探访“太仓模式”的金融坐标

探访“太仓模式”的金融坐标 江苏太仓农村土地承包经营权抵押贷款试点采访纪实 2014 年 05 月 06 日 08：57 万荃 王峰 来源：金融时报 发 表评论 【字号：大 中 小】 太仓注定与“农”有缘。这个位于江苏最南部的古城，因为 1800 多年前三国时代的吴 国在此建仓屯粮而得名。如今，这里又因创建农村土地承包经营权抵押贷款的“太仓模式” 而闻名。 整齐划一的麦田里，绿油油的小麦正茁壮生长；现代化的生态养殖场里，洁白的羊群 被精心饲养；标准化的水泥路四通八达；在优美整洁的现代化小区里，老人们安享着幸福 的晚年这就是如今的太仓市城厢镇东林农场，实施国家农业综合开发高标准农田建设 示范工程的精美缩影，农村金融服务体制机制创新的示范窗口。 “太仓模式”因何而生？ 早在 2013 年 5 月 30 日，太仓农商行与东林合作农场和海丰合作农场签订协议，两家 合作农场以土地承包经营权作为抵押，获得了 4400 万元贷款，贷款期限年，用途为高标 准农田基础建设。这是全国合作农场中第一单土地承包经营权抵押贷款，堪称农村金融服 务的创新典范。那么，此项农村金融创新因何而生，背后又有哪些故事？ 改革开放以来，太仓市经济迅猛发展，使这座曾经的农业小县成为位列全国综合实力 百强县（市）前十名的苏南名城。大批的农村青壮年劳动力被企业所吸引，成为产业工人。 伴随着工业化迅猛发展，大部分承包农田只能靠留守老人耕作着，有的承包田甚至被抛荒， 造成了严重的土地浪费。 土地长期荒下去等待开发，是资源的重大浪费；承包给外地人种，又可能带来田间随 意搭建住宿棚，有碍村容村貌、影响周边环境。就在这样的背景下，2010 年 6 月，太仓市 东林村合作农场正式诞生。由东林村、东林劳务合作社、东林农机专业合作社联合发起组 建了“东林村合作农场专业合作社”，领取农民专业合作社营业执照。 如此一来，农民可以按照“依法、自愿、有偿”的原则，把承包土地统一流转（入股） 给村集体，村集体再组织对外发包，发包收入扣除必要的成本后，收益全部返还给流转土 地的农民。委托集体流转的好处，一是节约农业经营者的综合成本，二是可确保农民获得 稳定的流转收益。 通过该项土地流转创新机制，还可以大力推进规模化生产、集约化经营、股份化分配。 东林村合作农场专业合作社在太仓市率先成立，在农民自主意愿的基础上，鼓励土地 有序流转，将土地资源有效整合到村集体经济组织手中，合作农场采用“大承包、小包干” 的经营机制，聘请村里的种田能手任分场场长，场长包干管理费用，对农场雇工“职 业农民”，按月考核打分发工资。目前，东林村合作农场的 1800 亩田地只有十几个人在管 理。 在抵押贷款的使用过程中，为发展壮大循环农业，东林村合作农场把工厂化育秧、特 色林果种植、万头猪生态养殖和水域生态环境整治、生物物理防治等有机结合起来，全程 实行机械化操作、科技化引领、生态化种植、企业化管理，建立起“猪肥稻”生态循 环农业。农场还投资购置了农机设备，实现了“以更少的人，种更多的地”的现代化农业 发展目标。 东林村合作农场有关负责人告诉记者，搞合作农场，就能将闲置的土地承包经营权有 效利用，既可减少无效投入，又兼顾发展和壮大村级集体经济，有利于增加村民收入，使 其成为现代化高效农业产地。可以说，合作农场是现代农业的经营主体，富民强农的实体， 社会管理的载体。 当地政府顺应农民自愿流转土地经营权的愿望，培育和壮大集体农场、农业龙头企业、 农场专业合作社等多种形式的经营主体，积极构建符合实际的多元化经营机制。目前，仅 太仓市就有农场专业合作社 102 个，经营耕地面积 18 万亩，占太仓全部承包经营耕地面积 的 54%。 “合作农场”在太仓开创出一片崭新天地，改变了昔日江南农家小块耕种的模式。更 为重要的是，苏南地区农村金融改革创新土地承包经营权抵押贷款开拓了富农强农的 康庄大道，为苏南地区提供了强有力的资金支持。 土地承包经营权抵押贷款，指的就是借款人按照政府有关部门规定，把合法取得的农 村土地承包经营权及地上(含地下)附着物作为抵押物，向贷款人申请贷款的融资活动。不 过，记者同时了解到，由于以农村土地承包经营权作抵押在法律制度上缺乏明确依据，当 时参与土地承包经营权抵押贷款的各方对此次试水难免心里“没底”。 随后，十八届三中全会和中央 1 号文件吹来了政策东风：十八届三中全会决定明 确提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许 农民以承包经营权入股，推进农业产业化经营。