社区行政化问题探讨

社区行政化问题探讨 摘 要： 社区行政化现象综述 Community administrative phenomenon of reviews 社区行政化现象探讨 Community administration of 结合本单位实际调研 Join this unit actual survey 对所在问题进行剖析及突破的方法 The problem analysis and breakthrough methods 我国社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必 然产物；另一方面又是政府出自管理需要推动的结果，它的路径选择更多是自 上而下，这样就必然导致社区行政化的产生。 要改变这一状况，必须引入治理 理念。 一、概念界定 随着我国改革开放，尤其是社会新旧体制转型的不断深入，城市基层社会 结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整，社区建设与管理也成 为各国政府行政管理的新课题。 “一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内 的社会群体，按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。 构成社区的要素 包括以下五个方面： 有较稳定和独立的地域界限； 有以一定社会关系组成的 社会群体；有维护该地区公共利益的管理机构；有维护群体生存和发展的生活 服务设施； 群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。 ”1而就我国 情况来说， 社区主要指城市中居民委员会辖区及农村中的村委会辖区， 其中 社区建设的主体力量是居民、居委会及其他自治性组织。 社区行政化是指城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权 力，自上而下地实行社会再组织的过程。 政府规定统一规划，依靠行政力量， 由外向内，由上而下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。 二、中国的社区建设社区建设是社会发展到一定历史阶段的产物， 是实现 城市现代化乃至社会现代化的必由之路。 我国社区建设的兴起既是我国社会经 济和政治发展到一定阶段的必然要求， 也反映了我国经济社会发展和基层管理 体制的必然需要。 首先，社区建设的兴起取决于社会的客观需要。 社会主义 市场经济体制的建立和发展，城市化进程的加快，人民生活水平的不断提高， 使得社会利益和社会需要呈现出多元化和多样化的发展趋势。 这就必然需要打 破“单位制”的束缚，实现由“单位人”向“社会人”的转变。 其次，社区建 设的提出又是政府管理的需要。 就我国现阶段情况而言，社区建设是在“单位” 体制瓦解时，政府为了得到公民的政治认同，解决社会转型时期出现的一些社 会问题，缓解管理压力和社会矛盾， 维护社会稳定而提出并自上而下推动的。 由此可以看出，我国的社区建设是社会和政府的共同需要， 其动力主要来自社 会和政府两个方面。 但我们也必须认识到在这两者之间，政府起着主导作用， 即我国的社区建设在很大程度上仍然是以政府为主导力量强力推动的，它更多 是自上而下展开的。 政府的过度介入和干预，使得社区建设普遍存在着行政色 彩浓，依附性强，参与程度低，自治能力弱的状况，出现了政府的热情高于居 民的热情， 外援的力量大于内生的力量这一与社区发展的初衷和愿望相悖的令 人尴尬的局面。 三、社区行政化的困境政府自上而下的行政权力运作模式导致社区行政化 倾向严重，其表现主要为： （一）机构行政化虽然社区并不隶属于行政编制，且社区和基层政府之间 的界限并不明确， 但政府部门经常把社区作为行政末端， 常会以下达任务的 方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。 这样的结果 虽然一方面使得社区在机构意义上得到加强，基础设施、办公地点、工作人员 都会得到政府的重视和支持。 但从另一方面讲，社区居委会承接政府交办的工 作也就变为理所当然。 （二）职能行政化 目前我国社区居委会承担了社区环境卫生、社区治安、计划生育和青少年 教育等工作，而这些职能工作本应该是政府部门负责。 这样一来，社区居委会 就承担很多不该负责的行政和社会管理事务，使得社区居委会的行政色彩加重， 社区居委会行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖。 （三）运行方式行政化 政府和社区居委会对于社区的管理，更多地还是按照行政命令和政治动员 的方式。 