关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考

摘要：本文通过当前对农村信用社的几种创新模式及其存在的缺陷以及通过改革给农民带 来的好处的阐述，提出了几点意见和看法。 关键词：农村信用社 改革 三农 产权 创新 农村金融体制和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。今年我国金融 体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部 分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展， 帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。下面是本人就当前农村金融体 制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。 一当前的三种创新模式及其缺陷 进入年，在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点： 原有农村信用社框架内的重组模式；即年进行的以县为单位统一法人、 组建省联社为标志的江苏模式：股份制模式，即年在信用社基础上改组成立的常 熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；农村合作银行模式，即年月在农村 信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。 实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同 时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实 地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中 央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的 改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行 农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社 准国有金融机构性质的改变。因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。 苏南三市农村信用社，改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增 进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信 用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产 业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。 同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支 农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中 难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。 在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社 转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把 这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化 解农村信用社的风险，从而增加了改制成本。 对于浙江宁波鄞州农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社 员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合 作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明 农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。 二增强服务功能 基于农村信用社存在的主要问题，此次深化农村信用社改革试点，重要的是解决两个问 题：一是产权关系；二是管理体制。考虑到我国农村经济发展的不平衡，各地信用社的经 营状况差异较大，改革方案提出，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不 同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。把农村信用社逐步办成 由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。 同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式。包括在经济比较发达、城乡一体化程 度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作 制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县，可以县为单位将农村信用社和县联社各 为法人改为统一法人；其他地区可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县 联社各为法人的体制；加大对高风险农村信用社的兼并重组，对少数严重资不低债的，可 考虑予以撤销。 对于金融机构的设置，银监会有关领导多次指出，农村信用社改革要坚持服务“三农”的 经营方向，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定 比例的资金用于支农，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同，此 次试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。需要强调的是，这种管 理不是直接干预农村信用社的业务经营活动，而只是间接的、宏观的管理。实践也证明， 地方政府对金融业的“过度介入”，特别是农村信用社交由地、县、乡政府管理，容易导致 对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。因此，改革方案 明确要求，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。 三给农民带来的好处 1明晰产权：让农民真正成为信用社的主人 产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来，信用社的产权在表面上是明 确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上，法人产 权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确，产权监护人不落实，产权监护人不固定 等情况。 “这样一来，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁 止或限制，不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。 ” 以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这 是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千 差万别，因此，信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，分 别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰信用社产权关系，完善信用社 法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体， 让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。 2理顺体制：让农民的利益得到保护 长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很 大的代价。上个世纪年代初期，信用社由中国人民银行统一管理，、年代先 后交给人民公社和贫下中农管理；从年至年由中国农业银行领导和管理， 年后到中国银行业监督管理委员会成立前又由人民银行管理。 在实际操作中， 人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职 责范围，另一方面在人民银行的直接管理下，信用社处于一种“保护性陷阱”中，适得其反， 影响了信用社的生存和发展能力，最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。 这次信用社改革试点明确将管理和监管职责分开，省级政府负责信用社的管理，国家专门 机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确 管理责任，有利于为信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年 的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地（市） 、县政府管理， 容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，这次改革 试点要求省级政府对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接的管理， 不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地（市）和县、乡政府。 3强化服务：让农民切实享受金融服务 事实上，近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将信用社支持 重点转向广大农户发展生产、改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，在支持“三农”经 济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。截至今年月末，全国信用社农户贷款余额 亿元，其中农户小额信用贷款亿元，农户联保贷款亿元，全国 以上的信用社开办了农户小额信用贷款和农户联保贷款，多万农户得到信 用社小额贷款支持。但是，与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比，信用社在 服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距，农民贷款难的问题在不少地区还不 同程度地存在。 这次信用社改革试点的最终目的，就是要让信用社为广大农民提供有力的金融扶持，增 加支农投入，帮助农民发展生产增加收入，促进农业和农村经济发展。改革方案明确规定， 对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款， 还可适当下浮。这对于广大农民来说，无疑是利好消息。改革方案还明确提出在大力推广 小额信用贷款等各种行之有效的支农服务做法和经验的同时，进一步加大支农资金投放力 度，合理确定贷款投向，支持农民发展生产，促进农村产业结构调整；进一步拓宽支农服 务领域，创新服务品种，增加服务手段让信用社真正成为亿万农民脱贫致富奔小康的好帮 手。 四改革任重道远 尽管信用社改革已取得了初步的成效，但要达到理想的目标，还需作长期性的制度安排 和改革实践。应依据各地区农村经济发展的特点，进一步规范农村金融机构。 南京农业大学财政金融研究所褚保金指出，从江苏的实践看，所有者缺位的问题未得到 实质性解决，由此便产生一些消极影响，与此相关的治理结构的有效运行受到质疑。目前 的产权安排不能有效解决所有人缺位和内部人控制问题，因此治理结构的有效运行受到质 疑， “三会制度”难保不会重蹈覆辙，无论信用社经营状况如何，社员存在“搭便车”心理，认 为不会对自身的利益产生重大影响。另外这种产权制度的安排，容易导致内部人控制。也 不存在为社员服务的内在动力，通过外部监管来推动支农目标的实现其监管成本可能较高。 还有专家认为，目前推出的农村信用社改革方案只是一个目标有限的试点。首先从该 方案的实施过程来看，它需要各方面的配合。如银监会对农村信用社改造成为股份制和股 份合作制有着较高的资本金和资本充足率的要求，而由于过去许多农村信用社承担了过重 的农业政策性负担，没有外界的支持，自身难以改造。目前，央行已表态，将利用发放专 项再贷款或专项中央银行票据等方式帮助试点地区农村信用社化解部分历史包袱。同时， 地方财政也应尽快制定出另外存量不良资产的“买单办法”；再如农村信用社划归省 政府管理，如果没有相关的金融配套措施，也很难实施到位。譬如没有农业保险、农村存 款保险机制，一旦发生大面积的系统风险，地方政府很难承担救助责任。其次，即使方案 得到实施，要想达到最终期望的目的，也还有进一步改良的余地。 如方案重点解决了中央政府和省政府之间的权力与责任的划分，但问题的实质是如何 使改制后的农村信用社真正有积极性按商业条件运作，为此需要尽量减少政府的股权，积 极引入多元化负责的股东，把农村信用社的基本决策权交还给所有者、董事会和由其任命 的管理层。再如如何保证股份合作制银行为了盈利，将资金运作非农化？将来有无必要更 进一步下降管理层次，建立地市级管理的农业合作制银行以更好地满足基层农业的金融服 务需求？ 另外，我国目前尚未针对农村金融机构的相关法律。取而代之以中国人民银行制度并 负责实施的一些规定，以及各级信用社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程，而这些 规定和章程的法律效力比较低。按照法律经济学的理论逻辑，法律在经济运行中的基本功 能是为市场交易提供了强制性的行为规范，使参与交易的各经济主体形成稳定的收益预期， 从而减少交易成本，提高经济效率。具体到农村信用社，若法律机制不健全，则可能导致 信用社内部的交易规则、信用社和人民银行、地方政府的交易规则不规范，阻碍经济效率 的提到。因而有必要尽快出台相关法律，对违规行为给予必要的惩罚措施。 作为一繁重而复杂的系统工程，农信社改革因其积重难返，也就注定了改革过程中必然 充斥着现实与传统的冲撞，习惯与创新的妥协，甚至是一次次的试过重来。让我们祝试点 改革一路走好，早日在全国推开。 参考文献： 1 农信社改革还缺什么？国家信息中心 2 当前农信社改革的几个问题 国家信息中心 3 明晰产权关系是中国农村