印度粮食安全政策及其对我国的经验借鉴

印度粮食安全政策及其对我国的经验借鉴 内容提要：粮食安全是中国和印度等发展中农业大国所共同面临的难题。本文从分析印度粮食安全的现状入手，重点研究了印度为实 现国家粮食安全而采取的三种政策手段：生产者价格支持政策、农业投入补贴政策和粮食分配政策。基于上述印度粮食政策的架构分析， 总结出印度粮食安全所面临的问题和挑战。最后得出印度粮食政策对我国的经验借鉴。 关键词：印度 粮食安全 价格政策 一、前言 中国的农村改革整整经历了 30 年。在过去的 30 年当中，中国的农业和农村经济发展取得了巨大的成就。但随着近年来耕地面积的 不断减少和国际市场粮食价格的不断攀升，粮食安全问题也引起了全社会的广泛、高度关注。如何采取切实有效的对策，解决我国的粮食 安全问题，是当前农业和农村经济改革的一个重要突破口。作为和中国经济发展极其相似的印度，从 1991 年开始也进行了全面的经济 改革，并且在农业发展方面也取得了令人瞩目的成就，粮食产量大幅增加。尤其是在解决粮食安全问题上，有着很多可供我国借鉴的经验。 二、印度粮食安全的现状分析 有关粮食安全的定义，1996 年 11 月世界粮食首脑会议做了如下表述：让所有的人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够富 有营养和安全的食物，来满足他们的饮食需要，过上健康、富有朝气的生活。这个定义可概括为：粮食安全在全国层面的物质上的可获得 性和在家庭层面的经济上的可获得性。换句话，粮食安全不仅意味着要生产出本国所必需的足够粮食，还要合理地把粮食分配给本国居 民特别是贫困的居民。 (一)粮食产量增加，进口依存度下降 纵观印度农业的发展历程，特别是自 1990/1991 年度经济改革以来，在实现粮食安全方面取得了巨大的成就。其中最显著的变化 就是粮食总产量大幅度增加，同时，粮食的进口依存度不断下降，并且自经济改革开始，印度已经成为了一个粮食净出口国(如表 1 所示) 。这就意昧着印度的粮食供给不仅满足了国内的需求，而且还有大量的剩余出口到国际市场。这样，一方面可以换取外汇收入，另一方面 还可以进口国内生产不具备比较优势的产品，从而达到对食物需求结构多样化的目的。 表 1 显示，印度的谷物产量自 1950/1951 年度以来呈不断上升的趋势。从 1950/1951 年度的 4200 万吨增加到 2006/2007 年 度的 2 亿吨，增幅将近 5 倍。同期，豆类的产量也有所增加，但增幅不如谷物。加上豆类，到 2006/2007 年度，印度的粮食总产量已 经接近 2.2 亿吨，这是一个令所有国家都羡慕的成就。随着粮食总产量的不断增加，印度对国外的粮食需求( 依存)在不断下降。并且从 1990/1991 年度开始，印度已经成为一个粮食净出口国。 2005/2006 年度，粮食净出口量已经占到了国内总产量的 3.7%。 (二)人均粮食产量、单产和灌溉面积都在增加 印度粮食安全现状的另外一个表现就是人均粮食产量、单产和粮食的灌溉面积都在不同程度的增加(如表 2 所示)。其中，人均粮食 净产量由每年 110 千克增加到了 150 千克(2000/2001 年度这个数据在 170 千克左右，但随后几年因受到自然灾害的影响而有所下降)。 而且，如果按照每 lO 年平均的话，印度人均粮食产量的增长率已超过了人口的增长率。这就是说，随着人口总数的不断增加，人均占有 的粮食数量并没有减少。 此外，印度改善粮食安全的另一个特点是粮食单产水平不断提高。从 1950/1951 年度到 2006/2007 年度，印度粮食的种植面积 由 9700 万公顷增加到 1.2 亿公顷，而同期粮食单产水平则从 522 千克/ 公顷增加到了 1750 千克/ 公顷。说明粮食总产量增加的根源在 于单产水平的提高，而靠增加粮食种植面积的作用非常有限。