基于以上两方面的描述， 我国社区居委会的工作主要是来自于政府 的安排和部署， 很多社区居委会可以自行决定的事务也要得到政府的批准和认 可。 很多时候离开政府的指挥棒， 社区居委会成员就不知该如何开展工作。 （四）成员公职化 现阶段我国社区居委会成员主要呈现双重身份，一方面是社区居委会选举 出来的社区主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人员。 正是基于这两种 身份， 导致社区居委会成员上对街道负责，执行街道分派下来的行政任务，把 社区居委会变成了政府派出机构的派出机构。 此外，目前我国的情况是大多数 社区居委会成员都没有社会工作专业的学科背景， 对专业化的社区工作方法并 不熟悉，从而只是听从上级政府布置分配任务。 四、社区行政化的影响 虽然社区行政化可以迅速补充“单位制”解体后留下的管理真空，但从根 本上讲，社区建设的行政化倾向是我国传统管理意义上的全方位管制思想和方 式的延伸。 在这样的思路下社区居委会更多是被当作街道办事处的下属机构来 设计的，被赋予了很浓的行政色彩， 在实践中被赋予了很强的政治动员功能和 社会事务管理功能， 但其自身的自治管理功能却极其有限。 （一）增加了政府管理层次 社区居委会行政化， 相当于增加了政府行政管理的层次，导致公共财政支 出增加，这与行政体制改革中所要实现的“小政府、大社会”的目标相冲突。 现实中社区居民对政府资源的依赖和服务的要求越来越多， 但由于在行政事务 和社区事务中有很多混淆不清的地方， 以至于相应的社区资源却没有得到有效 的动员和整合。 （二）社区独立性丧失，自治理念匮乏社区行政化的问题在于过分强调政府 对社区的控制和主导作用， 这样必然会忽略社区自我治理，其结果会导致政府 所呼吁的居民参与始终处于低水平，代表社区主流价值和要求的自治组织无法 形成。 从宏观上看，社区依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力， 这将影响社区的协调、快速、健康发展；从微观上看，将导致公民的自信心降 低，使得公民很少能意识到自己的责任，其中包括对自己和社会的责任，不能 形成对社区的认同感和责任感。 居民对居委会的态度是冷漠的，主要是把它当 作一级政府而不是自己的自治组织。 （三）不利于基层民主建设 社区居委会本应是城市居民的自治性组织，其主要担负的功能是发扬基层 民主， 是实现人民民主的重要组织形式， 但目前存在的居委会行政化并没有 实现此功能。 基层社会民主选举、民主管理、政治参与也因此受到影响，远离 了社会主义民主建设目标。 五、社区治理路径 目前中国社区管理结构、过程和方式都发生深刻的变革， 社区行政化在目 前及今后的社区建设中并不能起到很大作用。 要走出社区行政化的困境，更多 地应该引入治理观念进行改革。 （一）本文来实现政府管理与社区自治的良性互动要真正解决社区行政化问 题，首先要界定政府管理与社区自治的边界。 政府管理的介入应该是建立在居 委会的自治运行基础上， 进行服务、协调、保障和监督上。 在我国，政府与 社区自治组织之间的关系尚未完全理顺， 社区自治组织的自治职能没有得到真 正的落实。 实行“政社”分离，需要明确政府和社区居委会各自的职责定位， 理顺两者之间的关系。 政府在城市社区建设中承担着重要的角色，其主要职责 是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。 政府和社区居委会 不是上下隶属关系，而是指导与被指导的关系。 作为城市社区自治组织的居委 会， 在坚持社区自治的同时， 也要自觉接受政府及其职能部门的指导和监督， 积极协助政府机关开展工作。 （二）促进社区治理主体多元化发展与传统公共行政不同，新公共管理和新 公共服务理论认为，政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、 非政府 组织和公众都是公共事务治理主体。 积极培育公民社会和社区中介组织，充分 发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。 建立政府、 社区组织、非营利组织、 社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运 作模式， 建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治 理模式。 (三)增强社区成员的参与意识和民主意识社区参与是实现社区自治和促进 公民社会发育的有效途径，健全社区组织与管理制度，培养社区居民的民主及 参与意识， 为社区居民参与社区治理提供制度途径。 