城市农民工社会保障制度建设的实践

城市农民工社会保障制度建设的实践城市农民工社会保障制度建设的实践 农民工是我国制度变迁和社会转型期间出现的特殊群体,建立城市农民工社 会保障制度具 有重大的意义?在建立城市农民工社会保障制度时,我们应借鉴上 海?广东等地的成功经验 ,在制度设计方面坚持统账结合模式,实施土地换保障, 优先建立农民工的大病统筹和工伤 保险机制;要分类?分层地将农民工纳入城镇 社会保 障体系,最终建立包括各类劳动者在内的统一的社会保障制度? 关键词 城市农民工,社会保障,实践,思考 改革开放以来,我国离开农村到城市寻找就业机会的农民工队伍非常巨大, 据统计,现在我 国常年外出务工?经商人数达 8600 万人,全国处于流动状态的农 业人口已达 1.3 亿人? 这些城市农民工,为当地创造了财富和税收,促进了 城市经济和社会的 繁荣,然而,长期以来,这些人却被社会保障拒之于门外?因此,我 们应该建立城市农民工 的社会保障制度,这样不仅可以帮助城市农民工抵御城 市工作生活中的风险,增加他们的安 全感和对城市的认同感,解除他们的后顾之 忧,也有利于社会的稳定? 一?城市农民工社会保障制度建设的实践及其分析 广东模式? 即将农民工纳入现行城镇职工基本社会保险制度?广东省颁布 了广东省社会养老保险条例 和广东省社会养老保险条例实施细则,规 定将城市农民工纳入城镇职工 社会养老保险体系,执行完全统一的政策?其主要 有两个特点: 第一,不另设专门的制度,而是将农民工直接纳入现行城镇职工基本社会保 险体系,主要 参加养老?医疗和工伤三项基本社会保险,不参加失业保险和生育 保险? 第二,允许农民工享受养老待遇,但其辞工返乡时,其个人账户的养老保险资 金全 部转回其户籍所在地的社会保险机构,当地没有社保机构的,退给本人? (三)对城市农民工社会保障制度现有模式的分析? 随着我国城市化进程的 加快和城市农民工的不断增加,各地都在探索城市农民工社会保障制 度建设的 新路径,对现有的各种模式进行分析可以把它们归为三类:农村模式?独立模式 和城镇模式? 农村模式即把城市农民工纳入到农村社会保障制度,不建立城市农民工社会 保障制度?这 种模式,既不符合农民工的意愿也不符合实际?首先,农村社会保障 制度本身就存在 很大的问题,不能对农民工起到什么保障作用?其次,在城市化 的进程中,相当一部分农民 工已经在城市居住多年,他们也不愿意回到农村,这 时再将城市农民工的社会保障问题纳 入到农村社会保障体系显然已不现实? 独立模式即将城市农民工的社会保障独立于农村和城市社会保障之外,比如 上海模式?它具 有以下几方面的优点:首先,有利于社会保障覆盖面的扩展?因为 这种模式的参保者无需承 担额 外的“转轨成本”,那就既可以满足城市农民工 等灵活就业 群体的社会保障需求,又可以逐步建立起一个与我国经济发展水平 相适应?与大多数企业及 社会群体承受力相匹配的社会保险制度?这也是扩大社 会保险覆盖面?加快社会保障基金积 累?完善社会保险体系的一种选择?其次,有 利于突破二元社会保障体系的固有框架, 为实现社会保障体系的城乡整合做好 准备?从我国目前的实际来看,对城市农民工一开始 即推出像城市企业职工那样 的比较完善的社会保障制度,缺乏相应的经济基础,企业承受不 了如此高的缴费,城 市农民工个人缴费能力也达不到这个水平?最后,具有更为广泛的 适应性?因为 这种模式可以根据实际需要对保险项目进行组合,而且在缴费方法?受益标准 的 确定上,能够更多的考虑到农民工的收入特点 ,为农民工提供更多的方便,降低 农民工进入社会保障体系的门槛,更有利于社会保障制 度功能的正常发挥?但是 独立模式也存在相应的问题,如城市农民工独立保障体系的建立 与社会保障体 制改革的方向统一的社会保障制度不相符,形成了社会保障的“三元 格局” ,这可能会影响农村社会保障制度的建设?而且由于各个地方自成一体,相关政策 规 定的比较粗糙,容易出现侵害城市农民工权益的事件? 城镇模式就是把城市农民工完全纳入城市职工的社会保障体系,享受与城镇 职工 基本一致的 待遇?这种模式具有以下优点:首先,它有利于缓解当前城镇社 会养老金发放的压力?我国 城市社会保障体系改革所面临的一个重要问题,是不 少企业因经营亏损,难以按时足额向社 会保险机构提供保险费?随着我国老龄化 社会的到来,城镇社会养老金支付困难的局面在较 长时期内都将不可避免?而城 市农民工都 普遍年轻,将他们纳入城镇社会保障体系,他们将有很长的缴纳各种 社会保险金特别是养老 保险金的时期,领取养老金的时间普遍在 30 年40 年之 后,这一较长的缓冲期为解决城镇社 保资金不足提供了可能?