同时，粮食灌溉面积及其占粮食总播种面积的比重都在不断上升。粮食灌溉 面积的增加，可降低农业生产对天然降雨的依赖程度，从而有利于减少粮食产量年际间的波动。 (三)粮食物质上 (库存)和经济上的可获性不断提高 多年以来，为了鼓励农民种粮的积极性从而保证国家的粮食安全，印度政府对农民种粮特别是稻谷和小麦的种植实行最低支持价格 (Minimum Support Prices，MSP)政策。这是一项生产者政策，类似于我国的粮食保护价政策。当粮食丰收市场价格较低时，政府会 按照最低支持价大量收购农民的余粮。这一方面增加了种粮农民的收入，另一方面也增加了国家的粮食库存。 然后，通过庞大的粮食分配网络把粮食分配到那些偏远和落后的农村地区，进而实现了粮食物质上的可获性。有数据显示，2002 年 7 月印度的粮食实际库存达到了 6300 万吨，远远超过了为保证粮食安全而维持的最低缓冲库存标准。直到 2005 年实际库存才逐渐 下降到缓冲标准以下。此外，近年来印度的稻谷和小麦等主要粮食的零售价格增长率低于人均收入的增长率，使得消费者用于粮食消费的 收入支出不断减少。 (四)居民食物消费结构不断变化 随着居民收入水平的不断提高，人们为了改善营养结构，以往的食物消费结构发生了变化。从数量上看，人均谷物的消费量不断下降， 特别是对粗粮的消费下降较多;对水果、蔬菜和畜产品等健康食品的需求量不断增加。就居民的食物支出而言，无论是农村还是城市居民， 用于对谷物的消费支出比例不断下降，而用于非谷物类食物的支出比例不断增加。2004/2005 年度，农村居民食物支出中，用于谷物类 的比例是 33.55%，非谷物类的比例是 66.45%;同期，城镇居民用于谷物类的支出比例是 23.92%，非谷物类的支出比例是 76.08%o 三、印度粮食政策的架构分析 从不同的角度，对印度的粮食政策可以做出不同的类别划分：按照政策目标和作用效果，可以分为生产者政策和消费者政策;按照实 施方式和操作方法，可以分为价格政策和生产补贴政策。当然，这两种划分的方式在很大程度上有所重合。原因在于，生产者政策的核心 就是价格支持和生产投入补贴，而消费者政策的核心是粮食分配政策(流通领域)，即通过国家庞大的粮食分配系统来确保消费者以合理的 价格获得足够多的粮食。为了便于研究，本部分从生产者价格政策、农业投入补贴政策以及粮食分配政策三个方面探讨印度粮食政策的架 构内容。 (一)生产者价格支持政策 生产者价格政策在促进印度发展农业生产、增加粮食产量等方面做出了重大的贡献，其核心就是对稻谷和小麦的生产执行最低支持价 格，即政府通过保护性收购价格政策，来抬高农产品收购价格，使得农产品价格保持在市场均衡价格水平之上。生产者价格政策具有双重 的目标：一是保护农民的收入，防止由于市场价格下降而造成农民收入下降;二是促进生产，因为较高的价格可以刺激农民的生产积极性。 这种政策具体操作也比较简单。政府每年在农业生产之前，以事先估计的农业生产成本(主要包括土地租金、家庭劳动力成本以及要素投 入等可变成本) 为依据，制定合理的最低支持价格。等到收获季节，就由印度食品公司(Food Corporation of India，FCI)按照这个价格 定购农民手中的小麦和稻谷。印度食品公司是一个半国营的机构，主要负责粮食的定购、储存、运输以及分配等任务。当然，最低支持价 格一般都高于生产成本和市场价格，使农民有利可图。自经济改革以来，印度不断提高稻谷和小麦的最低支持价格。截至 2006/2007 年度，上述两种产品的平均支持价格已经超过了 6 卢比/千克( 如图 1 所示) 。 (二)农业投入补贴政策 农业投入补贴是印度粮食安全政策的主要部分。农业补贴有显性和隐性两种类型，前者主要是政府对农业科研、农村教育以及农村基 础设施等方面的公共投资;后者是促进农业生产的直接补贴，包括对肥料、电力和灌溉三个主要部分的补贴。