相比以往，“赋予农民更加充分而有保障 的土地承包经营权”这一表述更加明确、具体，为银行农户贷款经营转型和担保方式创新 提供了重要机遇。2014 年中央 1 号文件则进一步指出“允许承包土地的经营权向金融机构 抵押融资”，并要求有关部门抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机 制，推动修改相关法律法规。 人民银行在 2014 年初召开的金融市场与信贷政策工作座谈会上也强调，“继续下工夫 改进农村金融服务，审慎开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，支持农业适度规模经营 和农业现代化”。 太仓农商行有关负责人对记者说，有了中央政策做依靠，有了央行对农业金融的支持， 该行在农村土地承包经营权抵押放款上底气更足了，更大胆了，也更放心了。 “太仓模式”有何不同？ 记者了解到，农村土地承包经营权抵押贷款若干年前已经在成都、武汉等地展开试点， 太仓在全国并非初次试水，那么，土地承包经营权抵押贷款的“太仓模式”在实践方面有 哪些独到之处？农村金融改革创新与其他地区有何不同？ 太仓市委常委、总工会主席王永林在接受本报记者采访时表示，首先是主体创新，农 村土地承包经营权抵押贷款以农场合作社为抵押融资主体。农场合作社是独立的经济主体， 自负盈亏，其作为现代农业中的有效组织，将土地的合作、资金的合作、劳动力的合作有 效结合起来。 他进一步表示，农场合作社土地流转的稳定性和持久性也比家庭农场要好，因此，主 体的创新也解决了银行信贷道德风险的问题，降低农村信贷市场系统风险。此外，有规模 的承包经营权抵押才具有违约后市场化处置的意义，小规模的抵押不具经济性，反而不能 降低交易成本，或者说因为交易成本过高而难以实现。 为使农场专业合作社具备开展土地经营权抵押的法律主体资格，确保农场专业合作社 融资需求得到有效解决，太仓市明确由市委农办开展确权及抵押登记工作。一是以太仓市 政府名义向符合条件的农场专业合作社发放统一的土地经营权确权证明。二是由市委农办 承担土地中介服务职能，为土地承包经营权流转市场提供中介服务，负责土地承包经营权 证书的抵押登记、抵押注销等事项。 可以说，农场合作社经营发展方式的创新与农业现代化发展相结合，为开展一体化建 设、促进农业产业化经营探出了新路。 其次是监督机制创新，由银行、财政、农委等多方共同监管资金用途及农地农用。为 了确保土地承包权抵押贷款资金安全，太仓市采取了综合性的举措。比如，开设贷款专户， 执行受托支付，监管资金用于高标准农田建设，不能用于流动性资金用途，更不得用于日 常消费、改善生活等其他领域。同时，要求高标准农田的建设单位作出书面担保，确保资 金不被用作他项用途。此外，财政局负责各类政府补贴资金在专项账户内封闭运作，农经 站负责监督农业收益及时转入专用账户，从而确保土地承包经营权抵押贷款实现“农地农 贷、农贷农用、农用农管、农管农收、农收农还”的核心原则。 太仓农商行有关负责人告诉记者，在东林合作农场所获的 2800 万元贷款中，投资 800 万元用于现代农业园优质水稻基地扩建，450 万元用于建设优质林果设施基地，130 万元用 于沼气工程项目，建设沼液输送管网，755 万元用于农田基础建设，包括改造中低产田， 建设高标准农田，另投入 500 多万元新建了泵站并对原有的河浜进行了综合利用改造，不 仅使灌排更加便利，而且可分级种植水生植物，形成生态的氮磷拦截屏障。 太仓市城厢镇新毛办事处副书记陆明在接受记者采访时表示，推出土地经营权抵押贷 款，有效解决了“三农”融资难问题，充分激活了土地承包经营权的经济属性，化解高标 准农田建设的融资难题，也有助于促进土地流转和规模化经营。根据城厢镇有关负责人测 算，高标准农田建设完成区域，土地整合率可以提高 25%。同时，规模化种植可以降低生 产成本，提高农场产品质量，可将土地出产效益提高 25%以上。 目前，东林合作农场和海丰合作农场的建设进展顺利，通过农田平整、河道疏浚、拓 宽、宅基地复垦、泵站修复等工程的全面开展，已基本完成高标准农田建设，东林合作农 场高标准农田建设投产后，2013 年水稻单产水平为全省第二。 此外，土地承包经营权抵押贷款也有利于增加农民务农收入和财产性收入。规模化经 营之前，太仓当地农民收入包括务工与务农收入，农民自己种地亩均收入仅为 1000 元/亩。 通过土地流转参加合作农场后，农民收入中增加了社保收入、物业收入、股份收益等财产 性收入，合作农场生产经营成员还可获得管理费。 