政府、社区组织、居民、 企业、非营利组织都是社区治理的参与者， 通过培育居民自发性的小社团，构 建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。 总之，社区是城市公共物品的集体消费单元，社区行政化可以迅速填补 “单位制”解体所留下的组织管理真空，但无法提供有效服务。 中国城市社区 建设，需要从行政化阶段转为治理阶段。 社区行政化是因为政府权力扩张而出 现， 也需要靠政府权力缩小而减弱。 政府改革至关重要，社区发展的政策框 架需要尽可能多样化， 需要发展社区草根组织，提高居民自治组织能力，需要 促进居委会转我们要借鉴国外经验， 通过法律制度规定赋予社区地位并对其活 动范围及相关权力义务作出具体规定， 促进社区的健康发展。 开原市新城街道办事处成立于 2002 年，由原来的开原镇政府转变而成，下 辖 15 个社区和 6 个行政村，是开原市政治经济中心。是行使开原市的主要城市 功能的行政机关。成立之时起至今，在市委，市政府的领导下取得了很大成绩， 特别是社区建设方面，从无到有，一点点进行经验摸索和总结社区建设取得了 巨大成就，社区面貌焕然一新，从办公地点到办公人员逐践落实。但同时也前 面所述的一些问题和隐患，其中比较突出的一个问题是社区建设行政化现象比 较严重，从而带来了一些消极和负面的影响，在一定程度上与社会主义市场经 济体制不相符合，最终会影响社区建设的进程，影响城市化建设的进程。当然， 产生这一现象的原因是多方面的，其中最主要原因是社区居委会职能定位不清。 为此我们要从战略的高度确立和巩固社区自治，从根上扭转目前社区行政化的 现象，采取有效措施，提升社区自治功能。使社区真正成为“自我管理、自我 教育、自我服务、自我监督”的群众性自治组织。本文拟结合上面对社区行政 化的探讨，以开原新城街道各社区的为我们的提供了的材料调研并加以分析。 一、社区居委会自治组织行政化的表现一、社区居委会自治组织行政化的表现 1、组织功能的行政化。在我国，城市社区自治主要是通过居委会这个组织 来实施的。作为城市居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的一 种“基层群众性自治组织”，法律赋予城市居委会在财产、财务、人事、社区 公共事务的举办以及社区公共事务的决策处理等方面都拥有较大的自主权。同 时居委会要协助政府及其派出机构去做与居民相关的部分工作，这两者之间就 形成了一定的张力。街道办事处与居委会是指导和被指导、支持帮助和协助的 关系，而不是传统意义上的领导与被领导的关系。而现在的居委会几乎承担了 所有的“自治性”甚至许多“非自治性”的任务。社区主要工作可分为有七大 类近百项，以新城街下属社区为例，主要包括党建、卫生、综治、计生、民政、 社保、宣教等，这些还是基本的、铁打不动的工作，还有地区，市里布置的各 种任务，要应对各种检查、创建，如创建旅游城市，创建卫生城市，创建文明 示范社区等等，还要做好企退 4050 人员管理等工作，甚至还要做招商引资方面 的工作。可以说政府各职能部门或派出机关指派的行政任务占居委会工作的绝 大多数，居民委员会自治工作被行政化工作覆盖。社区居委会出现“牌子多， 任务多，会议多”的三多现象，据不完全统计，社区平均每月要开大大小小的 会议 15 次左右。下属新都社区的各种各样的牌子多达二十几块，反映出日常工 作的繁杂程度。社区居委会工作通常是“上面千条线，下面一根针”，居委会 负责人必须要有足够的精力和耐心才能够胜任，“有时感觉千手观音恐怕 也忙不过来”。而居民也倾向于把居委会视同于一级行政组织而不是居民的自 治组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。 2、人事决定行政化。中华人民共和国居委会组法规定，居民委员会由 居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员。许多社区居委会换届确 实经过了社区选举，但社区选举基本流于形式，政府主导了社区选举：政府确 定候选人资格，并由政府招聘的形式确定候选人。政府规定原社区居委会成员 50 岁以上必须下，新增加的候选人从应届大中专毕业生、下岗职工、退伍军人 和街道办事处成员中选拔；政府还规定：新进入社区居委会工作者队伍的必须 通过市、街道招考（应届毕业生和下岗职工）、选举、街道党工委集体研究决 定等程序。严格来说，这些规定，特别是资格限制，是不符合法律的规定的。 而且这样一来，社区选举成了一种形式，浪费了社区工作者和居民大量的人力、 物力和财力。在这样的选举方式和人事制度下，社区居委员会成员实际上成了 街道聘用的“干部”，成了街道的“脚”，而不是居民的“头”。