大型公共基础设施融资问题探讨

大型公共基础设施融资问题探讨(1) 内容摘要：随着国家经济的蓬勃发展，对基础公共设施的需求也 呈现高速增长。但是，国家的基建资金有限，单纯的国家财政投入 显然不能满足需求增长。而公共财政的改革又使建设资金更趋紧张。 对于较大规模的基建工程，因关系重大仍采用单纯的财政投入加银 行贷款。其实，从经济学和公共财政角度上看，多元投资主体介入 是必要的和必然的。 关键词：公共财政 融资 基础公共设施 随着经济的迅猛发展，城市化建设步伐的加快，人民生活需要 的提高都对基础公共设施的建设提出了日益增多的要求。从个人角 度看，生活水平的提高促使需求日趋个性化、精细化、多样化；从 地方政府角度看，地方发展需要基础设施拉动地方经济发展，才能 引进更多人才、资金投入；从国家角度看，公共设施是一个国家文 明和经济发达的一个重要标志。所以，从个人、地方、中央三方来 看，基础设施的需求都是巨大的。 但是，我国经济还不是很发达，而且地区发展不平衡，因而投 入基建的资金供给严重不足。这就给政府提了一个严峻的问题：怎 样解决公共基础设施的融资问题。对于小型的基建问题，我们有了 BOT 等项目融资的方法可以得到较好的解决；但是一些大型的项目 不能如期进行，主要是筹集资金有很多不同的困难：因为关系重大 及基于国家安全考虑，政府需要掌握控制权，不能完全放权给民间 资本；因为其受益性不大、耗资巨大，民间资本也不愿意或者没有 能力完全包干；因为财力有限或财政支出改革，政府没有或者不能 调配足够资金投入基建，而民间资本又难以介入或者没有很好的介 入方式。所以，现在这些大型基建工程目前大都采用单纯的财政投 入加银行贷款，而财政投入受其政府领导人因素影响很大，诸如领 导人政策水平、管理水平、政府换届都会造成基建工程难以正常如 期开展，有一些迫切需要上马的项目得不到足够资金。 基础设施融资的经济学分析 基础设施属于公共物品范畴，公共产品的最大特性是非排他性 和非竞争性。我们知道，私人产品的最优供给量由市场需求和市场 豆丁主页：/1217187069 供给的均衡所决定，同样地，公共产品的最优供给量由也该物品的 需求与供给所决定。 私人产品的市场需求可以看作是所有消费者个人需求的加总， 但公共产品的市场需求并不能通过每一价格下对所有消费者需求数 量的加总，产生这一问题的原因是消费者在同一时间同时消费同一 数量的公共产品，公共产品的非排他性和非竞争性使得单个消费者 的消费数量横向加总失去意义，解决方案是把所有消费者在这一数 量水平下愿意支付的价格纵向相加，可以得到社会为得到这一既定 的公共产品数量愿意支付的价格，这一价格构成了提供公共产品的 人的总收入。但是，这只是定性的概念问题，定量很难衡量。一般 情况下，公共产品因为其外部性公共产品的提供者的总收入往往小 于总支出，所以对公共产品的需求总是大于供给。 我国公共基础设施融资现状 目前中国的基础公共设施的资金来源情况如下表所示，我们可 以看到国家预算内资金及财政投入在逐年减少，1998 年以后有所回 升，主要因为金融危机造成利用外资的减少，现保持在 15%以下， 而自筹资金在逐年提高。 据统计，我国财政对基建项目投入在绝对数上逐年增加，而相 对比例却逐年减少（1999 年以后因为东南亚经济危机利用外资减少 而有所增加） ，这些都说明了我国的基础设施投入需求在逐年增加， 但因为财政收入总数有限和财政支出改革，不得减少基建投入比例。 可以看出，中国的财政支出结构的的确确在朝着公共财政的方向迈 进。 自改革以来，中国的政府收支行为一直陷于不规范状态。仅就 收支的规模而言，现时中国的财政收支并不等于政府收支。除了预 算收支那一块之外，还有所谓预算外收支、制度外收支等等。这在 世界上是非常奇特的现象，长此以往，难以为继自不必说，更为重 要的是，它会激发社会矛盾，危及经济社会的稳定发展。因而，政 府收支行为的规范化作为一个重要内容纳入到公共财政框架。实行 公共财政，便意味着社会成员的切身利益同政府的收支行为直接挂 上了钩。社会成员对政府收支的监督意识已经萌发，并在逐步增强。 正是在这样的背景下，政府财政部门推出了一系列旨在规范政府收 支行为及其机制的举措。如编制部门预算、实行国库集中支付制度 豆丁主页：/1217187069 和政府采购制度，其初衷就是通过统一管理财政资金，提高财政资 金运作的透明度，从而杜绝财政资金的滥用，铲除各种滋生腐败的 土壤。再比如实行费改税，其目的是将政府取得收入的行为及其机 制纳入规范化轨道。可以预期，沿着这个路子走下去，中国政府收 支行为及其机制的规范化，是有可能得以实现的。 共 2 页: 1 2 下一页 大型公共基础设施融资问题探讨(2) 公共财政体制对基础设施投入的影响 公共财政体制下，政府必须要体现社会公众的意图，使公共资 金使用规范化。公共财政事实上是把原来“密封性”的国家作为一 个组织系统打开了。中国要实行公共财政，必须首先要对各级政府 的运行规则和政府官员实行必要的监督与制约，实现财政运行的公 开化与透明化。