂扣的情况下，未经批准，擅自越层开采 9#煤层，造成煤炭 资源破坏总价值为 86944 万元。 2007 年 1 月起，苗匠煤矿为开采 9#煤层，擅自拆除 3#煤层安全出口转梯改为提升井， 并向下延伸开采 9#煤层，形成独眼井。在不具备安全生产条件的情况下，该矿井下打工人 员包工头吴兴林、小包工头（带班长）汪大志、乐世洪组织未经安全培训的工人违章冒险 井下作业。期间，赵永军在明知该矿存在诸多重大安全隐患的情况下，不履行职责，未予 制止纠正。2007 年 3 月 18 日 18 时许，该矿发生特大瓦斯燃烧事故，致井下 21 名矿工死 亡。 事故发生后，宋天炉、潘完旦、王建军三人未积极采取有效救助措施，对该起事故隐 瞒不报，还安排有关人员封锁事故消息，并安排吴兴林将矿上的其他外地民工遣散，将遇 难矿工家属集中到河南省焦作市私下协商赔偿事宜。3 月 20 日下午，晋城市煤监局工作人 员到苗匠煤矿查问是否发生事故时，宋天炉、王建军答复没有发生事故并安排有关人员将 出事井口电缆线剪断，风机藏起，并用铲车将绞车、电缆线等掩埋。 晋城市中级人民法院审理后认为： 被告人王建军、宋天炉、苗明庆违反国家对爆炸物品的管理规定，非法购买爆炸物， 情节严重； 违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，经责令停止开采拒不停止，造 成矿产资源严重破坏； 在生产作业中违反有关安全管理的规定，违章冒险作业，造成 21 人死亡的严重后果， 情节特别恶劣； 在事故发生后，不报、谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重。 被告人煤矿投资人王建军犯非法买卖爆炸物罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身；犯 非法采矿罪，判处有期徒刑 6 年 6 个月，并处罚金 100 万元；犯重大责任事故罪，判处有 期徒刑 6 年 6 个月；犯不报、谎报安全事故罪，判处有期徒刑 3 年；决定执行无期徒刑， 剥夺政治权利终身，并处罚金 100 万元。 被告人煤矿法人代表、矿长苗明庆构成非法买卖爆炸物罪、非法采矿罪、重大责任事故 罪、不报安全事故罪，判处有期徒刑 20 年，并处罚金 50 万元。 被告人煤矿机电兼生产副矿长宋天炉构成非法买卖爆炸物罪、非法采矿罪、重大责任事 故罪、不报安全事故罪，判处有期徒刑 20 年，并处罚金 100 万元。 判处被告人潘完旦有期徒刑 13 年，并处罚金 200 万元；判处被告人赵永军有期徒刑 11 年，并处罚金 40 万元。被告人李小会、秦末顺等人分别被判处有期徒刑 1 年 6 个月到 6 年 6 个月不等。 四、对煤矿非法生产的行政处罚 从兼并重组后，发生在兼并重组整合关闭煤矿、以及整合保留改造煤矿的重大安全事故 说明，严禁非法生产与违法建设仍然是落实煤矿安全主体责任的基本任务，政府规定了严 厉的行政处罚措施。 根据国发201023 号、晋政发【2010】24 号、监总煤监【2010】152 号、晋煤安发 【2010】1478 号、晋煤安发20111 号等文件规定： 1、煤矿企业未依法取得相关证照或证照不全的，不得进行生产经营活动； 国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定 第五条 煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照 和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事生产的， 属非法煤矿 2、发现不再符合颁证条件的，要暂扣相关证照，责令煤矿限期整改或停产整顿，经整 改验收不合格的，一律吊销相关证照，并提请地方人民政府予以关闭。 最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律 若干问题的解释 第八条 在采矿许可证被依法暂扣期间擅自开采的，视为刑法第三百四十三条第一款规 定的“未取得采矿许可证擅自采矿”。 2、凡超能力、超强度、超定员组织生产的，责令停产停工整顿，并对企业和企业的主 要责任人给予规定上限的经济处罚； 3、严禁停产停工整顿的煤矿未经复工复产验收合格或未经验收签字的矿山擅自生产作 业； 4、整合矿井在规定限期内未实施改造、拖延工期未完成改造、改造期间违法生产的， 要坚决取消其整合资格，并依法予以关闭； 5、对以整合、技改名义违规组织生产的矿井、对在整合区域内违法生产或只生产不技 改的矿井、对在规定期限内未实施改造或者故意拖延工期的矿井，由地方人民政府予以关关 闭；闭； 6、严禁列入并闭计划的矿井以任何的名义组织生产，严禁任何单位向其提供生产条件， 对列入过渡期生产的矿井要在过渡期结束后一个月内实施关闭； 7、凡发现或经举报核实存在非法生产行为的，应依照特别规定第五条规定责令立 即停止生产，没收违法所得和采掘设备，并处违法所得 5 倍罚款，同时提请当地县级以上 地方人民政府予以关闭。 8、对拒不执行政府及有关部门决定和指令的，颁发证照的部门要吊销矿长资格证和矿 长安全资格证。 3、对非法违法生产行为造成人员伤亡的，以及瞒报事故、事故后逃逸的，依照生产 安全事故报告和调查处理条例第三十六条规定对煤矿企业处 500 万元罚款，对主要负责 人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入 100%的罚款。 五、严格落实煤矿企业安全建设责任 （一） 国务院安委会办公室关于两起煤矿特别重大生产安全事故调查处理结果的通 报 （安委办20112 号）要求 在我省兼并重组后煤矿开始进入大规模建设改造高峰期的关键时刻，国务院安委会办 公室通报了 2010 年 3 月 1 日神华集团骆驼山煤矿特大透水事故、3 月 28 日华晋公司王家 岭矿特大透水事故，这两起特大事故均都属于基建煤矿在建设过程中发生的安全责任事故。 安委办20112 号要求： 1、项目建设单位必须落实法定代表人建设安全第一责任人的责任，全面负起安全管理 职责，严禁压缩工期和超能力、超定员、超强度组织施工； 2、项目施工单位要对煤矿建设施工负建设安全主体责任，并严格施工现场安全管理， 严禁转包工程和挂靠施工资质； 3、项目监理单位要对煤矿安全施工承担监理责任，要强化责任意识，严格审查安全技 术措施，对存在重大隐患的，要立即督促进行整改； 4、项目设计单位要对其设计负责。 （二）严格煤矿企业安全建设责任的政策依据 1、全面贯彻执行山西省政府关于加强煤矿建设项目安全管理的通知 （晋政办发 【2009】172 号） 、 关于进一步加强全省煤矿建设安全“十不准、两严格”的通知 （晋政 办发【2010】47 号） 。 2、严格落实国家安全监管总局安监总煤监2009146 号、监总煤监【2010】152 号、 1478 号、晋煤办基发2010865 号中的相关规定。 （三）严格煤矿企业安全建设责任的主要要求 1、煤矿建设单位法定代表人或主要负责人对项目建设安全全面负责；煤矿建设单位要 全面负起安全管理职责，对防范瓦斯、水害等重大灾害负总责。 2、要建立安全管理