城市水务投资渠道探讨

城市水务投资渠道探讨 祖雷鸣 周晓花 摘摘 要要 城 市水务政府投入是必要的，但还应按产业类型明确投资主体；划分事权，形 成分级投入机制；建立多样化的产权关系、水务建设基金和水务设施耗费补偿机制；大力 发 展直接融资；扩大引进外资；用好、用足财政贴息政策；理顺水价。只有这样，才能建立起 多元化、多层次、多渠道的投入机制，加快城市水务的发展。 关键词关键词 城市水务 投资渠道 投入机制 目前，我国城市水务基础设施建设相对滞后，严重制约了国民经济和社会的发展。 加快城市水务基础设施建设，关键在于加大投入，实现城市水务一体化管理。 一、政府投入的必要性一、政府投入的必要性 城市水务基础设施，尤其是防洪排涝、大型 骨干灌排工程、水源工程所创造的 产品或服务，具有联合消费、共同受益的特征，服务对象不能像其他行业那样能够加 以自由选择或排斥，它具有公共物品属性。由 于其投资大，建设周期长，且投资不 易回收，一般投资者不愿投资。可是这些项目对整个国民经济的发展至关重要，社会 效益巨大。因此，对于提供公共物品或公益 性服务为主要内容的城市水务基础设施， 特别是城市防洪、水源工程、大型骨干灌排工程等，各级政府必须给予特别关注，其 投入应当纳入政府财政投资范围。 二、拓宽城市水务筹资渠道，促进城市水务事业发展二、拓宽城市水务筹资渠道，促进城市水务事业发展 基础设施是公共物品，应该由政府投资，但 在实践中，这种做法未必完全行得 通。首先，公共财政力量不济；其次，国有企业存在效率问题；第三，政府直接参与 投资和经营，难免陷于纷繁复杂的微观经济事 务之中，既不利于政府履行其维护市 场秩序和宏观调节的职能，也不利于企业之间的公平竞争。 从市场经济管理看，政府投入的主体应是公 益性项目，亦即非经营性项目。即 使是城市基础设施等社会效益较强而赢利能力较差的建设项目，政府也要想方设法创 造条件，允许和鼓励民间资本进入，特别是吸 引社会和企业参与。城市水务基础设 施，既包括非经营性项目（如城市防洪、大型骨干灌排工程、水源建设等以社会效益 为主的项目），也包括经营性项目（如城市 供水、水库养殖、水利综合经营等以经 济效益为主的项目），完全依靠国家投资是不可能的，必须根据社会主义市场经济框 架和产业发展要求广开资金渠道，逐步形 成以政府投资为主，多元化、多层次、多 渠道的城市水务投入机制，加快供水等城市水务产业的发展。 三、建立多元化、多层次、多渠道城市水务投入机制的对策和措施三、建立多元化、多层次、多渠道城市水务投入机制的对策和措施 .按照产业类型明确投资主体，健全城市水务投入机制 城市水务集城乡防洪、供水、灌溉排水、水资源保护、污水处理与回用、水土保 持、河道治理等涉水事务于一体，内容较多，既有经营性项目，又有非经营性项目。 因此，城市水务建设需根据其项目的不同性质，明确投资主体。 对于城市防洪、灌排骨干工程等公益性项 目，由于没有明确产出或目前即使有 产出（如灌排骨干工程）也不可能完全走向市场化，故不仅其建设资金，而且其运行、 维护资金和更新改造资金也都必须主要由 政府承担。各级财政部门要合理调整财政 支出结构，适当增加水务投入的倾斜政策，确保水务资金的落实。 对于城乡供水、水库养殖、水务综合经营等 经营性项目，其资金来源则要走向 市场，主要通过非财政渠道筹集。城市污水处理设施建设虽不以赢利为目的，目前其 资金来源也主要是当地财政收入，但随着国家 对环境保护问题的日益重视和污水处 理投入的加大，也要逐步按照“谁污染、谁付钱”的原则，通过排污收费政策保障其 未来的偿还能力，使其投入多元化，以解决 目前城市污水处理设施建设中存在的资 金困难问题。 .划分事权，合理分工，形成市、区、镇、村分级投入机制 城市水务基础设施属于市级政府负责的基础 性和公益性基本建设，目前尚处于 初创时期，所需资金庞大，单靠市级政府财政投入远远不够。因此，应合理划分事权， 市级政府主要负责事关全局的重点水务工 程，如市外引水工程、较大的防洪排涝工 程以及跨地区的重点河流整治等。区域性的水务工程，则按“谁受益、谁负担”的原 则，由受益地区和部门投资，分级管 理，逐步形成市、区、镇、村分级投入机制。 .