政府的财政必须具备资源配置、经济稳定和收入分 配三大基本职能。这三大职能决定了政府不能投入太多的资金进入 大型基础公共设施，否则有偏政府的主要职能，也有偏纳税人的纳 税目的。 所有这些讨论，不管结果如何，都说明公共财政的思想已经渐 入人心，它应当是社会公众或人民大众的财政。所有的财政收支活 动都应当由社会公众经由人民代表大会最终决定，政府实际上只是 充当了“管家”的角色，而社会大众才是财政的真正主人。 多元资本共同参与投资公共项目的必要性 直接或单方投资公共项目的局限性 在现阶段，中央、地方、个人三方都有一定的能力和需求要建 一系列大型基础公共设施，但是会存在一些的问题。 豆丁主页：/1217187069 首先，中央和地方政府之间会有冲突。从地方政府方面，可能 会集中力量，重点突破，可能会造成局部利益与全局利益冲突，就 像三峡工程需要搬迁 113 万居民，这与涉及的地方政府利益肯定是 冲突的。在这个时候，只有地方服从中央调配，才能错开资金时间， 改善资金成本，调节各主体利益。 其次，各届政府新上台往往可能会为创造业绩而建造各类形象 工程，或者地区之间互相攀比，这些经常会造成大量重复工程，劳 民伤财而且破坏自然环境。诸如此类的例子就有很多：各地一哄而 上建立经济开发区、大学城；在经济不发达的地区建造奢华的形象 工程。 最后，政府的公共资金风险不同于民间资本风险，它的主要缺 点在于：第一，虽然政府的经济领导能力越来越强，但是各级政府 政策水平不一，有很多（特别是县乡级政府）是“拍脑袋”而出的 投资策略；第二，管理水平不够，各级政府财力不一，难免会造成 资金不到位，致使违规操作层出不穷；第三，资金链不稳，政府决 策可能会有中途变化的可能，另外， “政银分开”使银行成为独立核 算的经济实体，政府不能像以前那样操纵银行调配资金，财政体制 改革更是使得政府支出不像以前那样随意，所以可能有资金链不稳 的风险。 一般的，大型基础公共设施都有混合产品的特点，混合产品具 有公共产品和私人产品的性质。它的一部分效益是内部化的，为购 买者个人所专有，而外部效益则具有非竞争性和非排斥性，对社会 的其他成员也会产生影响。从效率角度来看，这种产品的价值应采 用混合提供的方式。一部分成本通过税收的方式来补偿，而另一部 分成本则由这一产品的直接消费者支付使用费的方式来补偿。两种 方式的补偿比例应由内部边际效益与外部边际效益之比来决定。如 果收费标准按内部边际效益来制定，那么这项混合产品提供对收入 分配的影响是中性的，每个消费者等于用自己的收入在购买属于自 己专有的那部分好处。同样的，这种产品的投入应采用混合提供的 方式。一部分应采用政府直接投入，一部分采用其他多元资本。两 种方式的投入比例应由社会效益和经济效益之比来决定。 政府与民间资本共同投资公共项目的意义 减轻政府财政支出压力。大笔投入某一项大型公共基建对每年 财政支出预算稳定的政府来说本身有些困难，即使有些城市财政力 量雄厚，但这势必影响其他事业的投入，吸引民间资本共同参与可 以减轻财政压力。 避免挤出效应。大型公共基建项目由政府和民间资本共同建造， 可以避免政府投入的挤出效应，促进民间资本的壮大和发展，促进 豆丁主页：/1217187069 市场经济繁荣。 避免税负增加。如果由政府完全包办，过重的财政压力势必会 转嫁为纳税人的税收负担，吸引多元投资之后可以避免这个问题。 增加资金使用效率。政府完全包办存在代理人问题，不可避免 会带来腐败和效率不高的问题，引入多元投资后可以引入监督机制， 促进资金的有效使用。 促进政府职能调整。市场经济要求资源配置市场化、企业行为 自主化、宏观调控间接化、经济管理法制化，这客观上要求政府公 共财政法治化、公平化的作用，做到满足公共需要为核心，兼顾公 平与效率，依法支出。 多元投资模式并不是我国特有的公共基础设施投资模式。英国 于 1992 年在全球首创“鼓励私人投资行动”概念，并在 1997 年消 除了对鼓励私人投资项目设置的壁垒。放松限制的结果是投资热情 高涨：1997 年至今，英国已经签约的鼓励私人投资项目总金额为 170 亿英镑；英国现在每年可以吸引 80 亿英镑的民间资本（主要是 私人投资）进入基础设施领域。民间资本的大量流入，使政府机构 能更加主动而灵活地运用民间的各种优势，它们之间通过各司其职 的合作，能提高工作效率，降低项目风险。作为世界上历史最悠久 的地下铁路系统，伦敦地铁设备的修复更新需要投入 85 亿英镑，英 国政府通过招标方式，与 3 家基建公司达成合作，在最短的时间内 解决了资金不足的问题，成功地降低了政府的投资风险和管理成本。 2004 年 7 月 25 日，国务院发布了关于投资体制改革的决定 。 对于基础设施建设， 决定鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领 域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其 他行业和领域。这充分说明了我国也开始尝试用多种融资手段来解 决我国急需的基础公