农业补贴政策的目标是为 了改善农业生产条件，提高农业竞争力，从而实现粮食安全。根据 WTO(农业协定的规定，前者属于“绿箱” 政策，无须进行削减，后 者属于对生产和贸易具有扭曲作用的“黄箱”中非特定产品支持政策，需要进行削减。但是按照要求，印度非特定产品的支持水平低于农业 总产值的 10%的微量允许水平，所以这部分也无须进行削减。因此，从政策层面来看，印度的农业投入补贴不违背 WTO 的原则。 根据已有的数据显示(如图 2 所示) ，当前印度农业投人补贴所占比重最大的是肥料补贴，其次是灌溉补贴。其中，肥料和灌溉补 贴的增长趋势非常快，肥料补贴从 1993/1994 年度的 456.2 亿卢比上升到 2006/2007 年度的 2245.2 亿卢比，增加将近 4 倍; 灌溉 补贴从 1993/1994 年度的 587.2 亿卢比增加到 2024/2005 年度的 1299 亿卢比，同样增幅很大。电力补贴在 1996/1997 年度达到 835.6 亿卢比之后有所下降，不过到 2001/2002 年度仍然上升到了 934.2 亿卢比，比 1993/1994 年度的 240.0 亿卢比多出近 3 倍。 这是印度农业最重要的三种投入补贴，而其他补贴的水平则变化不大(董运来，2008)。当然，政府对农村的投资(农业中的总资本形成) 也在不断增加，但增幅特别是公共投资部分要远低于对农业生产的投人补贴。 (三)粮食分配政策 粮食分配政策主要是在家庭层面上满足居民粮食经济上的可获得性，该项政策体现更多的是粮食流通的问题，目标是通过储备、合理 分配等流通环节的政策来解决粮食安全问题。印度的粮食分配政策主要通过公共分配系统(Public Distribution System，PDS)来执行。 具体来说，中央政府(借助于印度食品公司) 负责定购、储存以及把粮食从定购地点运送到中央仓库(centralgodowns)，并按照低于 收购价格的补贴价格批发(叫做中央发行价格，center issue prices)给各邦政府，由其负责把粮食从中央仓库运出，并通过 40 多万 个庞大的平价商店(fair price shops)网络向消费者分配粮食。 目前印度大概有 46.2 万个平价商店，其中 75%分布在农村。由于这种粮食分配系统存在很多缺点，从 1997 年 6 月开始，政府又 转而实施了定向公共分配系统(Targeted PDS)。即把所有家庭分为低于贫困线(Below Poverty Line.BPL)和高于贫困线(Above Poverty Line，APL)两类，实行差别的价格对待。低于贫困线的家庭可以通过 TPDS 以较低价 格购买粮食; 而高于贫困线的家庭只能按照规定的价格购买粮食。从实际的执行效果来看，TPDS 的实施使那些贫困发生率较高的邦受益， 获得分配的粮食大量增加。所以，这项粮食政策的最大特点就是“补贴所有地区的贫困人口” ，而不是“补贴贫困地区的所有人” ，具有较强 的针对性。 四、印度粮食安全存在的问题及挑战 通过上述的分析不难发现，印度的粮食分配系统实际上包含了价格支持和补贴两种政策手段。首先，粮食的定购价一般都要高于市场 价格，各邦政府从中央仓库购买的粮食价格又低于定购价格。对于印度食品公司来说，这个过程就是贵买贱卖，再加上粮食的储藏、运输 和处理过程所发生的费用，都要由政府进行补贴。其次，各邦政府在本邦范围内分配粮食过程所产生的费用，也来自财政的补贴。最后， 针对不同家庭所采取的差别价格对待，尤其是低于贫困线家庭能够以较低价格购买粮食，就是明显的价格支持政策(如图 3 所示)。 (一)价格支持政策过多，政府财政负担过重 无论是生产者政策还是消费者(特别是针对低于贫困线的消费者)政策，在很大程度上其核心就是价格支持政策。