城镇化进程中国

城镇化是指第二、第三产业在城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移、集中以及 由此引起的产业、就业结构的非农化重组，是现代化过程的主要内容和重要表现形式。 由此需要解决的两个问题。 第一， 农民在城镇如何生活？包括，就业，医疗，社会保障，子女教育等问题 第二， 如何继续发展农业？ 一、中国城镇化的历程。 年份19521957196519781985199019982002200820092010 城镇 化率 （%） 12515418017 9 23726 4 304391 457466499 改革开放加速了我国的城镇化进程。从 1978 年至 2010 年，我国的城镇化率由 1792迅 速提高到 4995，30 年时间就赶上了西方 200 年的城市化历程 中国城镇化的特殊性： ,一，农业生产力水平的提高，是在农村城镇化初始阶段出现农村城镇化的的一个重要因 素。这是因为，城镇化总是第一个在那些农业分工完善、农村经济发达的地区兴盛起来， 并建立在农业生产力发展达到一定程度的基础之上。但城镇化最初生产力水平上的差异很 大。 二，人口规模与人口增长速度上存在的差异 发达国家在 40 至 60 年之前的工业化和城镇化中，人口年均增长率低于 0.5，在 工业化和城镇化快速发展阶段，年均人口增长率只有 0.7左右。然而，中国的情况是 不同的。中国内地在 1950 年已有人口 55196 万人，到 1995 年 2 月，中国总人口超过 12 亿大关，超过所有发达国家人口之和（11.7 亿） ，占当时世界人口（56 亿）的人口 1/ 5。目前，中国城镇化进程中的实际水平是 36.09，若要达到世界平均水平的 50， 这意味着将 2 亿人口从农村转移到城镇。这几乎是整个俄罗斯总人口，相当于新增加了 一个新的 200 座百万人口的城市。 三城乡的迁移制度存在差异 发达国家在发展城镇化和工业化的过程中，政府自始至终没有设置“门槛”来限制 城镇居民的迁移流动，城镇居民之间的流动是与工业化和城镇化进程自然而然的结合在 一起的。 在我国，尤其是 20 世纪 5070 年代末，历经 20 多年的城乡进程发展，城乡之间的 流动受到限制，城与城之间、乡与乡之间的迁移也受到严格的限制。中央政府已经逐步 建立了高度集中的计划经济体制：农村人民公社制度，城市的强制性生产计划和生活保 障制度，以及城市和农村地区，食品采购和销售统购制度，加上其他一系列要严格区分 存在在农村和城市中的农业人口和非农业人口，并用户籍制度加以固定的一系列配套制 度和体制，例如：城镇居民户口迁移制度，城市居民粮油计划供应制度， 城市居民就 业计划安排制度、城镇居民社会福利保障制度等等，最终形成了城乡分割的二元体制。 这成为我国到目前为止的主要制度安排。当前，生产力最活跃的要素是人力资本的合理 流动让位于与工作岗位相连带的人身依附定位，农村居民移居到城市有两条狭隘途径， 即当兵提干和大学生。总之，造成城镇化进程在中国畸形发展的最大因素仍然是城乡分 割的二元格局。 四、政府推进城镇化进程中存在的差异 发达国家城镇化进程主要是由市场力量推动的、水到渠成、瓜熟蒂落自然而然的发 展过程。当城镇化发展到高级阶段时，政府也逐步坚强了干预。我国开始城镇化进程时， 在很大程度上依赖于政府的力量，即城镇规划、布点、撤乡建镇、撤地建市、由县级市 升格为副地级市等，不仅城镇的基础设施建设，甚至是城镇中工商企业的经营发展都是 由政府一手操办的。 近年来，随着中央出台关于加快发展城镇化进程政策，许多城市和省份闻风而动， 但所使用多数是简单的行政手段，方法无非就一条，就是允许农民办理城镇户口。这一 方法在长江三角洲和珠江三角洲地区还可以理解，这是因为这些地区经济较为发达，农 村居民生活水平和生活方式跟城镇居民差距不大，城市和农村地区的界限，随着改革开 放的深化，标准已经变得非常模糊，并且经济的快速发展，能够给进城的农村居民提供 更多的就业机会，但在许多经济并不发达的地区，这种做法显然是很牵强的。 五、 土地所有权和使用权转移制度的差异 在中国的城镇化进程中，特别是在建设发展小城镇时，一方面，改革开放以来实行 的村民集体所有的土地所有制存在着与国有企业“所有权虚位”同样的问题，农村居民 与土地之间形成了人身依附关系，一旦离开就有可能“无条件”地丧失这一宝贵的生活 资源。