因此，土地承包经营权抵押贷款有利于农村土地资源的集约化长期开发，农户能够获 得稳定的外包收益，银行也能够获取资金收益，合作参与方均获得了利益。如果实现土地 承包经营权抵押合法化，将释放土地资产的流动性，从市场的、商业的角度提供一条解决 农业融资的途径，为农业规模化发展提供资金支持。 农业现代化、农村城镇化、农民职业化全面勾勒出苏南新农村的新气象。 “太仓模式”能否推广？ 太仓农商行在江苏是第一家“吃螃蟹的人”，在被问及是否担忧土地承包经营权抵押 贷款违约风险时，上述负责人表示，高标准农田建成后，因为提高了土地的利用率，农业 生产规模化、集约化，并配合机械化作业，土地的产出效益能得到明显的提高。 该负责人给记者算了一笔账：每亩抵押 5000 元，贷款期限 5 年，当前合作农场亩均产 值为 3350.6 元，经营成本扣除 800 元亩的土地流转支出，亩均效益为 1750.6 元，每亩 贷款利息为 50007.68%=384 元，扣除利益后每亩效益为 1366.6 元。此外，高标准农田建 设，在项目验收后，太仓市政府另给予每亩补贴 1500 元，如此算来，综合还款压力是较小 的。 为防范贷款风险，当地政府也采取了一定措施，比如，贷款开立专项账户，执行受托 支付，监管资金用于高标准农田建设；在农场专业合作社的土地承包经营权抵押太仓农商 行的基础上，追加项目运营管理方 太仓市民丰现代农业发展有限公司的保证担保；太 仓农商行与政府、借款人（农场专业合作社）、项目运营管理方（太仓市民丰现代农业发 展有限公司）签订四方协议，明确各方责任义务，要求共同督促并落实，确保将农业生产 效益、各级各类政府补贴等资金在专项账户内封闭运作，优先用于偿还贷款。 当前，太仓农村土地承包经营权抵押贷款的实践表明，推行农民经营权抵押贷款有强 烈的现实需求，现有的模式也为进一步开展推广这项政策提供经验。下一步，如何确保太 仓农村土地承包经营权抵押贷款更加完善、常态化实施并形成全国可推广、可复制的模式？ 首先，要完善法律法规，虽然土地承包经营权解决了土地流转中的资金难题，但是从 操作层面来看，因受法律政策缺失等诸多因素影响，土地承包经营权抵押贷款依然与风险 相伴。 采访中记者了解到，目前农村土地承包法只规定“通过家庭承包取得的土地承包 经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”，没有提及是否可以用作抵押贷 款。而 2005 年出台的最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的 解释第 15 条明确规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定 无效”。地方政府结合当地农业实际，制定符合本地发展的农业政策，以解决新情况、新 问题，有时政策会超前现有的法律规定，一旦出现纠纷，就会造成法律与政策适用方面的 冲突。由于缺乏法律保障，金融机构以农地经营权抵押提供贷款，依然顾虑重重，导致贷 款意愿不高。 参与太仓市农村承包经营权抵押贷款的各方都向记者表示，希望尽快健全法律法规， 出台相关管理办法。十八届三中全会决定已经明确提出了赋予农民对土地承包经营权 抵押权能，建议由有关权威部门联合发布农村土地承包经营权抵押贷款管理办法，为地方 政府和金融机构提供明确的政策导向。 还有业内专家对记者表示，为激励该项业务在全国有序铺开，建议有关单位对于农村 土地承包经营权抵押贷款业务开展较好、推进较快的金融机构，给予一定的奖励和倾斜政 策。 其次，完善土地承包经营权流转机制，发育流转市场，为包括土地经营权抵押贷款在 内的农村土地制度创新奠定坚实基础。 土地既是一种资源，也是一种资产，进入要素市场有序流转是实现土地资产价值的基 本前提。如果土地流转通道不畅，信息平台不完善，一旦农户出现贷款违约，金融机构就 难以处置抵押的土地经营权，且土地经营权难以变现。农地经营权变现力差，较大程度上 制约了金融机构开展农地经营权抵押贷款的积极性。 并且，土地经营权作为抵押品处置难度较大。由于土地流转市场发育缓慢，缺乏权威 流转中介机构，使土地经营权难以变现。与此同时，土地经营权的实际价值难以准确评估。 由于缺少专业评估机构和操作流程，银行发放此类贷款的难度很大。 土地承包经营权抵押融资业务由于涉及方面较多，在市场化运作机制形成前，只能依 靠政府力量进行引导和规范。在太仓的实践中，由政府承担抵押