也就是说，政府财政 既要补贴生产过程，又要补贴流通领域，这样的一个最直接的后果就是加重了政府的财政负担。数据显示，印度的粮食补贴从 1998/1999 年度的 20.18 亿美元上升到 2004/2005 年度的 63.72 亿美元(董运来和余建斌，2008)。这是一笔巨大的财政支出。此 外，粮食库存的大量增加再加上偏远地区粮食流通体系的不畅通，也会造成资源浪费和财政支出增加。 最低支持价格的弊端还表现在：第一，激励了农民腾出更多的土地大量种植稻谷和小麦等主要粮食作物，造成了农业生产结构单一， 以及加大了消费者食物需求结构多元化的难度。第二，政府主要选择在种植面积相对集中的旁遮普邦和哈里亚纳邦等少数几个邦定购粮食， 也就是说价格支持政策的覆盖范围过于集中，难以使偏远地区特别是中小粮农受益。第三，一般来说，农民倾向于把手中质量和品质比较 高的粮食出售给私营粮商，因为粮商出价要高于政府的定购价格。这样，政府定购的只能是大路货或者是品质较次的粮食。一个最直接的 后果就是，当通过公共分配系统把品质较次的粮食卖给消费者的时候，消费者可能会选择在公开市场上购买品质较高的粮食，政府的粮 食难以分配出去。这就是通常所说的消费者在公共分配系统中参与率较低的问题。 (二)农业补贴投入过多。挤占农村公共投资 印度农村公共投资主要是指国家财政资金直接投资进行的公益性服务和基础设施建设项目，目的是服务于农村区域生产和改善农村居 民生活。农村教育、农业科研、推广咨询服务、农村电力、农村道路、农村饮水系统等投资都属于这类措施。政府在这些方面的扶持，对 提高农业生产能力具有长期性促进作用，因为这些方面的投资具有累积效应，当年投入会在以后一个相当长的时期内持续发挥作用。这是 与农业补贴政策不同的地方。 但是，政府财政资金有限，农业补贴和农村公共投资两者不可兼得。多年来印度一直是对农业投入进行大量补贴，而用于农村公共投 资的资金数量则很少，增加幅度不大(如图 4 所示) 。政府从短期利益角度考虑，更多是对农业生产要素投入进行补贴。一个直接的后 果就是挤出了农村公共投资，而这部分因为投资和收益不对等所以无法吸纳私人资本进入，从而无法从根本上改变农村基础设施落后的局 面。随着政府补贴农业投入的不断增加，农民会大量地抽取地下水进行灌溉，结果导致地下水面临枯竭的危险。同样，因对化肥进行补贴， 农民就会多施无机肥，从而造成土壤板结和环境污染。所以从粮食安全角度考虑，政府如何在农业补贴和农村公共投资之间进行权衡，是 今后面临的最大挑战。 (三)粮食流通效率过低，缓解贫困作用较弱 第一，公共分配系统难以对贫困家庭进行精确的甄别。这就导致了那些本来有资格获得粮食补贴的贫困家庭被排除在补贴的范围之外， 相反许多富裕的家庭却可以接受政府的补贴。也就是说，定向的公共分配系统在实际运行中难以有效瞄准贫困家庭，出现了定向无效率的 局面。第二，公共分配系统的发展不均衡。不均衡发展体现在两个方面：一是贫困家庭参与率较低，实际上很多贫困家庭还是主要通过公 开市场来购买粮食。根据 2004/2005 年度的调查数据显示，只有 10%的农村贫困家庭和 14%的城镇贫困家庭通过公共分配系统购买 粮食(Ramaswami and Murugkar，2005)。二是粮食分配的重点偏向城市。由于印度的贫困人口大多集中在农村，粮食分配过分偏 向城市势必会减少农村贫困人口的福利水平并最终降低缓解贫困的作用。第三，流通中的粮食会出现“泄漏” 问题。由于公开市场上和公共 分配系统中的粮食价格存在差别，再加上公共分配系统的监管不利，就造成了流通中的部分粮食并没有真正到达消费者手中，而是“泄漏” 到了公开市场上，部分人因此而获利。粮食库存的减少和真正到达消费者手中的粮食会有所不同，其差额就是“泄漏” 出的部分(不排除在 储存和运输过程中的自然减损)。 