国有企业工程建设领域存在的突出问题及治理对策研究

国有企业工程建设领域存在的 突出问题及治理对策研究 重庆永荣矿业有限公司纪检监察部 黄裕涛 关 键 词：国有企业 工程建设领域 突出问题 治理对策 内容提要：本文紧密结合中央全面整治工程建设领域突出问题的大形势，重点关注了作为 国民经济重要支柱的国有企业的有关情况。归纳总结了国有企业在工程建设领域方面存在着的 立项、合同、管理、招标、监理“五大问题” ，扼要解剖了决策机制、市场环境、管控制度和过 程监督“四大原因” 。在此基础上，按照惩防并重的思路，着重从纠正认识、查清问题、健全制 度、强化监督、严厉打击“五个方面”提出治理对策。 在工程建设领域问题多发、危害严重这一大背景之下，去年 8 月，党中央、国务院决定用 两年左右的时间集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，以规范工程建设领域市场交易 行为和领导干部从政行为，维护市场经济秩序，推进反腐倡廉建设，促进科学发展。作为国民 经济重要支柱的国有企业，贯彻落实中央的决策部署，对于确保国有资产保值增值，加强企业 党风廉洁建设，维护职工群众利益，意义同样深远而重大。 本文综合重庆市和国资委工程建设领域突出问题治理领导小组办公室通报的有关数据资料， 结合对部分市属国有重点企业的实地走访调查，对国有企业工程建设领域存在的突出问题进行 了归纳剖析，并提出对策和建议。 一、突出问题一、突出问题 与中央指出的我国工程建设领域存的突出问题相比，国有企业工程建设领域中的问题既带 有一定共性，也具有自身的个性，主要问题如下： （一）立项问题。工程项目前期调研论证不够深入仔细，国家政策和发展趋势没有吃透， 导致可行性论证报告质量不高。特别是有的报告只谈项目优势，预测前景乐观，对存在的问题 和潜在的隐患避而不谈，导致亏损项目等问题项目屡屡出现。 （二）合同问题。有的工程项目的合同未经法律事务方面的专业人员审核，合同内容不规 范，不细致、不全面，导致合同纠纷时有发生，影响工程建设进度，甚至产生遗留问题。 2 （三）管理问题。1.边勘察、边设计、边施工的“三边”问题尤为突出。2.有的工程项目为 赶工期、抢进度，在手续不齐全、准备不到位的情况下，盲目开工建设，影响了项目开工的合 法性，导致概算超估算、预算超概算、决算超预算，而且一定程度上影响了项目及时决算。3.有 的项目安全管理不到位，导致安全事故时有发生。4.由于监管不严不细，出现施工标高等错误的 情况时有发生，不仅影响工期，而且增大了项目成本。 （四）招标问题。1.认识不足。由于招投标工作起步较晚，还处在探索和完善阶段，少数企 业领导人员和部门负责人对其必要性和重要意义认识不到位，未严格执行招投标规定，工程项 目公开招标比例低，该招标的没有招标，未经批准就擅自邀请招标，甚至直接发包。2.故意违规。 一些业主单位的领导和投标人划整为零，规避招标、虚假招标、围标串标，转包和违法分包； 有的单位未严格按资质、信誉等级等指标选择招标单位，招标过程流于形式，评标议标不公正。 3.监督乏力。项目单位和业务部门未跟踪监督管理，纪检等部门仅参与了招投标会议，对前期市 场调研、投标单位和后期合同签订、内容变更及执行等未能全程参与监督（如：招标人与中标 人背离招投标文件订立合同，设计变更未经相关管理部门签字确认，价格结算与招标文件约定 不一致） ，而审计部门只是事后监督，监督的总体效果不如人意。4.续标突出。一些工程续标工 程量远远大于中标工程量，如某施工单位中标额度不足 200 万，而续标额度高达 1000 万。5. 档案不全。相当部分单位无招标记录，或招标记录不全、不规范，未保存未中标的竞标单位的 资料，导致无法印证招标事实。另外，有的单位工程合同未按规定编号，工程项目资料归档不 及时、不齐全。 （五）监理问题。1.监理单位履职不到位，有的甚至与施工单位“打成一片” ，造成工程质 量差、投资增，甚至发生安全事故。2.监理资质与合法性问题，有的监理单位资质等级下调后， 项目监理未及时调整；有的单位以自建项目为由未聘用监理单位，导致职责不清，工程质量和 安全难以得到保证。 二、原因分析二、原因分析 （一）决策机制障碍。把项目给谁做，由主要领导个人说了算的情况依然存在，有的领导 凭借手中的权力左右市场行为的取向，客观上给少数腐败分子提供了可乘之机。 3 （二）市场环境影响。一些单位，尤其是民营企业、个体户，为获取最大的经济利益，在 竞争中惯于采取请客、送礼、行贿等不正当方式获取工程项目。这种市场经济条件下孕育的潜 规则不仅扰乱了工程建设市场，腐蚀了党员领导干部，而且损害了国家利益，导致国有资产大 量流失。 （三）管控制度不全。在国家相关法规的指导下，结合企业实际，制定必要的规章制度是 规范企业管理必不可少的手段。然而部分企业以原来工程目少为由，根本没有工程建设管理这 方面的管控制度。有的单位虽然有部分制度，但极不健全、不系统、不规范。如仅有奖励分配 制度，没有工程立项、监管等方面的制度，或者已经过时，没有相关的法规依据，缺乏针对性 和操作性。 （四）过程监督缺失。