另一方面，城市的发展，需要使用很多农村的耕地资源，现行的城市土地征用制 度导致了部分农村居民在没有任何准备的情况下，失去了生存的生产资料，同时也缺乏 从事其他产业活动的能力。这无疑是城镇化发展和土地使用冲突的集中表现，对如何妥 善处理好这一矛盾是城镇化过程中必须考虑和重视的问题。 基于以上各个方面存在的差异，导致我国的城镇化进程比发达国家当时城镇化进程 复杂得多，曲折得多，艰巨得多。 于是产生的问题也就更多。 问题，一， 城镇化发展带来公共服务不均等问题。彭森(国家发展和 改革委员会副主任)提出：总的来看中国的城镇化水平与丁 业化水平相比，仍然明显的滞后，不仅结构上低于多数处于同 等发展阶段的罔家质量也亟待提高。李铁(国家发展和改革 委员会城市和小城镇改革发展巾心主任)认为：大量的外来人口农民工脱离农村，但是没有 融入城市的社会权益还得不到切实的保障，在外来巾，将近 15 亿的农民工无法享受到城市居民同等公共服务水平，还有七千万的城市间流动人口 他们文化水平比较高，在农村没有土地和住房，在网络上有网络话语权、长期处不稳定 的流动性状态。城乡分割的户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度等制度性障碍，阻碍 了农民工市民化进程 二，城镇化和城市发展问题是并存的。 ，李铁认为：中国按照行 政管理等级来确定城市的设置，行政等级高的城市在调动行政 资源，利用土地财政支配等方面远远强于低等级的城市，这 导致许多城市在发展和推动城镇化时，轻率地提出不切实际 的月标。比如肓日追求国际化大都市的建没，忽视老城区，重 视城市新城区的建没和对富人人口的锦上添花。这些错误的发 生使得城市在公共投资建设向中，出现“嫌贫爱富”的局面， 所谓“嫌贫爱富”即是对低收入人口和外来人口的居住和生活 就业等明显存在公共服务严重不足的问题。 三， 中国的城镇化主要依赖大量的农民工进城就业。 6.9 亿城镇人口中四分之一是外来人口，同时造成大量的空心村，大量土地被弃耕，农民生 产积极性下降，进而影响我国的粮食安全。 四， 城镇空间开发强度不够 五城镇综合管理能力不强 目前的城镇管理体制与城市发展要求不相适应，存在管理层级过多、行政单 元过小等问题。省以下有市、县(市、区)、乡镇(街道)等管理层次，市管县体制 存在弊端。随着部门垂直管理强化和行政执法权上收，乡镇政府职能不健全，管 理权责不对应的情况较为严重。城际之间良性竞合机制尚未建立。以行政区域 为单元的独立经济模式，导致城市用行政手段干预要素流动，保护本地利益，防 止税源外流，在资源、市场、项目等方面过度竞争，内耗现象比较突出，制约了区 域整体竞争力的提升。 城市管理手段相对落后，政府公共服务能力欠缺。城市管理中，市场机制的 作用发挥不够，政府部门的管理职能交叉多，资源整合和监督执法不力，城市管 理和建设方面缺乏竞争和活力，城市功能不够完善。城市基础设施分布不均，服 务业发展缓慢，社区服务短缺，尤其是城市住宅建设服务设施配套不足。城中村 存在诸多问题和隐患，成为城市管理上的“盲点”和“真空”地带，影响到城市整 体功能发挥和城市现代化。小城镇基础设施建设严重不足，村镇人均公用设施 投资大约仅相当于城市的 10，小城镇聚集产业和人口的能力受到限制。 随着城市规模不断扩大，人口饱和、建筑空间拥挤、交通阻塞、城市抗灾能力 差等“城市病”日益严重。一些城市环境污染突出，生态系统承受压力过大，环 境治理难度较大。城市“天不蓝、水不清、路不畅、耳不静”现象依然存在。城镇 化进程中土地征用，住房与土地的拆迁和出让，存在着巨大的利益转移，也存在 着巨大的利益冲突，直接把政府推向与群众的对立面。由于社会结构转型、收入 分配制度和社会保障制度建设相对滞后，城市阶层分化加剧，贫富差距扩大，城 市新贫困问题日益突出，越来越成为社会矛盾的焦点，影响社会和谐稳定。 以后的发展思路以后的发展思路： 。 。 。 。 。 。 。 。 。 。 只要稍加留心，恐怕谁都能感觉到，在时下各地旧城改造中，嫌贫爱富已是个普遍现象。 比如一个又一个“富人区”动土之日，往往就是低收入者外迁之时，而且外迁地点越来越 远。旧城改造，几乎成了“驱贫运动” 。如今是市场经济了，消费要分层次，富人居住条件 好些，也无可厚非，但富人的“宜居”非得以相对贫穷者的“不宜居”为代价吗？专家告 诫，相对贫穷者大规模外迁，中心街区将遭受“空洞化”威胁：因居住人口少，街区商业 价值大受损失。