同时，法律 规定居民委员会主任、副主任和委员，必须是年满十八周岁的本居住地区居民， 而现在很多社区的居民委员会主任、副主任和委员由于是街道聘用的“干部”， 所以很多根本不是本居住地区居民，刚开始上任时对本地区不熟悉，这必然会 从根本上影响社区居委会自治组织的群众性和自治性。新城街道新都社区 5 名 工作人员中，只有一名工作人员是本社区成员，其他社区的情况也类似，全部 105 名社区工作人员中，绝大多数都不是本社区成员！ 3、考核机制方面。目前对社区居委会的监督考核有两种形式：一种是居民 民主评议社区居委会，一种是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。 但在两种监督考核形式中，街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位， 左右着社区居委会的工作取向，因为其考核结果与社区的工作经费、人员任免 等挂钩。居民群众的考核所具有的效力则显得软弱无力。况且，街道和政府部 门对居委会的目标考核实际上是对居委会协助街道或政府完成委派任务的考核。 很多社区工作人员向我们反映，特别是年底的时候，他们大多数时间只能用来 应付各种各样的考核、评比，根本无暇顾及为居民服务的工作。 4、经费收支方面。社区居委会的工作经费来源有三部分：政府财政拨款、 辖区单位赞助和社区自筹，主要经费是政府的财政补助（基本上占社区居委会 资金的七成以上）。社区的工作经费主要来源是市、街道两级的财政下拨，一 年大概是几万左右，占全部工作经费的 90%。社区物业收入少，辖区单位共建 意识不强，社会捐助收入很少且不稳定。社区居委会平时工作经费的缺口，普 遍由街道承担。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道社区帐务 中心设立社区帐户，统一做帐。社区居委会在规定金额之上，必须经党工委书 记或办事处主任审批同意后方可进行。这种由街道统一收支的方式，造成“端 谁的饭碗归谁管”，社区居委会不得不依附于街道办事处。事权逐年扩大，财 源收入却逐渐减少！结果造成工作很被动，各项事务一起上来时应接不暇。 社区行政化的弊端是显而易见的，它把社区居委会从居民的“头”变成街 道的“脚”,把居民自治组织变成了行政机关力量的向下延伸，把居委会的主要 职能从为居民服务变成协助政府工作，背离了居民委员会的定位和性质。 二、社区居委会自治组织行政化的原因二、社区居委会自治组织行政化的原因 社区行政化的原因是多方面的，这在下文会具体论述。但根本原因是两个方 面，那就是社区建设的主动力和居委会的职能定位上。我国社区建设的推动力 并非是来自居民自身强烈的诉求，从而要求在社区建设上有所体现，而是仍旧 来源于国家的推动，来自行政命令的引导。文章一开始就已指明，社区建设的 根本性指导文件是两办转发民政部的一个文件，这就形成了一个悖论，一方面 我们要建设社区自治，另一方面我们却采用与自治截然矛盾的行政化方法来推 进。城市社区自治领域的各项变革,其最初的驱动力无疑都来源于政府的主观设 计和国家权力的积极推动,由此形成的制度变迁逻辑,至少在理论上构成了悖论, 即:一项以社会权利为核心的制度变革,其所采取的方式却是国家政权的积极干 预和行政权力的强力支撑,而后者的有效性又恰恰来源于它的集中和强制,无限 制地渗透于社会领域中必然带来对社会权利的损害。正是这种内在的分裂,导致 20 世纪 90 年代后期以来的社区建设,尽管颇具创新、成就斐然,却不足十年就 显现出了“动力不足”。对于许多地方的基层自治组织来说,变革不过是来自 “上面”的又一道行政指令,所须做的只是习惯性地言听计从,至少在形式上满 足源于政府的各项考核指标;对于绝大多数社区居民来说,社区只是一个与房产 价值、居住条件有一定联系的物质空间,真正的生活空间还是在各人安生立命的 单位、在单薄的城市社区无力涵盖的整个城市空间。尤为严重的是,“动力不足” 不仅使这场由政府推动的制度变革无力扎根于民间,获取任何一项制度之形成所 必需的制度性共识；而且,还有可能因为无力进一步制度化而反过来侵蚀掉业已 取得的创新成果。尤其是随着城市基层自治制度的制度功能日益健全,在“自我 管理、自我教育、自我服务”方面,社区公共事务正逐渐涵盖人口与物业管理、 社区环境整治、社区生活服务、教体文卫发展、社会福利与安全保障的各个方 面,相应的规章制度与考核体制得以建立,居民委员会在各项事务中的核心地位 逐渐得到确立,作为新的社会治理空间的社区难免演化为新的权力网络而再度被 并为国家的组成部分。 同时，社区居委会一方面定位为群众性的自治组织，另一反面却也要协助 政府办理各种事务，这两者在居民委员会组织法里都得到了体现，可是， 这两者到底是怎么样的一个关系，又如何在两者之间协调，法律上没有体现， 只有很笼统地规定。居民自治的界限又是什么呢？