关于刑罚监外执行监督规范化的思考

关于刑罚监外执行监督规范化的思考 在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的时代背 景下，宽严相济的刑事政策在司法实践中得到了重视和运 用，刑事处罚的轻刑化趋势和刑罚执行的社会化、非监禁 化趋势日渐显现。近年来，被判处管制、适用缓刑、裁定 假释、决定暂予监外执行的罪犯的比例正逐渐加大。由于 检察机关长期以来以监禁场所内的执行活动为刑罚执行监 督的重点，随着刑罚执行方式的变化，检察机关对刑罚执 行活动监督的盲区也日渐扩大，刑罚监外执行监督的规范 化成为检察机关法律监督的崭新课题。 一、推动刑罚监外执行监督工作的规范化，是解决当前监 外刑罚执行活动突出问题的必要路径 监所检察是国家法律赋予检察机关的一项重要法律监 督职能，是刑事诉讼监督的一项重要组成部分，是检察机 关基本的业务之一，而对刑罚执行进行监督则是监所检察 的一项重要工作职能。刑罚执行分为监内执行和监外执行。 监内执行，因犯罪分子在监狱和看守所服刑而使监内执行 监督工作比较容易。监外执行，是指依据法律法规等有关 规定，人民法院和有关机关作出管制、剥夺政治权利、缓 刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定，由执行机 关对在家居住的罪犯执行刑罚。具体可作出以下分述： （一）刑罚监外执行活动存在诸多问题 由于刑罚执行改革还刚刚起步，法律规定又过于原则， 实践中非监禁化的执行措施尚停留于概念和表象上，存在 许多问题，突出表现在四个方面： 1法律制度不够完善。 刑事诉讼法第二百一十四 条第五款、第二百一十七条、第二百一十八条规定：“对 于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机 关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单 位协助进行监督，对于被判处缓刑的罪犯，由公安机关所 在单位或者基层组织予以考察，对于被假释的罪犯，在假 释考验期限内，由公安机关予以监督，对于被判外管制， 剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。 ”这些条文，只是 规定了监外执行的执行机关。罪犯和判决书等法律文书如 何交接、执行机关如何执行、考察和监督，执行机关如果 执行、考察和监督的工作失职应收何种处罚，如果罪犯不 配合执行机关的工作将受到何种处罚等等这些均没有具体 的规定。 2文书送达和人员交付执行不及时、不准确、不规范。 这种现象的出现是多种因素组合成的：（1）法院文书送达 和交付执行工作不规范，有的法律文书送达滞后，有的甚 至没有将法律文书送达给应当送达的机关和部门；（2）公 安局没有明确统一收取法律文书的部门，使有的法律文书 直接送到派出所，有的送到公安分局，造成内部交付执行 环节脱节、文书交接工作不畅的现象；（3）部分执行地不 明确。 刑事诉讼法第二百一十四条规定：“对于暂予监 外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对 其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在地单位协助 进行监督。 ”这里的“居住地”一般理解为户口所在地，但 是也可以理解为经常居住地。当前，人口流动性极大，特 别是一些打工或经营者，居无定所，人户分离的现象极为 普遍，到底应该在户口所在地还是在经常居住地，就面临 着一个选择的问题，同时也可能存在两地执行机关相互推 诿的现象。 （4）部分执行机关不明确。保外就医、监外执 行，往往由监狱管理部门决定，副本交检察院备案；假释 由法院做出裁定，副本交检察院，这其中如何进行监督法 律上没有明确规定，法律上规定不具体，操作中自然会产 生困难；（5）全国各地送达执行书的送达方式不一致，容 易造成脱漏管情况。 3人民检察院在刑罚监督工作中缺乏可操作性的法律 规定。 刑事诉讼法第二百二十四条的规定， “人民检察 院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发 现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。 ”该规定确立了 人民检察院刑罚执行监督权。但是，如何落实刑罚执行监 督权，不是依靠一条法律条文就可以解决问题的。