换句话说，一个相对贫穷者“不宜居”的城市，也往往是“不宜商”的城 市。 如今，几乎已没有哪个城市不重视城市规划。问题是，很多规划思路都是嫌贫爱富： 在“率先基本实现现代化”口号之下，各种各样的“标志性建筑”到处都是。你搞“全市 最高” ，我就搞“全省最大” ；你追求“全国第一” ，我就追求“亚洲第一” 、 “全球第一” 前些时，安徽省合肥市还提出要搞“无摊城市”彻底消除沿街设摊。因遭广泛质 疑， “无摊城市”终于打住了。专家提出：这么大一件公共事务，涉及到千千万万老百姓利 益，出台前也不问计于民，听听老百姓意见，怎能行得通！问题也就在这里：市政建设嫌 贫爱富，总能从没事先诚诚恳恳听民意中找到原因。 、当前我国农业经济总量很低，仅占全国经济总量的 14.8，但农业人口却占到了全 国总人口的 50以上。农业社会几乎自始至终都没有离开自给自足的经济模式，而建国后 几十年的“抽农补工”政策以及城乡户籍制度造成的农业人口的大量积淀，导致今天积重难 返的局面，几乎任何异乎平常的大举措在根深蒂固的“三农”问题面前都像是花拳绣腿，人 口压力与当前农村经济的现状之间存在着强大的离心力量，农村的经济、社会发展中已经 凝聚了层次复杂的各种矛盾。由于农业经济先天的脆弱性以及其长期以来薄弱的基础，农 业经济在社会经济发展中的地位越来越低，在市场化进程中几乎没有任何主动权、话语权。 另外，农业还承担着本应由社会承担的对作为社会成员的农民的保障问题。因此，农业经 济和农村社会一直都在低产出、高负担的恶性环境中艰难地发展。与此同时，由于农村地 区包括教育在内的公共服务与城市相比相差甚远，也造成了农村劳动力素质相对低下。随 着中国的产业升级，越来越多地依靠技术密集型和资本密集型产业，而能够吸纳大量农民 工的劳动密集型产业将不断缩小规模，农民进城就业问题将越来越凸显。 随着市场经济的发展，土地使用权的流转，现行的土地家庭承包制度的边际效用急剧 递减，已呈现出许多问题： 农村土地产权不明晰 现行的农村土地所有制结构是在 1962 年实行的“三级所有，队为基础”的制度上确定的。 “三级”即“组，村，乡”。从法律上看界限十分清楚，但具体到实践中，却无法操作。 首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，无论是在法律规 定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组 织或机构作为农村土地所有权的代表。这样，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人 所有。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存 在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实 上成了国有土地。1其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据村民委 员会组织法（试行）第 2 条规定：村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的 基层群众性自治组织。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织，因 而，它不能成为农村集体土地的所有者。最后，村民小组也不能作为农村土地所有权的代 表。因为在家庭承包责任制后，村小组的组织基本上解除了，通常只有一个村民小组长充 当类似行政村联络员的工作，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组 织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。 从理论上来讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处 分的权利，但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，农民集体所有权的 最终处分权属于国家且集体土地所有权的经济利益得不到保障。最明显的例子就是土地流 转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。 