五、印度粮食政策对我国的经验借鉴 我国保障国家粮食安全的长期性措施，可分为两个方面：一是提高农民的生产积极性，这是增加粮食生产所需要的主观动力问题;二 是加强粮食生产的能力建设，这是解决增加粮食生产的客观物质和技术基础问题。 (一)提高粮食生产能力是保障粮食安全的根本 粮食安全不是流通问题，而是生产问题。通过储备、合理分配等流通环节的政策，对于解决粮食安全问题具有一定的作用，但是很有 限。因为国家粮食储备系统无论如何健全和庞大，都不可能解决长期性粮食安全问题;并且印度的经验也表明了，储备的成本代价极为高 昂，过度的储备是对国家财政资源的严重浪费;而且国家对粮食经营的过度垄断会限制私人部门的市场准人。这些都会降低粮食市场的流 通效率，从而对国家长期的粮食安全造成威胁。因此，只有提高国内的生产能力以充足的粮食供应作为保障，才能从根本上解决粮食安全 问题。 (二)加强农民生产粮食积极性是保障粮食安全的重要措施 粮食安全不是农民的目标，而是政府的目标。印度粮食最低支持价格以及对农业生产投人补贴政策的经验均表明，只有增强农民生产 粮食的积极性，才是保障国家粮食安全的重要措施。因为对于农民来说，最为关心的是如何提高收入，所以按照经济规律农民会选择种植 那些能使他们收益最大化的经济作物。因此，国家应当通过有效的政策措施，通过市场机制或者补贴机制，让农民有增加粮食生产的主观 积极性。 (三)完善农业投资的支出结构是保障粮食安全的长期目标 粮食安全不是短期问题，而是长期问题。无论是印度的农业投入补贴还是当前我国实行的粮食直接补贴政策，都是属于 WTO 的“黄 箱” 政策范畴，但都在微量允许水平之下，无须进行削减。今后应该加大国家财政资金的投入力度，用足“ 黄箱”政策。但是最关键的是如 何提高财政资金的使用效率问题。 印度的教训告诉我们，农村基础设施建设和公益性服务的投资，对于提高农业长期的综合生产能力至关重要。如果忽视了农业投入的 长期效果而仅注重当前的短期利益，那么大量农业补贴势必会造成农业生产资源的过度开发，甚至破坏农业生态体系。这同样不利于实现 国家长期粮食安全的目标。因此，完善国家财政资金的支出结构及利用效率，让有限的资金发挥最大的效果，是印度粮食政策带给我们的 重大教训。 来源:经济与管理研究2009 年第 3 期 2010 印度的农业信息化发展趋势及成功经验 印度的农业信息是在研究和应用领域中产生和发展起来的，其主要的目标是在相关的农业院所之间有效地利用新的信息通信技术 (ICT)来增加农业产值、产量和服务。印度的农业信息化也包括利用新的信息通信技术来寻找农业发展的新思路。印度农业信息的发展历 程包括：农业研究中电子数据处理技术和计算机技术的应用，农业研究信息系统(ARIS)的建立，互联网的使用，在农业研究、教育和农 业推广中新的信息通信技术应用的研究。 一、印度农业信息化的发展背景 印度政府认为，农产品市场化是印度农业所面临的急需解决的问题，也是农业信息化的第一步。印 度现有分散在各地的约 7 000 个农产品批发市场，但互相之间很少沟通调剂。农民生产的大部分农产品 都只在当地的市场上销售。由于市场需求有限，农产品无法获得合理的价格，造成农产品市场低需求、 农产品低价格和农户低收入。因而，消费者和生产者都不关心农产品的质量，国外也不了解当地的农产 品生产和销售市场，严重限制了印度农业的发展。因而，有必要通过建立农村信息化网络来推动农产品 市场的建立和农村的发展。 国民经济形势的好转和软件产业的飞速发展为印度依靠自己的力量开发国家信息网络和实现农业信 息化建立了信心。印度农业的发展并没有完成传统农业向现代农业的转变，农业市场也没有形成，尽管 政府采取了一系列保护农民利益的措施，如规范市场、农业产品分级管理、合作社制度等，但农产品的 利润还是没有直接到达农民手中。原因之一就是农户没有适时准确的市场信息。