也就是说，居委会和政府的 “事权”如何划分，哪些是可以留归居民自治的，也是语焉不详，这就为行政 化留下了空隙。 以上两点是基本的原因，当然具体的原因是多方面的，在我们看来，至少 有以下几个方面： 1、政府干预过多是导致社区居委会行政化的重要原因 计划经济体制下的政府主导行为仍在延续，这也在一定程度上促使政府过多的 干预并控制社区。政府行为模式的转变不是一蹴而就的过程。面对新形势、新 问题，政府自身也在调整角色定位，但仍然受到既往行为模式的影响。对于政 府而言，既有的行为模式是计划经济体制下形成的政府无所不参与、无所不干 预，国家依靠行政力量，通过单位为城市居民提供“从摇篮到坟墓”的社会保 障和服务，行政力量渗透到社会的每个角落。对于相当部分的政府官员来说， 社区自治组织不是群众性的，社区管理“当然应该接受街道的领导”。这表明 政府保持既有行为模式的惯性还很强。另外，上级政府也难以完全让居委会 “自治”起来，因为担心这样的“自治”会影响政府工作的实现。这种担心是 有道理的，因为政府和居委会各自的权限，也就是哪些属于行政事务，哪些属 于自治事务，即“事权”的划分还没有理清，如果完全“自治”起来，居民投 票表决不要计划生育，那岂不是荒唐！另外，基层资源对于政府完全特定工作 也是不可或缺的，这导致在具体工作中行政的手必然要伸向居委会。 2、社区自治组织定位方面的原因 目前社区居民委员会也有一定的自治倾向，但由于资源、收益都是来自政府， 因而总的来说还是希望依附政府及其代理机构。现实中有的居民一旦成为社区 居民委员会的成员后，马上会主动地向街道办事处靠拢。作为社区自治组织主 体的社区居民委员会，表现出对政府及其派出机关在人、财、物、职责、运作、 考核等各方面的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是 全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作，从而使社区居民委 员会日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐失去其自 治性，不再是民众与政府之间的中间层，而成为行政性的组织。政府与社区居 委会之间的关系也由法理上的国家与社会的关系变异为上级政府与下级政府的 关系。 3、社区自治的法律缺位 社区自治的依据是自治法，它是政府权限与自治组织自治权利的划分依据， 界定自治组织全体成员权利义务，也是自治组织职能设置和职能定位的基本依 据。尽管我国宪法和居民委员会组织法都对居委会的性质作了明确界定： 居委会是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织。在 实践中，两部法律的规定对促进城市居民民主选举、民主决策、民主管理、民 主监督，推动城市居民的自治活动起了很大作用。然而总体上规定过于原则， 而且随着市场经济体制逐步完善，有许多规定与实际工作不相适应，特别是 “社区建设”这一新生事物上无法体现。并且法律中有关社区单位、居民群众、 居委会在社区建设中的权利义务也不确切，过于笼统。目前，企事业单位参与 社区自治活动尚没有法律的明确规定，居民在社区建设中的义务很难确定。只 能本着宪法和法制建设的原则进行一些探索，使得社区内利益冲突的调整机制 不完善，形成部分成员坐享社区建设带来的利益、好处，对社区建设却很少或 不作任何贡献。如目前多数新型经济组织、个体工商户，就很少参加社区建设 的各项活动。这样对于积极投入、积极参与社区建设的社区成员形成了一种事 实上的权利义务不平等，容易挫伤部分单位、居民参与社区建设的积极性。这 种法律上的缺位，使社区自治缺乏有效的法制保障。 4、居民参与方面的原因 社区居委会自治应以居民的广泛参与为基础，依靠民众的广泛参与来协助 政府解决社区的问题，是推动社区自治和社区建设的明智选择。目前部分社区 居民的参与意识淡薄，参与社区活动的积极性还不是很高。单位体制下，城市 社会生活的一切方面都几乎全部纳入单位行政体制中。个人一旦进入单位，单 位对个人负有生老病死的无限义务，个人则完全依附单位。“单位办社会”的 组织格局使个人与社会的关系直接内化为个人与单位的关系，而个人对单位的 全面依附则促使个人形成强烈的单位认同意识和单位参与意识，而社区归属意 识和社区参与意识很少。这样自然会对社区事务的参与和关注减少，因而参加 社区活动多是有空闲时间的离退休人员、下岗待业人员和放假期间的学生。这 给社区的工作造成很大的不便，白荡海社区去年成立红领巾小楼道长，想通过 孩子让家长参与法制宣传，虽效果还可以，但也有个别家长并不配合，认为没 有必要。这种两头好搞，中间难搞的局面，正是单位制造成的。 