权力寻租 2003 年 3 月施行的中华人民共和国农村土地承包法虽然以法律的形式肯定了农 民对土地的使用权、流转权和继承权，以此来保护农村土地承包关系的稳定，但当国家为 了“公共利益”的需要必须征用农民的土地时，土地承包合同就成了一纸空文。由于土地权 属不清，管理体制不健全，征地制度不规范。 另外，土地实行“集体所有，分户经营”之后，国家对农村土地经营的大部分控制权下 放给了农村各级基层政权，基层干部掌握着土地发包、调整地价、决定费用收取和宅基地 分配等权力，由于缺乏有效的监督机制和能力，就使得乡村干部容易滥用权力，以权谋私； 同时，作为土地转让价值的土地补偿费，无法由集体成员的农民直接支配，而被各级基层 政权截留，导致了类似其他集体财产的所谓“人人所有，人人无权”的现象，极大的损害了 农民的利益。 农户土地经营规模小农户土地经营规模小 自实行家庭承包责任制以来，我国农村土地基本上按现有人口平均分配，把整块土地 分割成许多小块分户经营，田埂、沟堰占了不少耕地。由于耕地面积狭小，农民还在沿用 传统手工劳动工具，机械化大生产既不合算，也不可能，生产效益低下。这既不利于农业 生产规模的扩大，也不利于分工的发展，更不利于农业技术的进步。超小规模的家庭经营 使中国农村经济带有浓厚的小农经济色彩，使我国农业生产长期滞留在半自给自足的自然 经济阶段，导致农产品成本过高，缺乏市场竞争力，经济效率低下。随着中国加入 WTO，外国农产品凭借其价格优势大举进入中国市场，中国农业将由于自身的低效率而受 到强烈冲击，农业发展将面临更大的挑战。 阻碍土地资源阻碍土地资源市场配置 家庭承包责任制对土地使用权的划分，使农民对所承包的土地产生了恋土情节，农民 不仅把集体所有的土地作为解决生活资料的来源，而且当作应付从事不稳定的非农产业带 来的风险的一种手段。4加上土地对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障等功 能，许多农民即使已经从事了非农产业也不愿放弃土地占有权，宁愿粗放经营或抛荒。目 前，我国大多数农户经营的土地面积在 0.5 公顷以下，而世界上中等收入以上的国家平均 每个生产单位的面积是 76.5 公顷。我国人均农用地资源高度缺乏，而一些种田能手也为取 得规模效益而希望得到更多的土地。换句话说，承包制使许多农民不能真正离开土地，安 心从事非农产业；另一方面，又使得安心从事农业生产的农户不能通过扩大生产面积取得 规模效益。因此，承包制既阻碍了广大农民真正从土地上解脱出来，又阻碍了农业的规模 化、集约化经营。 土地承包期限土地承包期限 1984 年中央提出土地承包期 15 年不变，当时许多第一轮承包合同尚未到期，即使是 1984 年签订的合同也要 1999 年才能到期。但中央在 1993 年又提出再延长承包三十年， 并提倡“增人不增地，减人不减地”。2003 年 3 月启动的中华人民共和国农村土地承包法 也重申了“耕地的承包期为三十年”，在此基础上规定“承包合同生效后，发包方不得因承办 人或者负责人的变动而百年更或者解除，也不得因集体经济组织的分离或者合并而变更或 者解除。”（24 条）并规定“承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，且不得 单方面解除承包合同”（26、27、35 条）。 中央政策的意图完全是基于农民的整体利益考虑。三十年承包期不变的设计者以为这 一“定心丸”吃下去后，农民便对家庭联产承包责任制长期不变的信心增强，从而增加投资 意愿。然而结果并非制度设计者所预料的那样，农民依然没有增加投资，很多农民依然生 活在贫困线以下，农民的生存状况并没有得到大的改善。农民认为不肯投资原因非常简单， 种田太不划算， 与承包期的长短没有太大的关系中央三令五申要为农民减负，取消农业税 的呼声也越来越高，“减负”确实在一些地方得到了实现，许多农民又过去的每年交几百元 到现在的几十元。但是，农民们依然贫困，全国依然又那么多的贫困村，贫困县，每年依 然有越来越汹涌的“民工潮”。如果政府不能从根本上，从制度层面上解决种田不赚钱的现 实问题，解决农民的贫困问题，光依靠延长承包期是不管用的。 编辑本段设想设想 针对家庭联产承包责任制度的立法缺陷，近年来，理论界对农村土地所有制度的改革 进行了探讨。在农村土地所有权的权属确定上有三种不同的思路： 第