农村信息化就是通过网 络信息服务，使农户与销售商直接见面，减少中间环节的盘剥，让农户更多地直接获得市场利润。 印度的经济学家和软件产业人士认为：随着信息技术的发展和计算机硬件设备成本的下降，今天没 有能力承担计算机硬件和软件支出的社会阶层将成为明天的信息技术的用户。推动农业信息化建设就是 为信息产业的进一步发展培育未来的市场。 二、印度农业信息化的发展趋势 印度政府的农业信息化的目标是：在 2002 年完成农村市场数据库系统的开发工作；将 670 个农村 市场连接上网；到 2008 年，在全国农村建立 100 万个互联网站；在印度南部的克拉拉邦和卡纳塔卡邦 的十个地区实施国家土地资源信息系统农村信息化项目。 印度的农业信息化就是在各地的农产品批发市场之间和政府农业市场委员会等部门之间建立起一个 供给链模式的网络。在互联网解决方案的基础上，由农业部、农村开发部和信息技术部共同构建印度农 产品市场数据库，系统将目前中央政府和地方政府的一些现有的管理功能信息化网络化，在完善管理机 制的同时，提高农村市场运作效率。同时，将一些农业市场管理组织、农产品的行业协会、出口促进组 织和经营农产品的公司的已有职能和业务进行网络化管理，起到数据集成的效果，从而改变现有农产品 市场的地区隔绝局面。 农业信息化方案由基础设施建设、应用软件开发和国家级农村信息化项目 3 个部分组成。基础设施 建设包括中央和地方政府部门的网络建设；试点地区的区级网络建设和村级网络建设；配套开发的综合 管理信息系统项目管理系统、媒体通讯设施、视频会议系统和一个技术推广中心。应用软件开发包括： 银行和金融机构和贷款系统、库存管理系统、公民申诉系统、工资支付系统、部门项目评估系统、用于 水资源管理的地理信息系统等。 国家级农业信息化项目是开发一套农村信息的计算机化管理系统，完善国家与地方的协调运作，强 化农村发展活动的计划和监控。 农业信息化建设还计划逐步将农业部门的有关政府职能纳入网络管理，例如农产品标准、分级和质 量控制，市场研究和调查，相关法规的制定和市场建立的技术支持，农业市场的人才培训，畜牧产品的 管理和市场推广以及消费者教育等。 整个农业信息化的网络系统由国家信息中心负责协调，会同农业部、农村开发部、信息技术部等部 门，以及地方政府共同构建一个政府管理信息系统平台，建立和运作农村信息化的综合数据库系统。农 业市场网络的计划目标是：建立一个全国性的快速收集和传播农业市场信息的信息网络。数据包括农产 品分级、市场价格、税收、库存和销售等方面信息，通过数据的传播使生产者、消费者和经营者及时得 到可靠的农产品和市场信息，保证他们在生产和销售过程的各个环节中得到最大的经济利益，尤其是让 农民生产者应该得到应得的利益。 农业市场信息的发展还包括：农业数据库，在线劳务市场，小额金融信贷系统，卫生系统，远程教 育系统，邮件和互联网游览系统，在线管理系统，音频、视频、数据服务，社区新闻杂志，聊天工具和 体育信息。 三、印度农业信息化的经验 1、政府高度重视并支持印度农业信息化的发展 政府宏观上的正确决策和引导是印度农业信息化发展的航标灯，它为该产业的发展提供了方向。目 前，中央政府，包括农业部、农村开发部和信息技术部之间的网络已经建立开通，通过国家信息中心与 各邦和地区政府的网络联系也已经建立。国家信息中心的网络与印度克拉拉邦区级机构和玛哈拉斯特拉 邦一个地区的 70 个村庄实现了连接。 2、进一步加强了农村网络体系的建设 农村市场数据网络已经开始提供用户服务。中央政府农村开发部、中央农村开发行动理事会和国家 农村开发学院等部门的网页已经开通。以农业部为中心网络会议系统已经建立完成，并开通使用。国家 信息中心已经开发完成，并向地方政府提供了进行扶贫项目管理的应用软件。 在全国农业市场数据库系统的平台上，印度信息技术部所属国家信息中心陆续建立了若干个专业性 的农业信