运用财政贴息政策，加大城市水务利用信贷资金力度 为了鼓励更多的社会资金参与城市水务建设，国家应完善财政信贷机制，与财政 贴息政策配套运用，使银行信贷资金能够向城市供水、水库养殖、污水处理等具有一 定经济效益，能获得可靠投资回报的经营性项目倾斜。 .充分利用资本市场成长和扩容的有利时机，大力发展直接融资 在市场经济条件下，资本市场日益成为企业 发展的一个重要筹资渠道，通过资 本市场直接融资表现出不断扩大的趋势。它一方面有利于提高企业筹资能力，扩大企 业资本积累规模；另一方面也有利于减轻企业 债务包袱，优化企业资本债务结构。 当前，我国资本市场发育日趋完善，潜力巨大，城市水务企业应抓住机会，充分利用 各种直接融资手段，如发行股票和企业债券 等，开拓资本市场筹资的新渠道。 .积极探索利用外资的形式，扩大利用外资 随着我国加入 WTO 步伐的加快，外商投资者在我国的投资经营活动将 享受“国 民待遇”，投资方式进一步多样化，投资领域进一步拓宽，投资规模进一步扩大，这 不仅有利于筹集资金，拓宽资本积累渠道，而且还有利于吸收国外先进技术和管理经 验。 目前，我国城市水务建设刚刚起步，市场庞 大，一些跨国水务巨头，如法国 苏伊士里昂水务集团、威望迪集团、英国泰晤士水务公司等早已将我国作为其 全球市场的重要部分来开拓。我们应抓住这 一有利时机，积极探索利用外资的形式， 向国外水务企业学习，吸收借鉴国外水务建设管理经验，不断提高水务建设管理水平。 这里介绍三种利用外资的形式： 第一种，债权融资方式 债权融资包括国际金融组织贷款、外国政府 贷款、出口信贷、国际商业贷款、 发行国际债券融资及项目融资。经过长达年的谈判的广州西朗污水处理厂项目，即 是由广州市园林局下属的隧道开发公司与美国 莱姆纳公司合作，号称“中国第一个 采用项目融资方式建设”的城市水务项目。它对于城市水务利用债权融资开发具有很 好的示范意义。 第二种，股权融资方式 股权融资是指通过向国外机构或私人转让企 业或项目股权来获得国外资金的方 式。包括引进外商独资或合资的直接投资，也包括通过发行股、股融资、可转股 债券建立海外投资基金。城市水务行业应积极 创造条件，在采用与外商合资、独资 形式利用外资的同时，积极运用发行股、股、可转让债券、海外投资基金的方式 广泛吸引外资，加快发展城市水务产业。 第三种，BOT 方式 BOT 是指“建设运营移交”的英文缩 写，是国际上通行的一种基础设施建 设投资方式。其含义是：政府通过特许权协议，在约定的期限内，将某些基础设施项 目的特许经营权授予为该项目设立的项目公 司，由项目公司负责该项目的投融资、 建设、运营和维护。运营期间项目公司拥有该项目的所有权和经营管理权，所得收益 作为项目偿还债务及投资回报，约定期满 后将项目的所有权无偿移交给政府部门。 国内首家城市供水基础设施 BOT 项目为成都自来水大厂 B 厂项目。世界第三大水务公 司泰晤士水务公司取得上海一个投 资为 6800 万美元的水处理 BOT 项目。它为城市 供水项目采用 BOT 方式投融资提供了可供借鉴的经验。 .理顺水价，促进城市供水产业化 长期以来，供水被作为一项社会福利事业来 办，价格既不反映价值，更不反映 供求关系，导致水资源的过度消费和浪费。因此，城市水务必须紧紧抓住培育水商品 市场这个中心，引入水权理论，按照市场经济 规律建立合理的水价体系，做到水价 由市场来调节，实现供水企业的良性运行，滚动发展。 .建立公益型城市水务设施耗费补偿机制，解决水务管理单位的运行管理经费 对于城市防洪、大中型灌排骨干工程、水土 保持、水资源保护等以社会效益为 主的公益型城市水务工程设施，其耗费补偿应坚持财政与受益者共同负担的原则，以 政府财政补偿为主，其余不足部分，通过政府 的法规、规章或有关政策制定收费标 准，向各个受益行业、部门、单位和个人收费。同时鼓励管理单位利用自身资源优势 开展综合经营，作为公益型水务工程设施耗 费补偿的补充渠道。 .多种所有制办水，实现产权关系多样化 党的十五大指出，公有制实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化生产规 律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。城市水务应积极探索办水的新路子，力求 建立与市场经济相适应的多形式产权关系。如实行股份制、租赁、承包经营等多种