如仅通 过检察机关的内部规定，如通过人民检察院刑事诉讼规则 和人民检察院监狱检察细则来规范，无形中降低了监督的 法律地位和规格，也使刑罚执行机关不一定配合检察院的 刑罚执行监督权，特别是刑罚监外执行的监督权，由此给 检察机关监督工作的开展带来了相当大的困难。 4刑罚监监外执行监管客观上存在难度大的问题。我 国是一个具有户籍制度的国家。 刑事诉讼法所称的监外 执行的居住地一般是指户籍所在地。但同时，我国又是一 个流动人口极大的国家，往往犯罪分子的经常居住地已经 不是户籍所在地，而且，犯罪地可能又是另外一个地方， 这就造成犯罪地（案件管辖地） 、经常居住地、户籍所在地 三者不一致，容易造成部分环节无法衔接而致无法监督。 同时，我国目前经济水平不够高，国土幅员广阔，地区差 异比较大，普遍存在警力不足，经费不足的现象，要想能 够在全国范围内刑罚监外执行水平提升到一个比较高的高 度一时还比较困难。 5公安、法院缺乏积极性、主动性。 （1）在调查过程中，我们发现作为直接管理被监管人 员的公安机关，存在监管不力的情况，主要体现在：监 外执行条件丧失，如女犯哺乳期满，生病犯人病愈之后， 再行收监环节无人管。这些被监管人员长期无人管教，会 在思想上产生误解，认为已不需再负法律责任，便未经公 安机关批准，擅自离开原住地，致使不能及时收监执行。 对剥夺政治权利的被监管人员管理较难。如果他们不遵 守每月一次思想汇报、定期到派出所报到等相关规定，由 于此类人员的主刑已满，不能再行收监，致使难以有效监 管，尽管可处治安拘留，但很少执行。究其原因，是公安 机关事务繁多，难免有顾暇不及的地方，对履行监管职责 缺乏相应指导；公安机关、司法局、社区矫正办等组织的 协调联系也不够密切。 另外，公安机关接到有关部门的法律文书之后，须对 被监管人员的罪行、期限、应遵守的规定在其居住地内向 居民张榜公开，以便群众监督。但当被监管人员监管期限 届满后，没有一纸法律文书，没有任何一家单位来宣告执 行届满，体现不出法律的严肃性、完整性。 （2）调查发现，本地法院和外地法院判决书送达时间 均有滞后现象，有时被监管人员的法律文书不能及时送达， 特别是由外地法院判决的，被监管人员回来后，基层政法 单位依然不能掌握，造成脱管现象的发生。 （二）解决刑罚监外执行中的突出问题必须确立法定 程序，明确专门机关的法律地位 过去，对于刑罚监外执行活动的监督方式表现为“运 动式”的治理方式：即由政法委或者检察机关牵头，联合 公（检）法司等部门开展专项清理检查活动。如 2004 年最 高人民检察牵头开展了减刑、假释、保外就医专项检查活 动，2006 年最高人民检察在湖北、广东等六个省部署开展 了核查纠正监外罪犯脱管漏管问题专项检察活动。这些专 项清理检查活动，对于纠正刑罚监外执行中的违规违法问 题起到了很大作用，解决了一些突出问题。但是，上述专 项活也存在局限性：（1）时效性不强，总是要等到问题积 累到比较严重的程度时由省级以上某一部门大力推动才得 以开展治理；（2）治标不治本，侧重于解决积存的突出问 题，无法从根本上和制度上解决问题，导致一边清理整顿 一边发生同样的问题，同样的问题反复发生；（3）工作效 率低。由于“运动式”的专项治理活动没有连贯性，每次 都要用大量的人力物力查清基本情况，重复劳动多。因此， 必须确立法定程序，将刑罚监外执行制度在刑法中明确表 述，参照最高院、最高检、公安部、司法部关于开展社 区矫正试点工作的通知精神，明确刑罚监外执行专门机 关的法律地位，使检察机关的法律监督职能得以规范，有 法可依。 二、提出监外刑罚执行监督的规范化，就是要解决检察机 关的法律监督游离子刑罚执行活动之外的现状 刑罚监外执行监督规范化，是指检察机关对监外执行 活动的监督纳入到刑事诉讼框架内，规范刑罚执行监督的 诉讼监督，使法律监督成为监外执行活动中的必经程序， 主要解决以下问题： （一）监督权力的正当性 根据依法监督的要求，检察机关的各项监督活动必须 有明确的法律依据。现行刑事诉讼法规定， “人民检察 院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发 现有违法情况，应当通知执行机关纠正。 ”由于规定过于笼 统、抽象，缺乏法定的监督措施，导致检察机关采取具体 措施履行上述法定职责时，其具体监督措施并无明确的法 律授权，缺乏监督权威。 （二）监督措施的程序性。 按照“有权必有责，用权受监督”的原理设计刑罚监 外执行程序，把检察机关的监督程序植入到刑罚执行活动 中去，改变“刑罚的交付执行，基本是在交付执行主体与 刑罚执行机关之间运行，在程序结构上并没有设计检察机 关可以介入其中进行监督。 ”的现状。规定凡是执行活动中 依法行使权力时，都必须经过检察机关的审查监督程序， 而非只有违法情形才接受监督，使检察机关的监督成为监 外执行活动中常规性的工作程序。 （三）监督活动的同步性。 通过设置审查批准等形式的监督程序，变事后监督为 同步监督，通过同步监督及时有效地预防违法行为的发生， 解决刑罚执行中监督不及时，裁定、决定作出后难以纠正， 即使得到纠正也影响刑罚执行活动的稳定性和严肃性等问 题。 （四）监督决定的强制性。 根据现行法律规定，检察机关发现执行活动中有违法 行为时，可以通过口头通知、检察建议、纠正违法通知书、 直接立案侦查犯罪等形式监督，但除立案侦查外，其它监 督措施并无明确的法律效力，也未规定被监督单位拒绝接 受或拒不纠正错误时的法律后果，从而使检察机关的法律 监督流于形式。因此，要赋予检察机关对监外执行活动法 定的监督手段，并设置刑事诉讼法上的法律责任（后果） ， 如相关机关收到纠正违法通知书后应当在一定时限内启动 何种法定程序，相关机关不启动法定程序则构成刑事诉讼 中的渎职，承担相应的法律后果。 （五）监督力量的稳定性 加强检察机关刑罚执行监督机构建设和专门监督人才 的培养，保证有专门的监督部门、充足的监督人员从事该 项监督工作；加大上级检察机关对下级检察机关开展该项 监督情况的考核力度，督促落实监督力量的配备。 三、实现刑罚监外执行监督规范化的思考与建议 （一）完善法律规定 1加强立法，细化检察机关刑罚执行监督权，实现刑 罚监外执行监督规范化。从刑事法律体系来看，包括刑事 实体法、刑事程序法、刑事执行法，对前两者我国法律都 有明确详尽的规定，但目前我国没有刑事执行法，它的主 要内容包含在刑法和刑诉法中，而刑法、刑诉法没有对检 察机关刑罚执行监督做出详细的规定，由此给刑罚执行监 督带来了困难。刑罚主体多元化，也给监督工作造成不便。 作为监所检察来说，通常是以检察建议来行使监督权，而 执行机关不定接受检察建议，这就使监督权不定能够 落到实处，也挫伤了检察官的工作积极性。 2实现刑罚执行监督规范化，关键还是有赖于法律的 完善，因为监督必须是法律监督。加强刑事执行立法，从 法律上提高刑事执行的地位，细化刑事执行的程序及相应 的各项措施，将执行的有关规定集中化和具体化，以增强 可操作性，彻底克服刑罚执行规定的过于简单、原则、操 作性不强等问题。同时，强化检察机关纠正违法的权力。 检察机关通过法定程序，以法律规定的手段，对违反诉讼 程序规范的行为提出纠正意见后，被监督者必须作出法律 规定的反应，且这种反应应当是对违法行为的制止或对违 法者追究相应的责任。只有权责明确了，检察机关才能规 范各项刑罚执行监督机制，与执行机关既相互配合又予以 合法监督，共同完成刑罚执行的任务，保障公民的合法权 益。 （二）更新监督理念 1丰富刑罚执行监督的内涵，纠正过去把刑罚执行监 督等同于监所检察监督，忽视刑罚监外执行监督的片面认 识，树立监所内监督与监外执行监督并重的监督观念。 2纠正监所检察部门为二线监督部门的认识倾向。长 期以来，在基层检察院由于监所检察工作按部就班，被视 为二线监督部门，配备人员较少，且年龄结构偏大，监督 专业人才欠缺，制约了该项监督工作的发展。要充分认识 刑罚执行监督对于促进司法公正的重要性，采取必要措施 在队伍建设、信息化建设、科技装备建设等方面加大力度。 （三）完善监督机制 1完善刑罚监外执行的相关规定。刑罚监外执行监督 难关键在于刑罚监外执行难。而监外执行难的根本，如前 所述是立法不够完善，存在比较多的漏洞。因此，应在立 法层面上完善刑罚监外执行的相关规定。内容上要重点明 确执行机关、明确执行地，规范法律文书的送达程序和罪 犯的移交程序，详细规定法院、检察院、公安局、看守所、 监狱、基层组织以及罪犯单位的工作职责，规定监外执行 罪犯的义务和权利，并且明确各责任机关、责任人如有违 反相关职责，应受到何种惩罚，罪犯不予配合各单位的执 行和监督应视情节轻重给予不同的惩处等。在立法机关上， 最好是人大常委审议通过、颁布实施。这样一来，这部法 律就是一部刑事执行法，与刑事实体法、刑事程序法共同 构建起我国完整的刑法体系。 2建立“监外执行罪犯信息管理系统” 。针对交付执 行环节脱节，文书交接不畅的问题，建议建立“监外执行 罪犯信息管理系统” ，将交付执行、监督管理、法律监督等 各个环节的监外执行工作纳入系统管理，实现信息电子化、 网络化、系统化，从而建立起一套符合监外执行监督实际 需要的信息库和网络管理模式，使监外执行罪犯管理实现 数据化、科学化管理。 3切实落实“公检法司”四家联席会议制度。联席会 议制度可以在短时间内，建立健全符合辖区实际情况的监 外执行监督工作长效机制，划清各部门的职责范围，包括 统一协调好法律文书的交付执行环节。由“公检法司”联 合组成监外执行监督小组，根据辖