其次,将城市农民 工直接纳入城镇社会保障制度,节省了制度的设 计成本?最后,它减轻了制度之 间的衔接压力?当然,这种模式也存在一些问题,如城镇社 会保障制度本身就存 在不少问题,必须要加以改革,城市农民工与城镇居民社会保险待遇不 平等的问 题等等? 二?建设城市农民工社会保障制度的建议 (一)在制度设计方面应该坚持统账结合模式,实施土地换保障,优先建立农 民工的 大病统筹和工伤保险机制 第一,坚持统账结合模式?社会统筹体现公平和社会共济性以及国家的基本 保障义务,个人 账户体现效率和保障水平以及个人 的缴费义务?因此,必须适当 调整统账结合方式,优化制度组合? 第二,实行完全积累的运行模式?农民工社会保障实行完全积累的统账结合 模式,统筹账户 由雇主缴纳,个人账户由雇主?雇员共同缴费,其中,雇主缴费小 于雇员缴费,但不设上限 ?农民工社会保障账户实行缴费确定型的计算发放方法,即 养老金=统筹账户或个人账户的 积累额/退休时的平均预期寿命?实行缴费确定 型的社会保障,农民工在转换工作时,养老 金统筹账户和个人账户可以随时转移,比 较适合农民工工作不稳定的特点,而且成本更低, 更易于被农民工接受? 第三,实施土地换保障?放弃农村土地使用权的农民工可以直接参加农民工 社会保障, 并以农村土地使用权折算为一定年数的个人账户积累额,促进农民从 传统土地保障到社会保 障的平稳过渡?土地使用权置换出的土地换保障资金,直 接进入农民工的个人账户,既可 以增加农民工社会保障个人账户的积累,又可以 扩大农村土地经营规模? 第四,优先建立农民工的大病统筹和工伤保险?2003 年全国共发生各类事 1961976 起,死亡 136340 人,造成的经济损失相当于 GDP 的 2.5%?而这些工业伤 亡的受害者,基本上都是农民 工?而且,我国职业病的受害者基本上也都是农民 工?对城市农民工而言,一旦发生工 伤事故,如果没有工伤保险,也没有职业病救 治措施,不但不能获得劳动收入,而且使得整 个家庭陷入贫困状态,这很可能直 接引发一系列的矛盾冲突,给社会稳定造成不利影响? 由此可见,建立农民工社会保障制度,必须坚持分阶段?逐步完善的原则,优 先解决突出 的基本保障问题,当务之急是建立必要的工伤保险及大病医疗等救 助?补贴制度,这才是当 前农民工最需要的社会保障? (二)分类?分层地将农民工纳入城镇社会保障体系 城市农民工社会保障制度的建设,不应采取一刀切的办法?在制度运行初期, 应采取分类? 分层的保障办法,以确保在初始阶段就将部分农民工社会保障真正 纳入城镇社会保障体系中 来?随着我国经济实力的增强和工业化城市化程度的 不断提高,最终消除社会保障的二元结 构,建立全国统一的基本社会保障制度? 根据农民工所从事的职业的特点及流动程度不同,可将农民工主要分为以下 三类:第一类为 有雇主且职业稳定?有固定收入的农民工?此类农民工绝大多数 已在城市居住多年,与城市 居民已无二致;第二类为有雇主但职业不稳定?也无 固定收入的农民工?此类农民工一般流 动性较强;第三类为无雇主的农民工?对 于第一类农民工其社会保障项目的设置及经费筹集 方式均可与城市职工相同; 对于后两类的农民工,由于其流动性强,因此,对他们应采取比 较灵活的政策?具 体而言: 第一,就有雇主的农民工而言,最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度? 从层出不穷的 农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体,以及由此而导 致的许多的劳资纠纷,都 决定了应当把针对农民工的工伤保险制度作为最基本 的社会保障项目优先得到确立? 第二,关于农民工的医疗保险制度?医疗保险可分为大病统筹医疗保险与一 般医疗保险两项 ? 对于第一类农民工,应实行与城市职工相同的即社会统筹与 个人账户相结合的制度?而对于 后二类的农民工,由于其流动性较大,因而他们 可以不参加一般医疗保险,但应参加大病统 筹医疗保险,只建立统筹账户?但如 果他们愿意参加一般医疗保险,可为其建立个人账户, 并应确保其个人账户能在 全国范围内转移? 第三,关于农民工的养老保险制度?对于第一类农民工而言, 应实行与城市职工相同的即社 会统筹与个人账户相结合的制度,并应确保其个 人账户能在全国范围内转移?对于后两类的 农民工,可实行按个人储存额享受养 老保险待遇的个人储存型保险模式,只建立个人账户, 当然,也应保证其个人账 户能在全国范围内转移? 农民工如离开用人单位回居住地,可将其个人账户连同基金转移到居住地县 级劳动保障部门 ,实行专户管理?如果他们到其他地方就业,即可将其个人账户 转移到