尽管有的单位按照国家法规和上级要求建立了大量的内控制度，但 落实不到位， “人治”的现象仍然较为突出。虽然现在有上级监督、同级监督和群众监督等多种 监督形式，但上级监督和群众监督无法及时有效地了解掌握具体情况，等到发现问题，已成为 事后监督，错失了将其遏制在萌芽状态的时机。有的单位，领导人员或工程部门人员廉洁自律 意识差，故意排斥纪检监察等监督人员参与工程项目管理，隐瞒真实情况，增加了监督难度。 当然，即使情况相对清楚、及时，但是在现有的双重领导体制下，纪委监督效力必然有限。另 外，目前国家惩治腐败的法律还不够完善，对受贿人员和非公职人员行贿的制约性不够，老百 性普遍认为对其处罚结果偏轻。 三、对策建议三、对策建议 如何从根本上解决工程建设领域方面存在的突出问题，有效扼制工程建设领域腐败，促进 企业经济健康科学发展，综上所述，治理工程建设领域问题，必须坚持标本兼治、综合治理， 按照中央关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的要求，从纠正认识，查 清问题，健全制度，强化监督，严厉打击等方面采取措施，切实纠正工程建设领域的突出问题， 推进防治长效机制的建立。 （一）纠正认识 首先要充分认识到工程问题的危害性和整治问题的必要性。前不久，很多媒体已经批露， 4 由于工程腐败，全国目前已经有 57 名厅官落马，仅重庆就已查办职务犯罪 126 件 137 人，其 中 1 人是厅级干部。重庆市工程建领域突出问题整治办公室有关人员在市国资委工程建设领域 突出问题整治工作培训会上透露，全市排查政府投资和使用国有资金的项目 5766 个，而排查出 有问题的项目共 1755 个，仅 5000 万元以上的项目就涉及资金 908 亿元；市国资委排查至 2008 年以来立项、开工、竣工项目共计 522 个，涉及金额 3275 亿元。可以想象，项目之多， 金额之大，如果还伴随着大量问题，又长期得不到治理，必然产生严重的危害。一是损害企业 和职工利益，导致国有资产不断流失。二是破坏党员干部形象，导致腐败现象不断蔓延。三是 影响党群干群关系，削弱企业的凝聚力和向心力。四是扰乱市场经济秩序，影响社会公平正义。 五是阻碍企业科学发展与和谐稳定。由于问题的充分暴露和对危害性的清醒认识，以及中央已 经或正在采取的一系列的措施，我们要清醒地看到，中央整治问题和打击腐败的信心和决心。 其次要大力加强相关人员的思想道德教育和法纪知识教育。以领导人员和工程建设相关人 员为重点，采用多种形式充分宣传国家、地方和企业关于工程建设领域方面的法规和制度，特 别要大力宣传贯彻中纪委印发关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定 、 “两高”联合发布关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见 、去年中办、国办颁发的 国有企业领导人员廉洁从业若干规定 、 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 ，以及今年 印发的党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用中国共产党纪律处分条例 若干问题的解释等法纪知识，同时要深刻揭示职务犯罪的严重危害和必然后果，切实纠正 “人不为己、天诛地灭” 、 “人为财死、鸟为食亡”等消极腐朽思想观念，树立正确的世界观、 人生观、价值观和权力观，促使其自觉做到廉洁自律。 （二）查清问题。要深入开展调查研究，对照有关法律法规和政策规定，围绕项目决策、 项目招投标、土地使用权出让、城乡规划管理、工程建设实施、工程建设安全管理、物资采购 和资金使用等方面摸清情况，查清问题，分析原因，剖析特点，掌握规律，为提出有针对性地 预防对策和治理措施，采取治本之策奠定基础。 （三）健全制度。健全管理制度，健全操作制度，健全监督制度，健全惩治制度。不仅要 从思想上提高认识，还要将工程建设纳入法制化和制度化轨道。国家需要通过查纠问题来进一 5 步建立健全包括工程建设市场机制在内的相关法律法规，企业也要依据国家法律法规建立健全 内控管理制度，努力增强其规范性、可行性和操作性，并注重提高其执行力，形成权力的制衡 制约机制。以制度建设和创新来保证在工程建设领域构建起科学的惩防体系，为有效预防和减 少工程建设领域违法犯罪的发生提供有力的的制度保障，使工程建设各个环节做到信息公开、 程序规范、竞争公平，使隐蔽的工程建设变为公开的市场交易，使招标投标、施工管理、检查 验收等环节规范有序，有法可依，违法必究。 （四）强化监督。没有监督和制约的权力，极易滋生腐败。要加强和完善对企业工程建设 管理部门人员特别是主要领导人员的监督制约。在决策体制上坚决不搞“首长工程” 。同时还要 加强和完善对招标投标环节、施工环节、检查验收环节等工程建设重点环节和重点部位权力行 使的监督制约，想方设法使重大工程建设从立项、招投标到竣工验收结算都暴露在“阳光”之 下，防止暗箱操作和权钱交易。要积极整合纪