三、社区居委会自治组织三、社区居委会自治组织“去行政化去行政化”的对策的对策 我国的居民委员会产生于上个世纪五十年代，对于居民委员会的自治性质， 彭真在 1953 年向毛泽东并中共中央递交的城市应建立街道办事处和居民委员 会的报告中阐述了他的看法，认为“街道居民委员会的组织是需要建立的。 它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务主要是要把工厂、商店和 机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的 共同福利事项居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派 出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应 交付很多事情给它办。1954 年 12 月 31 日，第一届全国人大常委会第四次会议 通过的城市居民委员会组织条例采纳了时任北京市长彭真的建议，第一次 以国家法律的形式规定了城市居民委员会是“群众自治性的居民组织”。这清 楚地表明，从一开始国家就把居民委员会定位在自治组织上，而不是把它作为 行政机关。1982 年的中华人民共和国宪法和年的中华人民共和 国城市居民委员会组织法对社区民主自治的最基本组织居民委员会的性 质、权源、主要任务等都作了明文规定。2000 年中共中央办公厅、国务院办 公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知针对新 建社区明确提出了社区建设的一项重要原则:扩大民主，居民自治。下一步的社 区工作一定要以法律和政策为依据，切实采取措施，扭转社区行政化趋势，把 社区居委会真正建设成为群众性自治组织。 1、首先要扩大基层民主，确立社区自治。为此，一是创新体制机制，实现 政事分开，推行议行分设，以扩大居民参与、提高自治能力，实现社区居委会 自治功能的回归。要充分发挥“一个大会”（居民代表大会）“两个机构” （社区议事会、居民委员会）的作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选， 实现居民自治。二是确定社区自治的主要内容。社区自治是社区居民通过一定 的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其实践过程，是居民社区参 与的高级形态。社区自治不是单一的模式，而是依据居民参与和自治的不同领 域，实现社区自治组织多层次、社区自治形式多样化、社区自治手段多元化。 三是健全规章制度，建立依法行政、依法自治的良性互动机制。要制定一系列 有关社区建设、发展的规章制度和规范性文件，进一步明确社区居委会在社区 民主自治中的地位和作用、权利和义务，确保依法自治。四是建立专业化服务 队伍与社区志愿者相结合的社区服务机制；社区行政机构、社区中介组织和社 区居民相融合的社区管理机制；以及政府、企业、各类慈善组织和基金会以及 社区居民共同发挥作用的社区财力支撑机制。 2、其次要求政府要自觉转变职能，即从管理主导型转变为公共服务主导型， 把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化管理的着眼点，将政府的工作重心 下移，以提供有效的公共产品服务社区，以社区居民满意不满意，高兴不高兴， 拥护不拥护为工作的出发点和检验标准。这一点我们做得很好，如以往的警察 主要集中公安派出所，在社区建设和政府转变职能中，警察进入社区工作，可 以及时有效掌握治安信息，处理公共安全问题，工作质量大大提高。如果政府 职能不转变，政府仍然将社区组织作为自己的下属组织对待，就会造成体制复 归，使社区自治组织行政化。同时在领导方式上要改变自上而下的纵向垂直式 命令式管理，不能再以行政命令的方式压任务、派工作，而是要按照“条块结 合、以块为主、条专块统”的原则协调关系，按照“政企分开、政事分开、政 社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费 随事转”，对于涉及居民自治管理的事务工作，可通过政策导向和项目竞标及 过程管理等形式，委托给社区居委会或社区民间组织去实施，引导居民实现自 治。 3、健全社区自治体系，提升社区自治功能。 健全社区自治体系，一是要建 立健全适应社会主义民主政治要求的社区组织体系。加强社区党组织的建设， 加强对社区内企事业离退休党员和其他类型党员属地化管理后的组织力度，大 力开展社区党建工作，充分发挥社区党组织在社区建设、管理中的政治领导核 心作用。二是要建立适应社会主义市场经济体制要求的社区管理体系。现在社 区居委会，主任、副主任和委员都是一份“职业”，每月固定由政府发工资； 俗话说得好：“拿人手软，吃人嘴短”，领政府的钱，必然要替政府办事，这 样必